Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория юридической систематизации. Учебное пособие
.pdf
131
Устранение выявленных негативных последствий несовершенства применяемой в
процессе разработки кодификационных нормативных правовых актов юридической
техники не требует каких-либо дополнительных материальных либо организационных
затрат. Достаточно нормативно закрепить единый подход к построению структуры
кодификационных нормативных правовых актов. Основой такого подхода должен стать
принцип единых наименований структурных элементов кодификационных нормативных
правовых актов (частей, глав, разделов, параграфов, статей, отдельных элементов статей
(частей, пунктов)) и единообразия их взаимного расположения в структуре любого закона.
Такой самостоятельный структурный элемент кодификационного нормативного
правового акта, как преамбула используется по усмотрению законодателя (табл. № 2,
столбец 9). Несмотря на то, что преамбула несет общую информационную нагрузку и
позволяет правоприменителю понять цели, задачи, а иногда и исторические условия
принятия конкретного нормативного правового акта, менее половины
проанализированных крупных кодификационных нормативных правовых актов имеют
этот структурный элемент.
Порядок введения в действие так же зависит от усмотрения законодателя (табл. 2,
столбец 12). В течение последних девяноста лет порядок введения кодификационных
нормативных правовых актов в действие несколько изменился. Так, если в период до
середины 50-х годов ХХ века доминирующим вариантом введения в действие
кодификационного нормативного правового акта было его утверждение постановлением
законотворческого органа, то до конца 80-х годов такие акты утверждались при помощи
закона. В период с 1990 по 1993 гг. была возрождена практика утверждения
кодификационного нормативного правового акта постановлением. Причиной такого
подхода является реорганизация системы органов государственной власти, связанная с
распадом СССР. После принятия Конституции РФ большинство кодификационных
нормативных правовых актов введены в действие своими же положениями.
С точки зрения законодательной техники наиболее удачными можно признать
такие кодификационные нормативные правовое акты, как Бюджетный кодекс РФ 1998 г.,
Градостроительный кодекс РФ 1998 г., Воздушный кодекс РФ 1997 г., Водный кодекс РФ
1995 г., Таможенный кодекс РФ 1993 г., а так же Основы законодательства о культуре
1992 г. Каждый из этих кодификационных нормативных актов удобен в использовании
тем, что имеет преамбулу, нумерацию всех структурных элементов, все статьи имеют
названия, включенные в их текст переходные положения устраняют возникающие
правовые коллизии.
132
В качестве одного из юридико-технических недостатков современной
кодификационной деятельности следует назвать недостаточность использования спектра
видов кодификационных нормативных правовых актов. Последние Основы
законодательства РФ (об охране здоровья граждан) были приняты в июле 1993 года.
После этой даты федеральный законодатель полностью отказался от практики разработки
и принятия этого вида кодификационных нормативных правовых актов, не приняв за
последние шестнадцать лет ни одного. Такой отказ от оформления итогов кодификации в
форме Основ законодательства является преждевременным, так как указанный вид
нормативного правового акта далеко не исчерпал потенциала своих системообразующих
возможностей.
Особенностью основ законодательства как кодификационного нормативного
правового акта, кардинально отличающей их от кодексов и уставов, является специфика
предмета правового регулирования, который относится одновременно к нескольким
уровням компетенции законодательной власти при еѐ делении по вертикали. Основы
законодательства призваны устанавливать единые принципы и подходы по такому
предмету регулирования, который находится в конкурирующей компетенции
законодателей различного иерархического уровня. Россия как федеративное государство
имеет широкий спектр общественных отношений, подлежащих регулированию
одновременно федеральным и региональным законодателем. Их перечень закреплен в ч. 1
ст. 72 Конституции РФ.
Нормативное регулирование предмета совместного ведения РФ и еѐ субъектов в
настоящее время осуществляется следующими тремя путями:
1. Продолжают свое действие те основы законодательств, которые были приняты
до 1993 года. На сегодняшний момент таких основ законодательства РФ три: «Об охране
здоровья граждан» от 22 июля 1993 г., «О нотариате» от 11 февраля 1993 г. и «О
культуре» от 9 октября 1992 г. N 3612-I.
2. По предмету совместного ведения принимается кодификационный нормативный
правовой акт в форме кодекса (федерального закона). В тексте такого кодекса (например,
КоАП РФ, НК РФ) федеральный законодатель сам разграничивает между уровнями
компетенции РФ и еѐ субъектов отдельные части предмета правового регулирования,
указывая, какие именно правовые ниши вправе заполнять своими нормативными
правовыми актами региональный законодатель.
3. По ключевым вопросам совместного ведения федеральным законодателем
принимаются отдельные федеральные законы, подменяющие собой по возложенным
функциям основы законодательства. В качестве наиболее ярких примеров можно
133
привести федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»
417
и от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ
«О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации»
418
.
Таким образом, нормативная регламентация по предмету конкурирующей
компетенции между РФ и еѐ субъектами осуществляется как посредством
кодификационной деятельности, так и за еѐ пределами. При этом принятие по предмету
совместного регулирования РФ и еѐ субъектов некодификационных нормативных
правовых актов неприемлемо, так как затрудняет процесс всеобщей кодификации.
Подобная практика влечет за собой отрицательные последствия, присущие любой
национальной системе законодательства, находящейся на низкой ступени систематизации:
затруднение обозримости законодательства, пробельность и коллизионность.
Возобновление практики принятия по совместным предметам ведения РФ и еѐ субъектов
кодификационных нормативных правовых актов в форме основ законодательства
способно полностью устранить подобные недостатки.
417
СЗ РФ от 18 октября 1999 г. N 42 ст. 5005
418
СЗ РФ от 11 января 1999 г. N 2 ст. 231
134
Глава 5. Концептуальная модель развития деятельности по систематизации
российского законодательства
§ 1. Модификация видов и места кодификационных нормативных правовых актов в
системе законодательства
Дальнейшее развитие кодификационной деятельности требует строгого научного
обоснования видов подлежащих использованию кодификационных нормативных
правовых актов, а так же четкого определения их места в системе законодательства.
Моделирование на своем начальном этапе предполагает идентификацию основных
элементов, из которых в дальнейшем будет строиться основа модели. Применительно к
кодификационной деятельности в качестве основных элементов модели выступают
кодификационные нормативные правовые акты. Их современное положение в системе
законодательства неоднозначно. Это обстоятельство затрудняет процесс моделирования и
подлежит устранению в первую очередь.
К сегодняшнему дню сложилось двойственное положение относительно
юридической силы результатов кодификации. Статья 76 Конституции РФ не выделяет в
отдельную группу кодификационные нормативные правовые акты. Они официально не
наделяются большей юридической силой, чем тот вид правового материала, который ими
систематизирован. На практике нормы кодификационных нормативных правовых актов
применяются с преимуществом перед нормами некодификационных нормативных
правовых актов аналогичной юридической силы. Подмеченное положение привело к
рождению в научной среде мнения относительно наличия у кодификационных
нормативных правовых актов приоритета среди иных нормативных правовых актов той
же юридической силы.
Так Ю. А. Тихомиров пишет, что «в настоящее время отечественная юридическая
наука рассматривает кодексы как разновидность базовых законов, выполняющих функции
интеграции в той или иной отрасли законодательства»
419
.
Д. В. Чухвичев смелее в своих утверждениях: «по юридической силе кодексы
являются обычными законами (а иногда и подзаконными актами) и не имеют приоритета
над другими актами, равными по силе. Однако фактически они всѐ же отличаются по
своему значению от остальных актов, являются основополагающими, базовыми для
419
Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. – М., 2000. – с. 268
135
остального законодательства, действующего в определенной системе законов и
подзаконных актов»
По мнению Б. Н. Топорнина
420
.
421
и цитируемого ранее Ю. А. Тихомирова
422
кодексы
по отношению к другим законам занимают более высокую ступеньку в иерархии
источников права.
По словам Т. Н. Рахманиной «в практике российского законотворчества
фактически действует (правда, не всегда последовательно) принцип приоритета кодекса
над отраслевыми законами. При разных вариантах решения проблемы в разных кодексах -
практика идет по пути наделения кодексов более высокой, по сравнению с обычными
федеральными законами, юридической силой»
423
.
В теориях отраслевых юридических наук в настоящее время можно найти
подтверждение приоритета кодификационного нормативного правового акта над иными
федеральными законами.
Так, В. С. Якушев
424
и С. В. Поленина
425
доказывают приоритетность ГК РФ, а М.
И. Брагинский приравнивает в определенной мере по юридической силе ГК РФ к
конституционным федеральным законам
правовых актов над иными констатируется в научной литературе
Противоположной точки зрения придерживается О. И. Крассов
авторы
429
.
426
. Приоритет кодификационных нормативных
427
.
428
и другие
В. В. Бриксов отмечает, что «… кодифицированные федеральные законы – это
всего лишь форма кодификации законодательных положений на федеральном уровне.
420
Чухвичев Д. В. Некоторые теоретические проблемы процесса кодификации // Гражданин и право. 2007.
№ 11. [Электронный ресурс] // СПС «Гарант»
421
Топорнин Б. Н. Система источников права: тенденции развития // Судебная практика как источник права.
- М., 2000. – с. 23
422
Тихомиров Ю.А. «Закон о законах» - координатор законопроектной деятельности в государстве //
Юстиция. 2005. № 1.
423
Рахманина Т. Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского
права. 2008. № 4. – с. 31
424
Якушев В. С. Гражданское законодательство и законодательство субъектов Федерации // Российский
юридический журнал. 2001. № 1. с. 41
425
Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России //
Государство и право. 1999. № 9. с. 9
426
Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. – М.: Статут,
2001. с. 53
427
Беляева З. С. Источники колхозного права. Автореф. Дисс. д-ра юрид. наук. – М., 1972. с. 17; Поленина,
С. В.; Сильченко, Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР / Отв. ред. Халфина
Р. О.; АН СССР. Ин-т государства и права. - М.: Наука, 1987. с. 68-69; Скобелкин В. Н. Трудовые
правоотношения. – М.: Вердикт-1 М, 2000. с. 305-306; Толстик, В. А. Иерархия нормативно-правовых актов
в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. - Саратов ; М., 2001. - N 2. с. 57-58
428
Актуальные проблемы земельного и экологического права (Материалы научно-практической
конференции) // Государство и право. 1995. № 12. с. 136
429
Аленина И. В. Коллизии в трудовом праве. Дисс. канд. юрид. наук. – Омск: Омский гос. ун-т, 2000. с.
169; Чуча С. Ю. Трудовой кодекс в системе источников российского трудового права // Трудовое право.
2004. № 1. с. 27
136
Федеральный законодатель не вправе дополнять установленные Конституцией РФ
формы законодательного регулирования и соответственно наделять федеральные законы,
в том числе кодифицированные, по отношению к другим федеральным законам бóльшей
юридической силой»
430
. С данными мнениями нельзя согласиться по приведенным выше
причинам.
Кроме того, приоритет кодекса над иными федеральными законами,
принимаемыми в общем порядке, закреплен и в конституционной судебной практике. Так,
Конституционный суд РФ в постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П «По делу о
проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-
процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов
Государственной Думы»
431
рассмотрел вопрос о соответствии Конституции РФ
закрепленного в УПК РФ положения о его приоритете над иными федеральными
законами (кроме конституционных). При этом Конституционный Суд РФ указал, что в
Конституции РФ термин «федеральный закон» используется как в широком смысле слова
для обозначения всех законов, принимаемых федеральным законодателем, - как
федеральных законов, принимаемых в обычном порядке, так и федеральных
конституционных законов, а также в более узком смысле - для обозначения обычных
федеральных законов в отличие от федеральных конституционных законов. При этом
УПК РФ в ряде своих положений также непосредственно различает федеральный
конституционный закон и федеральный закон (ч. 4 ст. 31, ч. 4 ст. 355 УПК РФ), имея в
виду под федеральным законом именно обычный федеральный закон (пп. 31, 42, 44 ст. 5;
п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Отсюда следует, что положения чч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ по своему
конституционно-правовому смыслу в системе норм не затрагивают определенную
Конституцией РФ иерархию нормативных актов и не предполагают распространение
приоритета УПК РФ на разрешение возможных коллизий между ним и какими бы то ни
было федеральными конституционными законами, а также между ним и международными
договорами РФ. В соответствии со ст. 71 (п. «о») во взаимосвязи со ст. 10, 49, 50, 76 (ч. 1)
и 118 (ч. 2) Конституции РФ уголовное судопроизводство представляет собой
самостоятельную сферу правового регулирования, а юридической формой уголовно-
процессуальных отношений является уголовно-процессуальное законодательство как
отдельная отрасль в системе законодательства РФ. При этом уголовно-процессуальное
законодательство - с учетом его особой важности для защиты прав и свобод человека и
гражданина и интересов общества в целом - наряду с уголовным законодательством
430
Бриксов В. В. О юридической силе кодифицированных федеральных законов // Журнал российского
права. 2003. № 8. с. 91-92
431
СЗ РФ от 5 июля 2004 г. N 27 ст. 2804
137
максимально унифицировано путем кодификации.
Далее Конституционный Суд обратил внимание на то, что УПК РФ, который,
согласно ч. 1 ст. 1, устанавливает порядок уголовного судопроизводства на территории
РФ, будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими
федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией РФ
иерархии нормативных актов. В отношении федеральных законов как актов одинаковой
юридической силы применяется правило «lex posterior derogat priori» («последующий
закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе
отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в
случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от
времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально
предназначен для регулирования соответствующих отношений. Из принципов правового
государства, равенства и справедливости (ст. 1, 18 и 19 Конституции РФ) вытекает
обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности
правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования.
Противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую
правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют
гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод. По смыслу этих
положений Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 4 (ч. 2), 15 (чч. 1 и 4), 71 (п. «о»), 76
(чч. 1 и 2) и п. 2 разд. второго «Заключительные и переходные положения»,
структурирование системы федерального законодательства, по общему правилу,
предполагает, что установление новых норм, регулирующих уголовно-процессуальные
отношения, - согласно самой сути и природе уголовно-процессуального закона - должно
быть согласовано с УПК РФ, представляющим собой одну из составных частей
действующего уголовно-процессуального законодательства. Появление в регулировании
уголовного судопроизводства нормативных положений, противоречащих УПК РФ, может
создать неопределенность в правовом положении участников судопроизводства, привести
к нарушениям прав и законных интересов граждан и, в конечном счете, - к
дестабилизации единого правового пространства в сфере уголовного судопроизводства.
По существу, требование о приоритете УПК РФ в установлении порядка уголовного
судопроизводства, сформулированное в чч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ во взаимосвязи с его ст. ст.
1 и 8 и относящееся к процессуальному праву, корреспондирует максимально
кодифицированному состоянию уголовного права, обеспечивая наиболее адекватную
процессуальную форму его реализации как права материального. При этом законодатель
исходил из особой роли, которую выполняет в правовой системе РФ кодификационный
138
нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование
тех или иных отношений. По этим основаниям Конституционный Суд РФ подтвердил
право федерального законодателя при кодификации норм, регулирующих производство
по уголовным делам, на установление приоритета УПК РФ перед иными федеральными
законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений в целях реализации
конституционных принципов правового государства, равенства и единого режима
законности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в
сфере уголовной юстиции.
Далее Конституционный Суд РФ указал, что УПК РФ, как систематизированный
свод правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве регулирующих
уголовное судопроизводство в целом и отдельные его части, этапы, стадии, институты - с
учетом их общих свойств, специфических черт и проявлений, - призван обеспечить
единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся
на их основе правоприменительной практики, чем и обусловливается закрепление
приоритета данного Кодекса в качестве закона, регулирующего производство по
уголовным делам. Такие установления, не нарушая прерогатив федерального
законодателя вносить изменения и дополнения в действующее уголовно-процессуальное
законодательство, в то же время облегчают работу правоприменителя, поскольку
законодательство становится обозримым и тем самым в правоприменении существенно
снижаются риски искажения аутентичной воли законодателя.
Одновременно Конституционный Суд РФ делает оговорку о том, что приоритет
УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а
ограничен рамками специального предмета регулирования, которым, как это следует из
его ст. ст. 1-7, является порядок уголовного судопроизводства. С учетом требований
Конституции РФ положения ч. ч. 1 и 2 ст. 7 УПК РФ закрепляют его приоритет перед
другими обычными федеральными законами лишь постольку, поскольку уголовно-
процессуальным законом в РФ является именно данный Кодекс (ст. ст. 2-4 УПК РФ) -
подобно тому, как уголовным законом является УК РФ (ч. 1 ст. 3 УК РФ), - и поскольку
другими федеральными законами, как относящимися к иным отраслям законодательства,
не должно - исходя из закрепленного в уголовно-процессуальном праве принципа
законности при производстве по уголовному делу и очерченного в самом УПК РФ
предмета регулирования - осуществляться регулирование именно уголовно-
процессуальных по своей правовой природе отношений.
Наличие дифференциации в проявлении юридической силы нормативными
правовыми актами, относящимися к одному виду, в юридической теории породило
139
концепцию их горизонтальной иерархии. В частности, Г. А. Василевич в своем
исследовании, посвященном иерархии одноуровневых нормативных правовых актов,
употребляет термин «горизонтальная иерархия правовых актов»
432
, хотя иерархия
предполагает наличие «вертикали». Анализируя эту точку зрения, Л. О. Мурашко пишет:
«данный подход порожден конкуренцией между собой актов определенного уровня,
сходных по юридической силе. «Внутри» группы актов определенного уровня также
имеется иерархия по юридической силе, установить которую на практике возможно в
конкретном случае, исходя из целого ряда условий, при использовании
высокопрофессиональных знаний. В законодательстве можно проследить четкое
разграничение «верхних» слоев законодательства и «нижних», исходя при этом как их
компетенции нормотворческих органов, так и устоявшихся представлений о юридической
силе традиционных форм права»
433
.
Двойственность сложившейся ситуации очевидна. С одной стороны
кодификационные нормативные правовые акты официально не наделяются кем-либо
повышенной юридической силой и должны действовать наравне с прочими
нормативными правовыми актами того же уровня и вида. С другой стороны,
кодификационные нормативные правовые акты в своих текстах устанавливают приоритет
закрепленных ими правовых норм перед правовыми нормами, закрепленными прочими
нормативными правовыми актами по тому же предмету регулирования, и такой приоритет
признаѐтся как представителями науки, так и правоприменителем и, что особенно важно,
подтверждается актами обязательного толкования высших судебных инстанций.
Такое положение не может быть признано оптимальным по следующим
основаниям. Во-первых, любая двойственность нормативных предписаний, в том числе
закрепляющих коллизионные нормы, увеличивает потенциал сбоя правового механизма за
счет возможности неоднозначного толкования и применения правовых указаний.
Во-вторых, выделившееся на практике понятие приоритета кодификационного
нормативного правого акта не является достаточным для реализации всех возможностей
кодификации. Выше упомянуты такие из них, как концентрация правовых предписаний,
ликвидация накопившихся в законодательстве коллизий, выделение, формулировка и
формальное закрепление в одном нормативном правовом акте системообразующих начал
кодифицируемых отраслей и институтов права. Наличие единичных нормативных
правовых актов, не вошедших в основной кодификационный нормативный правовой акт и
432
Василевич Г. А. Иерархия одноуровневых нормативных правовых актов // Право Беларуси. – 2003. - №
31. – С. 45-49
433
Мурашко Л. О. Нормотворческое пространство: проблемы правообразования в Республике Беларусь.
Мн.: Белорусская наука, 2008. – с. 146
140
обладающих равной с ним юридической силой, есть инструмент произвольной
корректировки правовых предписаний, систематизированных посредством применения
кодификации, который на практике ведѐт к частичной блокировке еѐ (кодификации)
возможностей применительно к конкретной отрасли законодательства. Именно такая
блокировка возможностей кодификации привела к необходимости принятия актов
толкования Конституционным Судом РФ, без которых у правоприменителя возникли
сомнения в приоритете Уголовно-процессуального кодекса РФ над иными нормативными
предписаниями в сфере уголовного судопроизводства.
В то же время необходимо признать недостаточной практику конституционного
толкования по вопросам определения приоритета кодификационных нормативных
правовых актов по конкретному предмету регулирования для обеспечения их
полноценного действия. Причиной этому является субъективность судебного усмотрения
и возможность как изменения точки зрения с вынесением нового акта толкования
правового предписания, так и принятия диаметрально противоположных
интерпретационных актов по одному вопросу. Подобная ситуация имеет место, к
примеру, по вопросу о том, может ли быть нанесен моральный вред юридическому лицу,
по которому Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ заняли
противоположные позиции, что привело к двойственности правового регулирования при
котором в судах общей юрисдикции юридические лица вправе подать иск о компенсации
причиненного морального вреда, а в арбитражных – нет, хотя судебные инстанции свои
заключения дали на основании одних и тех же норм материального права
434
.
Можно утверждать, что полное достижение целей кодификации возможно только
при закреплении приоритета кодификационных нормативных актов. Для этого
необходимо законодательное закрепление перечня нормативных правовых актов с
указанием их места в иерархической системе в зависимости от юридической силы. При
этом кодификационные нормативные правовые акты должны быть официально наделены
доминирующей юридической силой относительно иных нормативных правовых актов
аналогичного уровня правотворчества. Основные виды кодификационных нормативных
правовых актов (кодексы, уставы) должны быть четко отделены от законов (в узком
понимании этого термина, то есть от федеральных конституционных, федеральных
обычных и региональных законов) и получить статус самостоятельных видов законов (в
широком понимании этого термина). Федеральные кодексы и уставы должны быть
434
См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21 февраля 2006 г. № А12-
23263/05-с60 [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс»; Постановление Пленума Верховного Суда
РФ от 20 декабря 1994 г. № 10 «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации
морального вреда» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 1995, N 3
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]