Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория юридической систематизации. Учебное пособие
.pdf
151
отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»
456
, от 21 июля
2005 г. N 106-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской
Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений
законодательных актов Российской Федерации»
457
, от 21 июля 2005 г. N 107-ФЗ «О
внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и о
признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской
Федерации»
458
, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об особых
экономических зонах в Российской Федерации»
459
, от 22 июля 2005 г. N 118-ФЗ «О
внесении изменений в главу 21 части второй Налогового кодекса Российской
Федерации»
460
, от 22 июля 2005 г. N 119-ФЗ «О внесении изменений в главу 21 части
второй Налогового кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу
отдельных положений актов законодательства Российской Федерации о налогах и
сборах»
461
).
Приведенные федеральные законы, изменяющие основополагающий нормативный
правовой акт в сфере налоговых отношений, принимались с интервалом, максимальное
значение которого не превышает семнадцати дней. Некоторые изменения вносились
ежедневно. Всего в 2005 году в НК РФ внесено 25 изменений, в 2006 – 27, в 2007 – 23, в
2008 - 15.
Подобное положение вещей характерно не только для России. Например, ученые и
практики Республики Беларусь говорят о том, что «для качества нормотворчества
количественный показатель является явлением отрицательным»
462
. А министр юстиции
РБ В. Г. Голованов указал на такие недостатки в нормотворческой сфере, как отсутствие
стабильности законодательства…
463
.
Положение с НК РФ, каждые две-три недели подвергающемуся корректировке, не
представляет собою исключения на фоне динамики прочего кодифицированного
законодательства. В частности, за 2008 год в АПК РФ внесено 9 поправок (минимальный
интервал между изменениями составляет 3 дня
464
), в ГК РФ - 8 поправок (минимальный
456
СЗ РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть I) ст. 3112
457
СЗ РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть I) ст. 3117
458
СЗ РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть I) ст. 3118
459
СЗ РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть II) ст. 3128
460
СЗ РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть II) ст. 3129
461
СЗ РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть II) ст. 3130
462
Нормотворчество // Юстыцыя Беларусi. – 2006. - № 4. – С. 38-47
463
Голованов В. Г. Эффективное нормотворчество – залог защиты прав и свобод граждан // Юстыцыя
Беларусi. – 2007. - № 5. – С. 5
464
СЗ РФ от 19 мая 2008 г. N 20 ст. 2251, от 19 мая 2008 г. N 20 ст. 2259
152
интервал - 5 дней
465
), в ГрК РФ, УК РФ и ЗК РФ – по 5 поправок, в БК РФ, ГПК РФ, ЛК
РФ, УИК РФ – по 4 поправки, ТК РФ, ЖК РФ и АПК РФ – по 3 поправки, в ВозК РФ,
КВВТ, КТМ, СК РФ, ТамК РФ, УПК РФ и ВК РФ – по 2 поправки. Ни в один
действующий кодекс в течении 2008 года не внесено менее, чем два изменения.
Отмеченная ситуация ведет к следующим негативным последствиям. Во-первых,
правоприменителю становится трудно ориентироваться в быстро меняющемся
законодательстве. НК РФ стал рекой, в которую нельзя войти дважды. В особо
проигрышном положении оказываются рядовые граждане. Если профессиональный
юрист, качество работы которого напрямую зависит от поддержания в актуальном
состоянии своих знаний об изменениях действующего законодательства, пользуется
одной из автоматизированных справочных правовых систем или выписывает Российскую
газету, Собрание законодательства РФ, то прочие граждане не имеют причин обременять
свой бюджет подобной статьей расходов. Когда гражданину необходимо ознакомиться с
правовой нормой, он покупает соответствующий кодекс в ближайшем книжном магазине.
В сложившейся ситуации вероятность того, что купленный кодекс окажется устаревшим,
довольно высока. Практически невозможно сегодня приобрести НК РФ в последней
редакции, так как за то время, пока издание подготавливается к печати, выходит из
типографии и поступает на прилавки, в этот нормативный правовой акт вносятся новые
изменения. Это ведет, в свою очередь, к слабому знанию населением своих прав и
обязанностей, установленных законом, отрицательно сказывается на подготовке
юридических кадров.
Во-вторых, частое внесение изменений в федеральное кодифицированное
законодательство приводит к неэкономному расходованию общественного ресурса. В
целях обеспечения населения и специалистов кодексами в последней редакции книжные
издательства многотысячными тиражами выпускают их как отдельными брошюрами, так
и в сборниках кодексов. Такие издания в длительные периоды стабильности
кодификационных нормативных правовых актов, которые могут быть до полугода,
раскупаются полностью. Если же следующие изменения вносятся в какой-либо кодекс в
течении месяца после предыдущих, выходящие из типографии экземпляры таких
нормативных правовых актов сразу же становятся устаревшими и не приобретаются
розничными торговыми предприятиями, а приобретенные утилизируются либо
выкладываются на прилавки бесплатно по причине утраты ценности.
В-третьих, часто изменяемые кодификационные нормативные правовые акты
крайне неудобны в использовании. Полиграфическая продукция хронически не успевает
465
СЗ РФ от 28 апреля 2008 г. N 17 ст. 1756, от 5 мая 2008 г. N 18 ст. 1939
153
за работой федерального законодателя, поэтому в судебных заседаниях привычной стала
картина, когда помощник прокурора, адвокат и судья пользуются кодексами,
испещренными многочисленными вклейками, вкладышами, а там, где уже не хватает
места – дописками от руки. Только так сегодня практикующие юристы поддерживают
свои кодексы в актуальном состоянии. Если какая-то часть таких изменений отклеилась,
выпала или смазалась рукописная надпись, юрист остается без текста нормативного
правового акта.
Три изложенных обстоятельства являются факторами, отрицательно влияющими
на процесс правоприменения, уровень юридических знаний населения, подготовке
квалифицированных юридических кадров. В сознании гражданина подрывается доверие к
государственной власти и праву в целом, так как, сталкиваясь с необходимостью
применения правовой нормы, он зачастую проигрывает судебный процесс только потому,
что текст использованного кодекса оказался устаревшим. Сложившаяся ситуация требует
серьезного осмысления и кардинального изменения. Ценность кодифицированного
законодательства заключается в его обозримости. Обозримость же имеет два аспекта:
возможность охвата массива законодательства и возможность отслеживания его
актуального состояния. Достижение полной кодификации законодательства,
представляющей собой качественно новый уровень национальной системы
законодательства, способно дать человеку возможность ознакомиться с любой нормой
права, входящей в кодификационный нормативный правовой акт без опасения, что каким-
либо иным законом аналогичной юридической силы требуемая норма дополнена,
изменена, уточнена или закреплены особенности еѐ применения относительно неких
специфических условий. Сохранение практики хаотичного и частого внесения изменений
в кодифицированное законодательство в значительной степени нивелирует указанные
плюсы кодификации, так как гражданин, даже ознакомившись со сборником кодексов,
выпущенным в текущем месяце, рискует пропустить изменения в законодательстве,
внесенные законодателем после подписания издания к печати.
Ошибочным был бы и отказ от внесения изменений в кодифицированное
законодательство, которое не может быть застывшим и должно соответствовать
потребностям современного быстро развивающегося общества. Поэтому следует найти
компромиссное решение, позволяющее одновременно поддерживать динамизм
кодифицированных законов и обеспечивать их стабильность, насущно необходимую для
уяснения содержания действующих норм права населением, вооружения практикующих
юристов качественными экземплярами кодексов и экономии материальных ресурсов
общества. С этой целью предлагается установить в качестве обязательного условия
154
принятия законов, вносящих изменения в кодификационный нормативный правовой акт,
положение, согласно которому все поправки вступают в силу с 1 января следующего года.
Это позволит издателям юридической полиграфической продукции ежегодно
переиздавать тексты всех кодексов или их сборников, насыщая рынок текстами
нормативным правовых актов, гарантированно действующих без изменений в течении
всего года. Одновременно представители юридической науки и педагогический состав
учебных заведений юридического профиля получат возможность качественно готовить
учебный процесс, не опасаясь, что в середине учебного года неожиданно большая часть
научной и учебной литературы по преподаваемому курсу безнадежно устареет, а замена
ей появиться не ранее, чем через два – три месяца. Исключение из предлагаемого правила
следует сделать только для изменений в УК РФ, касающихся снижения уголовной
ответственности или декриминализации отдельных деяний. Такое исключение
продиктовано тем, что отказ от уголовного преследования или снижение наказания имеет
явный приоритет над удобством пользования законами. Одновременно во избежание
упрощенческого подхода к решаемой проблеме, признавая, что современная
правотворческая практика отличается высоким уровнем сложности и не сможет
своевременно реагировать на различного рода форс-мажорные обстоятельства при
введении в действия предлагаемого ограничения, следует предусмотреть возможность
преодоления предложенного правила. В качестве основания для преодоления требования
о допустимости вступления всех поправок в кодификационные нормативные правовые
акты в силу с 1 января следующего года следует предусмотреть наличие
квалифицированного большинства голосов членов нижней палаты российского
парламента.
Как и всякая нормотворческая деятельность, кодификационный процесс должен
осуществляться на определенных принципах, являющихся основными руководящими
теоретическими началами для его субъектов. Учет требований основных принципов
нормотворческой деятельности позволяет на практике создавать более совершенное
законодательство. К основным принципам правотворчества традиционно относят
следующие: законности, демократизма, защиты прав и свобод, законных интересов
граждан, научности, профессионализма, системности
466
. Дополнительно к
перечисленным принципам правотворчества можно сформулировать следующие
специальные принципы кодификационной деятельности.
1. Антиконсерватизм. Этот принцип является специфическим для кодификации, т.
к. обычные законы могут быть и консервативны, если такие некодификационные законы
466
Вишневский А. Ф., Дмитрук В. Н. Указ. соч. с. 44-49
155
нуждаются в систематизации, то избирается форма консолидации. Консолидация
полностью сохраняет дух и букву систематизированного нормативного материала.
Кодификация же всегда обновляет систематизируемый материал, изменяет его, дополняет.
Именно поэтому крупные кодификации осуществляются всегда на волне существенных
преобразований общественно-политического строя. Склонность к традиционализму
возрастает с приближением отдельного лица или группы населения к юридической
практике. Необходимо не забывать, что каждому практикующему или преподающему
юристу в случае кодификации определенной отрасли законодательства необходимо
обновлять свои знания. Поэтому каждая кодификация предполагает приложение
некоторых усилий не только со стороны кодификатора, но и со стороны
правоприменителя. Определенной же доле представителей практикующих юристов
привычнее и удобнее пользоваться действующим законодательством, пускай
разрозненным, пробельным и коллизионным, но зато давно изученным и понятным.
Поэтому каждая кодификация сталкивается с определенным сопротивлением со стороны
традиционалистски настроенной части представителей юридической профессии. Как
правило, такое сопротивление не связано с открытой конфронтацией или
противодействием, а проявляется в форме саботирования или уклонения.
Конституционный Суд Республики Беларусь констатировал, что выраженная им
правовая позиция по соответствующим вопросам правового регулирования, о недостатках
в судебной и иной правоприменительной практике нередко вначале вызывает
отрицательную позицию, а затем, по прошествии нескольких месяцев, а то и лет,
признается и реализуется в законодательстве. Это свидетельствует о том, что некоторые
должностные лица, часто исходя из ведомственных интересов, не желают, а иногда и не в
состоянии изменить стиль своего мышления, разобраться в сложной правовой ситуации и
быстро содействовать устранению конфликта, оставаясь во власти устоявшихся подходов
и стереотипов. Подобного рода практика не способствует укреплению доверия граждан к
государству
467
.
Преодоление традиционализма, слом консервативных настроений есть один из
принципов эффективной кодификационной деятельности.
2. Панкодификационность законодательства - каждая отрасль законодательства
должна иметь свой кодификационный нормативный правовой акт, который будет являться
еѐ ядром. Введение этого принципа обосновывается тем, что кодификационный
467
Послание Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь Лукашенко А.
Г., Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совету Республики
Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике
Беларусь в 2006 году» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 18. 6/674
156
нормативный правовой акт в теории государства и права признается критерием деления
законодательства на отрасли наряду с предметом и методом правового регулирования.
Поэтому затруднительно определить, к какой отрасли законодательства относится
определенная статья нормативного правового акта, если он одновременно (а) не входит в
содержание кодификационного нормативного правового акта и (б) не входит в структуру
нормативного правового акта, принятого на основании и в соответствии с
кодификационным нормативным правовым актом.
3. Унификация. Выше по ходу исследования доказана необходимость унификации
как структуры кодификационного нормативного правового акта, так и используемых на
практике форм таких актов. Следовательно, в качестве одного их принципов кодификации
должен быть сформулирован принцип унификации.
4. Устойчивая политическая поддержка. В отсутствие устойчивой и сильной
политической поддержки со стороны исполнительной ветви власти, законодательная
власть зачастую не в силах осуществлять кодификационную деятельность, подчас даже в
том случае, когда определенная работа запланирована. Так, в течении нескольких
последних лет в нашей стране велась работа по созданию Исполнительного кодекса РФ,
которым планировалось заменить Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ «Об
исполнительном производстве»
468
. Недостаток политической поддержки этого проекта
привел к отказу от кодификации этой отрасли законодательства и замене Федерального
закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ на Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ
«Об исполнительном производстве»
469
. Значение политического фактора для
кодификационной деятельности настолько велико, что нередко результаты кодификации в
истории связываются с именами политических деятелей своего времени, принимавшими
наиболее активное участие в оказании политической поддержки кодификации. Так,
истории известны кодификации Наполеона, Сперанского. Мощный политический натиск
большевистского правительства обеспечил кодификацию большинства отраслей
законодательства после слома имперской правовой системы.
5. Стабильность. Выше по ходу исследования доказана необходимость срочного
принятия мер к повышению стабильности содержания кодификационных нормативных
правовых актов. Как отмечал еще представитель исторической школы юристов, Гуго,
«каково бы ни было право по своему содержанию, оно должно быть признано хорошим,
если люди к нему привыкли»
468
СЗ РФ от 28 июля 1997 г., N 30, ст. 3591
469
от 8 октября 2007 г. N 41 ст. 4849
470
Цит. по: Михайловский И. В. Очерки философии права. – Томск, 1914 г. // Теория государства и права:
хрестоматия. Т. 1 1 / сост. Марченко М. Н. – М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004 г. с. 121
470
. Необходимо «найти компромисс между обязанностью
157
соблюдать установившееся право и необходимостью создавать новое право»
471
, преодолев
тем самым характеристику права Р. Иеринга как представляющего собой «хаос в
беспрерывном движении, без остановки, без всякой правильности»
472
. Следовательно, в
качестве одного их принципов кодификации должен быть сформулирован принцип
стабильности.
§ 3. Моделирование как необходимое условие создания Свода законов РФ
Являясь прогрессивной частью современной законодательной деятельности,
кодификация находит всеобщее признание научного сообщества и активный отклик у
отечественных законодательных органов. Российская национальная система
законодательства представляет собой удобный материал для его систематизации
посредством использования высшей формы этой законотворческой деятельности. В ходе
исследования отмечено доминирование точки зрения представителей отечественной
правовой теории относительно целесообразности и необходимости полной кодификации
отечественного законодательства. Каких либо объективных непреодолимых причин,
препятствующих воплощению в жизнь этой точки зрения, в настоящее время не имеется.
Законодательство РФ при сравнении со многими системами законодательств иностранных
государств гораздо более приспособлено для полной кодификации. Преимущества
национальной системы законодательства применительно к кодификационному процессу
можно свести к следующим моментам:
1. Относительно национальных систем законодательства государств,
принадлежащих к англо-саксонской правовой семье, законодательство РФ, базовый блок
которого составляют законы, гораздо более обозримо и гибко. Среди специалистов
широко известны затруднения, испытываемые законодательными органами Соединенного
Королевства Великобритании, вызванные доминированием среди источников права
судебных прецедентов, по причине своей казуальности многочисленных, сложно
поддающихся унификации и обработке при помощи высших форм систематизации;
2. В отличие от государств религиозных и традиционных правовых семей,
кодификация в которых охватывает религиозные нормы и обычаи, правовая система РФ
первый из названных источников права на своей территории таковым не признает, а
второй сводит к минимуму с приданием второстепенного характера, лишь заполняя
пробелы, допущенные в нормативных правовых актах. Это позволяет отечественному
471
Ориу М. Основы публичного права. М., 1929 г. // Теория государства и права: хрестоматия. Т. 1 / сост.
Марченко М. Н. – М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004 г. с. 293
472
Иеринг Р. Цель в праве. – СПб., 1881 // // Теория государства и права: хрестоматия. Т. 2 / сост. Марченко
М. Н. – М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2004 г. с. 105
158
законодателю в процессе систематизации законодательства нормативный материал не
только учитывать, сводить в единые сборники и тексты, но и изменять согласно
складывающейся общественно-политической конъюнктуре. Возможность внесения
изменений в систематизируемый нормативный материал как раз и отличает кодификацию
от низших форм систематизации. Подобная деятельность в государствах с религиозными
и традиционными правовыми системами затруднена, так как религиозные нормы,
закрепленные в основных священных текстах, ни коим образом не подлежат изменению.
Правовые обычаи изменить можно, но не посредством их кодификации, так как
материальным носителем обычая выступает не текст нормативного правового акта, а
сознание определенной общественной группы;
3. Исторически сложившаяся правотворческая практика в нашей стране отводит
основное место такой форме систематизации законодательства, как кодификация, тогда
как ряд иностранных государств, в том числе принадлежащих, как и Россия, к романо-
германской правовой семье, значительное внимание уделяют инкорпорации. Ярким
примером подобной приверженности к принятию инкорпорационных нормативных
правовых актов в форме кодексов является Франция.
Перечисленные особенности национальной правотворческой традиции дают
преимущество российскому законодателю осуществить высшую форму систематизации
своего законодательства в его максимальном объеме с принятием в итоге
кодификационного нормативного правового акта в форме Свода законов РФ. Но,
несмотря на выявленные преимущества национальной правотворческой традиции и
активную кодификационную деятельность российских нормотворческих органов, до
настоящего времени сплошная кодификация отечественного законодательства не
проведена, а работа над созданием единого федерального Свода законов ощутимых
результатов не дает.
Причина такого положения вещей видится автору в отсутствии единой
универсальной модели кодификационной деятельности. Не осуществив моделирование
правотворческой деятельности, законодательные органы всех уровней осуществляют
кодификацию, руководствуясь исключительно тактическими потребностями, обрабатывая
при этом ту отрасль законодательства, которая представляет наибольший политический
интерес в конкретный момент общественно-исторического развития. Наиболее ярко это
видно на примере активных и широких дискуссий относительно принятия Земельного,
Жилищного, Уголовного, Уголовно-процессуального кодексов, создание которых было
осуществлено на волнах реформ соответствующих отраслей права. При активизации
деятельности Правительства и Президента РФ в области реформирования
159
государственной службы начинает муссироваться вопрос о создании Служебного кодекса.
Каждая из очередных традиционно накатываемых на наше общество волн борьбы с
различными проявлениями коррупции аппарата публичной службы влечет за собой
обсуждение проектов кодификационных нормативных правовых актов
антикоррупционного содержания
473
. Видимых результатов практика следования
сиюминутной политической конъюнктуре не дает.
Для того, чтобы создать единый Свод законов, представляющий собой
кодификационный нормативный правовой акт, следует подготовить нормативный
материал, который будет посредством его принятия кодифицирован. Этот материал
должен быть полностью обозрим и состоять из нормативных правовых актов одинаковой
юридической силы. Хотя кодификация допускает обработку нормативных правовых актов
и различной юридической силы с последующим уравниваем этих сил единым
кодификационным нормативным правовым актом, сложность принятия громоздкого
Свода законов диктует целесообразность осуществить выравнивание кодифицируемого
материала по юридической силе уже на подготовительном этапе, которым является стадия
сплошной кодификации законодательства соответствующего уровня.
Отсюда следует, что стадиями процесса создания кодификационного нормативного
правового акта в форме Свода законов должны быть признаны:
1. Начальная стадия – стадия перекодификации устаревшего кодифицированного
законодательства;
2. Средняя стадия – стадия сплошной кодификации законодательства;
3. Конечная стадия – стадия принятия Свода законов.
Каждая из перечисленных стадий призвана решать свои специфические задачи. В
связи с тем, что процесс кодификации является составной частью и генетически не
отделим от всего процесса нормотворчества, на каждой из его стадий решаются как
основные задачи, непосредственно предусматривающие использование высшей формы
систематизации, так и дополнительные, направленные на модификацию нормативного
материала вне рамок кодификационной деятельности и создающие предпосылки к
решению задач следующей стадии. Каждая из стадий кодификационной деятельности
имеет свою промежуточную цель, достижение которой свидетельствует об окончании
работы законодателя на этой стадии и необходимость перехода на следующую.
Достижение цели конечной стадии кодификации представляет собой достижение
генеральной цели всего процесса кодификации.
473
См. например: Проект Федерального закона № 216592-3 «Основы законодательства об
антикоррупционной политике» [Электронный ресурс] // СПС «Консультант Плюс»
160
На начальной стадии перед законодателем ставятся следующие задачи:
Основные:
1. Отмена устаревших кодификационных нормативных правовых актов;
2. Разработка взамен отмененных и принятие новых кодификационных
нормативных правовых актов, отвечающих современным и перспективным потребностям
общества.
Дополнительные:
1. Отмена устаревших некодификационных нормативных правовых актов;
2. Разработка и принятие взамен отмененных новых некодификационных
нормативных правовых актов, отвечающих современным и перспективным потребностям
общества;
3. Разработка и принятие некодификационных нормативных правовых актов по
предметам ведения, ранее не охваченных правовым регулированием;
4. Внесение необходимых изменений в кодификационные и некодификационные
нормативные правовые акты.
Промежуточная цель: перекодификация всего устаревшего кодифицированного
законодательства в полном объеме.
На средней стадии перед законодателем ставятся следующие задачи:
Основная: систематизация ранее не кодифицированного законодательства с
принятием кодификационных нормативных правовых актов, ранее не имевших аналога в
отечественной системе законодательства.
Дополнительные:
1. Разработка и принятие некодификационных нормативных правовых актов по
предметам ведения, ранее не охваченных правовым регулированием;
2. Внесение необходимых изменений в кодификационные и некодификационные
нормативные правовые акты.
Промежуточная цель: сплошная кодификация всего законодательства
соответствующего уровня с полным его охватом кодификационными нормативными
правовыми актами.
Для обеспечения эффективной работы на этой стадии законодатель должен иметь
определенные ориентиры, указывающие наиболее перспективные направления
кодификационной деятельности. В качестве таких ориентиров следует использовать
предпосылки кодификации (критерии, по которым кодификатор определяет объект своей
работы). К предпосылкам кодификации можно отнести следующие факторы.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]