Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах
2.4. Система административного судопроизводства вСША
При построении административного судопроизводства в США
была воспринята доктрина господства права, которая, как и в Англии,
с течением времени претерпела изменения1.
В американской правовой доктрине действовало положение, согласно которому рассмотрение и разрешение публично-правовых споров осуществлялись только судами путем принятия решений, имеющих
характер прецедента. В силу ст. 3 Конституции США суды наделены
компетенцией по рассмотрению и разрешению любых правовых споров, в том числе публично-правовых. С принятием в 1946 г. Федерального закона «Об административной процедуре» компетенцией
по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров помимо
судов общей юрисдикции были наделены специализированные административные органы (административные трибуналы)2. Должностным
лицом, осуществляющим полномочия по рассмотрению и разрешению
публично-правовых споров, является состоящий при административном трибунале административный судья3. В отечественной юридической литературе для обозначения деятельности административных
трибуналов используются термины «квазисудебная деятельность» или
«административный арбитраж»4, в законодательстве США – «административная адъюдикция»5.
Основанием принятия Закона об административной процедуре ста
ла критика деятельности судов, осуществляющих функции судебного
контроля в отношении органов исполнительной власти, и ограничения
судебного контроля6.
1
В соответствии с идеей Верховного судьи Холта английское право было автоматически перенесено в США, где применялись общее право, а также английская правовая
система, центральным элементом которой является судебная система.
2
См.: Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977. С. 82; Караману-
кян Д. Т. Административная юстиция США. С. 41; Громова Н. В. Административная
юстиция: история и современность: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 82.
3
См.: Караманукян Д. Т. Институт административного судьи как элемент админи-
стративной юстиции США // Вестн. Омской юридической академии. 2017. № 1.
4
См.: Петрова Е.А. Особенности систематизации американского законодатель-
ства // Вестн. Южно-Уральского гос. ун-та. 2012. № 7 (266).
5
В связи с федеративным устройством США трибуналы также функционируют
в каждом штате США.
6
См.: Heuen W. § 46 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes in den USA // K.-P. Som-
mermann, B. Schaffarzik. Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa. S. 1668.
-
71
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
Правовым актом, регулирующим судопроизводство, является Свод
законов США, включающий разд. 28 «Судоустройство и судопроизводство».
Здесь действует положение о том, что судья общей юрисдикции
не обладает необходимыми знаниями эксперта, требующимися для
качественного и всестороннего рассмотрения публично-правового
спора, поэтому нельзя обеспечить гарантии надлежащего рассмотрения и разрешения публично-правовых споров таким судьей с учетом
профессионализма и внимательности.
В настоящее время в систему судов США входят: Верховный Суд
США, осуществляющий функции первой, апелляционной, кассационной инстанций; апелляционные суды, осуществляющие функции
по пересмотру судебных актов, принятых окружными судами, специализированные федеральные суды (Налоговый суд, Суд по делам
внешней торговли, Суд по претензиям к федеральному правительству);
окружные суды, осуществляющие функции судов первой инстанции.
Ниже уровня окружных судов располагаются судьи – магистраты США
и суды по делам о банкротстве.
Полномочия суда по пересмотру административных актов1 возникают на основании предъявления лицами, имеющими юридический
интерес, искового заявления в порядке гражданского судопроизводства
(§ 701 Свода законов США).
В § 704 Закона о процедуре принятия административных решений
(Administrative Procedure Act, далее – АРА) сформулировано правило о том, что «действия Агентства, подлежащие пересмотру в соответствии с законом, для которых нет другого адекватного средства
правовой защиты, подлежат судебному пересмотру» Соответственно,
полномочия суда возникают после рассмотрения публично-правового
спора в административном трибунале2. Это яркое проявление принципа «первичного рассмотрения и разрешения публично-правового
1
Органы исполнительной власти осуществляют полномочия по принятию поднормативных (регламентных) правовых актов (издание или изменение соответствующих
правил, приказов) и административных актов, под которыми понимаются любые акты,
предоставляющие полномочия административным органам определять частные права
и обязанности лиц на основании законов, уставов или решений компетентных органов
власти (действия по выдаче лицензий, санкции, предоставление льгот, отказ от совершения действия или бездействия (§ 551 (13) Свода законов США)).
2
См.: Караманукян Д. Т. Американская модель административной юстиции // Ак-
туальные проблемы административного судопроизводства: матер/ Всерос. науч.-практ.
конф. Омск, 2015.
72
§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах
спора в административном органе», который должен соблюдаться
при условии, если рассматриваемое дело подпадает под компетенцию
административного органа, но еще не было проведено никакого разбирательства1. Данное правило не применяется только в том случае,
если спор касается исключительно вопросов толкования закона или
если гражданин не может продолжать разбирательство.
В отношении объема полномочий суда при рассмотрении и разре
шении публично-правовых споров следует отметить, что в законодательстве США сформулировано правило, что суд не призван заменять
администрацию, что означает, что суды должны «уважать разумное
толкование закона администрацией» и не должны осуществлять полный судебный пересмотр толкования закона администрацией2. Следовательно, во многих случаях суд будет уважать административное
решение, поскольку он не должен выступать «учителем педантизма»,
заменять собой администрацию. Это правило применяется судом при
наличии достаточно обоснованных доказательств принятия администрацией решения, не допускающего возможного опровержения, так
как является очевидным.
Вместе с тем из правила об уважении разумного толкования закона
имеются исключения, обусловленные видами деятельности администрации: формальная деятельность, неформальная деятельности и нормотворчество. В зависимости от вида деятельности администрации
суд при рассмотрении публичных споров осуществляет полномочия
по проверке: 1) фактических обстоятельств, установленных администрацией; 2) правовой квалификации; 3) применения администрацией
границ усмотрения.
Во всех этих случаях объем полномочий суда по проверке действий
администрации различен и во многом зависит от их вида (формальная
и неформальная деятельность, нормотворчество). Во всех формах
проводится различие между уровнями установления фактов, юридического толкования и применения границ усмотрения (юридическое
заключение и усмотрение). Отправной точкой судебного пересмотра
-
1
См.: Морозова О. В. Административные процедуры в РФ, США, ФРГ: дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2010.
2
Администрация является четвертой властью, подчиненной исполнительной власти, наделенной функциями по нормотворчеству, рассмотрению споров, исполнению принятых административных актов. Данная доктрина получила название доктрины конституционного государства. См.: Burin F. S. The Theory of the rule of Law
and the structure of the constitutional state // American university law rewiew. 1966. № 15.
P. 313–340.
73
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
является обоснование принятого органом власти решения, которое
необходимо при формальном нормотворчестве (§ 557 (c)) и несколько менее требуется при нормотворчестве неформальном (§ 553 (b)).
При неформальном нормотворчестве обоснование не устанавливается
законом, но обеспечивается судебной практикой Верховного Суда,
который либо сразу требует обоснования, либо впоследствии выносит
постановление об обосновании.
Суд должен обосновывать эти доводы независимо от их выдвижения
гражданином1.
В свою очередь, вопрос о фактах разрешен в § 706 APA, где предусматривается три вида контроля: (1) их полная переоценка в ходе
пересмотра дела de novo и ограниченный пересмотр административного решения в отношении того, является ли оно (2) подкрепленным
существенными доказательствами или (3) произвольным.
В случае пересмотра дела de novo суд никоим образом не связан
тем, что органом установлен какой-либо факт, но он может постоянно поднимать факты, о которых идет речь. В § 706 не уточняется,
в каких случаях происходит пересмотр de novo. Его необходимость
вытекает либо из правового порядка, либо из судебного права, особенно в области конституционных и юрисдикционных фактов. Это
означает, что факты, основанные либо на конституционных правах
и обязанностях, либо на юрисдикции органа, подлежат полному
судебному контролю, и в последнее время появляется более сильная
позиция.
Существенные доказательства должны подтверждаться административными решениями, вынесенными в протоколе (§ 706 разд. II).
Эта формула конкретизируется путем объяснения «поиска соответствующих доказательств, которые можно было бы принять в качестве
достаточных для обоснования вывода». Однако эта формулировка
обладает значительной гибкостью. Фактическая плотность контроля зависит от функциональных и прагматических аспектов, таких
как процесс административной процедуры и сложность вопроса,
а также соответствующая техническая компетентность органа. В любом случае суд рассматривает весь протокол, т. е. все факты, как
обосновывающие административное решение, так и возражающие
против него.
1
См.: Караманукян Д. Т. Независимые агентства как звено административной юсти-
ции США // Проблемы права. 2011. № 4.
74
§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах
Во всех других случаях суды применяют только запрет на произвольные действия1. В судебной практике рассмотрение вопроса,
является ли решение произвольным или не является таковым, приравнивалось к проверке его рациональной основы. Тем временем
стандарты проверки были ужесточены, так что контрольная плотность
произвольного решения была ближе к проверке существенных доказательств, несмотря на все попытки разграничения.
Правило об интерпретации закона также указывает на повышение
плотности судебного контроля. В принципе, это одна из функций
судов, а именно функция толкования конституционных и статутных
положений (п. 2 § 706, 1 п. 1 APA). Строгий стандарт проверки применяется к соблюдению установленных Законом требований, что прямо
предусмотрено в § 706, 1 п. 2 (2) (B), требует отмены административных
решений, «противоречащих конституционному праву, власти, привилегиям или иммунитету»2.
Вообще Верховный Суд США ориентирует суды на полную проверку соблюдения администрацией установленных законом оснований для выдачи разрешений. Конечно, законы часто предписывают
лишь общее направление действий, которые администрация должна
конкретизировать и выполнять под свою ответственность. Это, в частности, те случаи, когда администрация обязана выполнять функцию
толкования правовых норм. Верховный Суд призван уважать это толкование, однако он принимает решение в зависимости от того, есть
ли ясное намерение конгресса окончательно разрешить вопрос. Если
же четкая и недвусмысленная цель законодателя не прослеживается,
Суд ограничивается разумным рассмотрением дела. Тогда оно зависит
от того, является ли «толкование статута агентством приемлемым, а не
правильным». Поскольку эти две альтернативы редко существуют
в чистом виде и можно наблюдать множественные переходы между
ясными и неоднозначными целями, суды в зависимости от ситуации
применяют более строгие или более сдержанные стандарты проверки, которые зависят от таких аспектов, как сложность вопроса, опыт
органа власти, контекст и воля законодателя3.
Американской прецедентной практикой и теорией предусмотрено применение закона при установлении фактов, или юридическом
1
См.: Волох Е. А., Джерагиян А. Д. Несколько слов о действующей административ-
ной юстиции США // Вестн. Омской юрид. акад. 2015. № 3 (28).
2
См.: Heuen W. § 46 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes in den USA. S. 1687.
3
См.: Ibid. S. 1688.
75
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
толковании, или чего-то третьего. Поэтому применение права часто
квалифицируется как смешанный вопрос права и фактов, что дает
судам определенную гибкость при вынесении решений.
§ 706 п. 1 п. 2 (2) (а) APA требует, чтобы административное решение и применение административного права не были произвольными, не были злоупотреблением дискреционными полномочиями или
иным образом не соответствовали закону. Таким образом, здесь также
применяется стандарт общей разумности, который уже используется
для определения фактов в контексте существенных доказательств и в
произвольном контексте. Дискреционные решения специально рассматриваются на предмет дискреционных ошибок. Предусмотренное
законом предоставление органу дискреционных полномочий определяется в соответствии с общими правилами толкования. В частности,
усмотрение предполагается при определении сложных задач и сложных
целей или когда решение задачи поручается органу. Явное предоставление законом права усмотрения должно в соответствии с § 701 (a) (2)
привести к исключению возможности судебной проверки. Однако этот
стандарт также весьма узко толкуется в отношении регламентации
рассмотрения вопроса о злоупотреблении дискреционными полномочиями и ограничивается случаями, в которых отсутствуют какие-либо
правовые нормы1.
В той мере, в какой пересмотр не исключен, решающее значение
имеет рациональная связь между установленными фактами и принятым решением. Это разумный контекст, который сегодня стал всеобъемлющим эталоном. Суд рассматривает эту связь в ходе «обстоятельного расследования», которое представляет собой тщательный
и углубленный обзор. Верховный Суд высказался по этому вопросу:
«Как правило, решение агентства может быть произвольным и непостоянным, если агентство опирается на факторы, которые Конгресс
не предполагал рассматривать, полностью не принял во внимание
важный аспект проблемы, предложил объяснение своего решения,
противоречащее имеющимся у агентства доказательствам, или оно
неправдоподобно настолько, что не может быть приписано различию
во взглядах или результату экспертной деятельности агентства»2. Кроме
того, даже в случае дискреционных решений в соответствии с § 706 п. 1
п. 2 (2) (D) проверяется соблюдение органом процессуальных норм,
1
См.: Heuen W. § 46 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes in den USA. S. 1689.
2
Аналогичное сходство с плотностью судебного контроля в Германии.
76
§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах
и тем самым частично компенсируется определенная сдержанность
в проведении контроля1.
Помимо полномочий по контролю принятых административных
актов суд осуществляет полномочия по содействию сторонам в урегулировании публично-правового спора посредством альтернативных
процедур: переговоров, медиации, судебного примирения. Наиболее
часто альтернативные процедуры применяются в налоговых спорах,
строительных спорах, при предоставлении социальных льгот и иных
гарантий социальной защиты.
Особо значимым в деятельности суда является полномочие по контролю за исполнением судебного решения, принятого против органа
исполнительной власти. В случае неисполнения судебного решения
заинтересованное лицо вправе обратиться с заявлением о несовместимости и предъявить требование о возмещении убытков. Кроме того,
должностные лица, виновные в неисполнении судебного решения,
могут быть подвергнуты дисциплинарной или уголовной ответственности. Таким образом, общим в правовом регулировании в США
и Российской Федерации процессуального статуса суда первой инстанции в административном судопроизводстве является то, что эти
дела рассматривают суды общей юрисдикции, а не самостоятельная
ветвь административных судов. Для разграничения рассмотрения дел
в порядке административного или гражданского судопроизводства
здесь применяется сходный материальный критерий – властные
полномочия публичных органов, регулируемые нормами публичного права. Кроме того, в административном судопроизводстве США
действует принцип розыска, который схож с принципом активности
суда в административном судопроизводстве РФ.
Отличия в правовом регулировании процессуально-правового
статуса суда в административном судопроизводстве США и РФ проявляются в следующем. В США действует правило об обязательном
предварительном разрешении публичных споров в административном
трибунале за исключением случаев толкования закона и невозможности продолжения заинтересованным лицом разбирательства в административном трибунале.
При рассмотрении и разрешении публично-правовых споров
помимо проверки законности и обоснованности актов публичноправовых органов суд в необходимых случаях проводит проверку
целесообразности их принятия, которая предусматривает установ-
1
См.: Heuen W. § 46 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes in den USA. S. 1690.
77
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
ление соответствия цели и вариантов действий публичных органов
в конкретном случае с учетом соблюдения частных и публичных
интересов, предусмотренных законом. Для обеспечения исполнения
судебных решений публичными органами суд в США наделен полномочием по взысканию убытков в связи с неисполнением принятого
судебного решения.
В заключение анализа, приведенного в данном параграфе, отметим
следующее. Исследование обеих моделей административного судопроизводства показало, что в них заслуживают внимания:
1) механизм предварительного досудебного порядка рассмотрения
и разрешения споров органами исполнительной власти до обращения
в суд, который регулируется законодательством об административных
процедурах, предусматривающим обязательное предварительное разрешение публично-правовых споров органами исполнительной власти
(за некоторыми исключениями) или возможность выбора заинтересованным лицом предварительного порядка рассмотрения органами
исполнительной власти;
2) альтернативные формы урегулирования споров, которые заинтересованные лица могут использовать как до обращения в суд,
так и после.
Данные механизмы следует рассматривать в качестве оснований
возникновения полномочий суда в административном судопроизводстве.
На наш взгляд, перспективным направлением в развитии законодательства России станет установление обязательного порядка урегулирования публично-правовых споров посредством примирительных
процедур.
В зарубежных государствах для обеспечения защиты слабой стороны в административном судопроизводстве суд наделен полномочиями:
1) по проверке целесообразности принятых органами исполнительной
власти актов; 2) по обеспечению исполнения судебного решения органами исполнительной власти в разумный срок. Для этого суд располагает различными средствами воздействия на нарушителя. В частности,
за неисполнение судебного решения применяются такие санкции, как
астрэнт, штраф с законодательным установлением его максимального
размера, возмещение убытков.
В связи с изложенным считаем необходимым оптимизировать российскую модель административного судопроизводства следующим
образом. Полагаем, что допустимо наделить суд первой инстанции
такими полномочиями в административном судопроизводстве, как
78
§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах
проверка целесообразности актов публично-правовых органов, назначение астрэнта в виде процента за каждый день просрочки неисполнения публичным органом принятого судебного решения. Эти
меры послужат обеспечению защиты нарушенных прав и свобод граждан и организаций против неправомерных актов публичных органов.
В целом можно констатировать, что российская модель административного судопроизводства в части полномочий судов и ряда других
аспектов развивается в русле общемировых тенденций и восприняла
многие ключевые принципы административной юстиции.
ГЛАВА 2
ПОЛНОМОЧИЯ СУДА ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ
ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ПРАВОСУДИЯ ПОСПОРАМ
ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ИИНЫХ
ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
§ 1. Предметные полномочия
1.1. Исключительные полномочия
Важнейшим элементом правового статуса любого органа государственной власти является перечень его полномочий. В доктрине общепризнанной является точка зрения, что полномочия принадлежат
конкретным субъектам правоотношений, прежде всего конкретным
органам государственной власти и их должностным лицам, поскольку, как уже отмечалось, являются составной частью и неотъемлемым
атрибутом понятия «орган»1.
Полномочия органа государственной власти включают в себя:
1) субъективное право, состоящее в возможности выбора опреде-
ленного способа действия и в определенном направлении;
2) обязанность осуществления возложенных на него законом
функций2.
Следовательно, содержание полномочий суда первой инстанции
в административном судопроизводстве определяется его функциями,
закрепленными в законодательстве. Такими функциями являются рассмотрение и разрешение споров и контроль за осуществлением полномочий публичными органами. Перечень административно-правовых
и иных публично-правовых споров и дел судебного контроля закреплен в ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ и составляет предмет деятельности судов
первой инстанции в административном судопроизводстве, к которому
относятся:
1
См.: Белоусова Е. В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия»
и «предметы ведения» в системе местного самоуправления. С. 129.
2
См.: Козлов А. Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского про-
цессуального права: моногр. С. 82.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]