Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

08.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 67 / 197 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

по общему правилу, при обязательном предварительном разрешении публично-правового спора органом власти, акты которого оспариваются заинтересованными лицами (производство по возражению), за исключением случаев немедленной подачи административного искового заявления, предусмотренного законом (дела по оспариванию нормативных актов).

Кроме того, в полномочия немецкого суда в административном судопроизводстве помимо проверки законности и обоснованности актов публично-правовых органов в необходимых случаях входит проверка целесообразности их принятия, которая предусматривает установление соответствия цели и вариантов действий публичных органов применительно к конкретному случаю с учетом соблюдения частных и публичных интересов, предусмотренных законом.

Для обеспечения исполнения судебных решений публичными органами суд в Германии наделен полномочиями по установлению штрафа в размере до 10 000 евро и срока исполнения принятого судебного решения.

Суд в Германии обеспечивает сторонам возможность воспользоваться правом на урегулирование спора с помощью большого числа примирительных процедур, получивших детальное регулирование в других законах. Это переговоры, медиация, судебное примирение, процедура арбитража. Данными процедурами заинтересованные лица могут воспользоваться как до обращения в суд, так и после. Это значительно сокращает нагрузку на суды и вместе с тем дает возможность ввести правило об обязательном урегулировании некоторых категорий споров посредством примирительных процедур.

2.3. Система административного судопроизводства вАнглии

Теоретической основой формирования англосаксонской модели административного судопроизводства послужила доктрина господства права, суть которой состоит в подчинении правителей государства нормам общего права в форме закона, обычая и судебного прецедента1.

См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция: проблемы теории // Админи- стративное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 132; Шмелев И. А. Об административной юстиции в странах англосаксонской системы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов, 2011. № 8 (14). Ч. 1. C. 208.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

Органами власти, обеспечивающими господство права во всех сферах общественной жизни, являются королевские суды, которые наделены компетенцией по рассмотрению и разрешению дел в сфере как частного, так и публичного права по правилам гражданского судопроизводства в отличие от стран системы континентального права (Франция, Германия)1. В связи с чем английская юридическая теория отказалась разрабатывать основы теории административного судопроизводства, ставившей под сомнение незыблемость основ доктрины господства права2.

Однако на рубеже XIX–XX вв. в правовой системе Англии происходят изменения в связи с усилением влияния исполнительной власти. Соответственно, закономерный характер приобретают отступление от традиций «универсального судебного рассмотрения различных правовых споров» и введение первых «административных трибуналов». Это повлекло за собой изменение существующей теоретической концепции компетенции судов и административных трибуналов по публично-правовым спорам3, а в последующем – и учреждение системы уполномоченных парламентом должностных лиц4, иных органов, вы-

См.: Апарова Т. В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М., 1996. С. 11; Уэйд Е. С., Филлипс Д. Д. Конституционное право / отв. ред. С. Б. Крылов. М., 1950. С. 61; Шмелев И. В. Особенности процесса пересмотра административных актов в административном суде Великобритании // Теория и практика общественного развития. Краснодар, 2014. № 10. С. 189.

В доктрине континентального права административное судопроизводство рассматривается в качестве составной части административного права, в отличие от англосаксонской доктрины господства права, по которой право считается действующим, если оно получило признание в судебном (процессуальном) порядке.

В настоящее время в Англии насчитывается более 70 автономных трибуналов, рассматривающих и разрешающих дела, связанные с социальным страхованием и пенсиями по инвалидности, споры, касающиеся выбора государственной школы родителями, споры по иммиграции и предоставлении убежища, споры в сферах градостроительства, подоходных налогов, психиатрического обследования и др. Систему административных трибуналов возглавляет Совет по трибуналам, учрежденный Актом о трибуналах и рас-

следованиях 1958 г. См.: Караманукян Д. Т. Административная юстиция США: дис. ...

канд. юрид. наук. Омск, 2013. С. 35; Maier Сh. Der Weg zu einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Russischen Föderation. Probleme des Verwaltungsschutzes in modernen Russland. S. 46.

В литературе для наименования уполномоченных парламентом используют термин «омбудсман». В настоящее время в Англии учреждена разветвленная сеть уполномоченных, среди которых имеются Парламентский уполномоченный по административным вопросам (1967 г.), Уполномоченный по вопросам здравоохранения (1973 г.), уполномоченные по вопросам местного самоуправления (1974 г.).

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

полняющих функции контроля в отношении органов исполнительной власти1, реформирование судебной системы2.

Сегодня в Англии любое частное лицо по своему усмотрению вправе обратиться за защитой своих прав в любой из органов, наделенных компетенцией по рассмотрению публично-правовых споров. Среди этих органов власти ведущим механизмом обеспечения защиты прав частных лиц от произвола исполнительных органов власти является суд, имеющий длительную правовую традицию, и надлежащие гарантии защиты прав частных лиц, реализуемые путем процессуальной формы рассмотрения и разрешения публично-правовых споров, если актом, принятым компетентным органом исполнительной власти, затрагиваются юридические интересы частных лиц.

В настоящее время система судов по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров включает в себя:

1) Административный суд Великобритании, который является частью Отделения королевской скамьи Высокого суда3 и правомочен осуществлять надзор за законностью и качеством деятельности центральных и местных органов власти, регулирующих и дисциплинарных органов, нижестоящих судов и административных трибуналов, иных государственных органов и должностных лиц, осуществляющих публичные функции;

2) апелляционный суд, рассматривающий публично-правовые споры в отношении актов органов административной юстиции и нижестоящих судов, в том числе решений административных трибуналов, по вопросам занятости населения, сельскохозяйственных земель, трудовой деятельности, предоставления убежища и иммиграции, психического здоровья, социального обеспечения или выплат по уходу за ребенком; налоговые споры физических и юридических лиц4;

3) Верховный Суд, являющийся в Великобритании последней апелляционной инстанцией по всем гражданским делам, а также по делам особой важности;

4) суды графств, наделенные компетенцией по рассмотрению исков по делам полиции, делам, связанным с исками, касающимися прав

Вышестоящие органы исполнительной власти, осуществляющие ведомственные

проверки в отношении нижестоящих органов исполнительной власти

Данная система характерна не только для Англии, но и для Уэльса. См. подробнее: Бауринг Б. Административная юстиция в Европе. Аналитический обзор. Англия и Уэльс // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2.

Имеются также отделения по делам семьи и канцелярское отделение.

Функционирует в рамках гражданского отделения.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

на землю. Сложные публичные дела подлежат передаче в Высокий суд в Отделение королевской скамьи1;

5) Суд короны, рассматривающий жалобы на решения магистер-

ских судов;

6) суды магистратов, имеющие полномочия на рассмотрение некоторых гражданских дел, касающихся вопросов воспитания детей, и уголовных дел, касающихся преступлений несовершеннолетних2. Решения по гражданским делам подлежат обжалованию в судах графств.

Разграничивают компетенцию между судами Закон «О Высших судах» 1981 г., а также Закон «О Трибуналах, Судах и принудительном исполнении» 2007 г. Порядок осуществления судопроизводства по административным делам регулирует Закон «О гражданском судопроизводстве» 1997 г.

Содержание деятельности судов по рассмотрению и разрешению административных дел составляет судебный контроль за деятельностью органов государственной власти. Предметом судебного контроля являются административные акты, принятые данными органами.

В юридической литературе содержание деятельности судов по контролю трактуется как порядок осуществления судом полномочий и средства, используемые судом при отправлении правосудия3. Для уяснения сущности этих феноменов рассмотрим понятие административного акта.

Под административными актами понимаются любые документы, принятые органами государственной власти и затрагивающие права частных лиц. Это методики, рекомендации, стандарты, письменные ответы и отчеты, отказы в принятии административного акта4.

При осуществлении контроля за административными актами суды решают задачи, предусмотренные ст. 31 Закона «О Высших судах» 1981 г.:

1) обеспечивают обязательное толкование действительного смысла

положений законов, принятых парламентом;

2) рассматривают действительность статутов и постановлений (под-

законных актов) в сравнении с нормами права, имеющими большую

Суды графства наделены гражданской юрисдикцией.

См.: Судебная система Англии и Уэльса. URL: https://interlaws.ru/sudebnaja-

sistema-anglii-i-ujelsa/ (дата обращения: 30.12.2022)

Эта деятельность получила наименование судебного пересмотра.

См.: Шмелев И. В. Особенности процесса пересмотра административных актов

в административном суде Великобритании.

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

юридическую силу, и осуществляют толкование конкретных положений, содержащихся в подзаконных актах;

3) осуществляют контроль за реализацией государственными ор-

ганами дискреционных полномочий;

4) осуществляют контроль за применяемыми этими органами про-

цедурами принятия административного акта;

5) осуществляют контроль беспристрастности лиц, принимающих решение, и обеспечивают предоставление эффективного средства правовой защиты в случае юридически значимой ошибки1.

Компетенция суда по рассмотрению решений, принятых органами государственной власти, возникает в случае, если эти решения являются предметом публичного права2. В науке и судебной практике Верховного Суда выработаны следующие критерии отнесения спора к публичному праву:

1) источник полномочий компетентного органа – закон или устав, предусматривающий компетенцию органа на осуществление соответствующего действия;

2) сфера действия применяемых мер;

3) восприятие природы власти: воспринимает ли лицо, принимающее решение, или другой субъект публично-правовые функции или же воспринимаемая функция является следствием публичного права3.

В английской юридической литературе исследованы элементы судебного контроля в отношении административных актов, принятых органами исполнительной власти4: 1) законность административных актов; 2) нерациональность; 3) процессуальная неуместность.

См.: Brinktrine R. § 32 Geschichte des Verwaltungsrechtschutzes im Vereinigten König- reich von Großbritannien und Nordirland // K.-P. Sommermann, B. Schaﬀarzik. Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa. Springer-Verlag GmbH Deutschland, ein Teil von Springer Nature. 2019. S. 1229.

О разграничении частного и публичного см.: Krahe F. J. The Impact of Public Law Norms on Private Law Relationships // European Journal of Comparative Law and Governance. 2015. № 2 (2).

С учетом указанных критериев предметами публично-правовых споров являются не только решения в классических областях административного права, таких как право местного самоуправления (местное право), право планирования (право строительства и застройки) или иммиграционное право (право проживания и убежища), но и спорные вопросы в области трудового права, применимые к государственным служащим.

Аналогичным образом осуществляются полномочия по контролю в отношении подзаконных нормативных актов, принятых органами исполнительной власти. См. об этом: Brinktrine R. § 32 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes im Vereinigten König- reich von Großbritannien und Nordirland. S. 1233.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

Контроль законности административного акта включает в себя проверку судом: наличия у органа, принявшего решение, компетентности при: а) толковании содержательного значения нормативного термина; б) выборе фактов для отнесения их к правовой характеристике нормы1.

Проверка нерациональности включает в себя проверку: 1) действий органа, выразившихся в неприменении норм, предусматривающих выбор действия исходя из конкретного случая (неисполнение дискреционных полномочий); 2) действий органа, направленных на злоупотребление правом.

Нарушением обязанности использовать дискреционные полномочия являются случаи:

1) несоблюдения запрета на передачу полномочий другим лицам, принимающим решения (дискреционные полномочия не должны передаваться). Такое недопустимое делегирование осуществляется в случаях подлинного делегирования либо когда решение подчиняется чужой воле (лицо действует под диктовку);

2) пренебрежения запретом связывать себя («дискреционное право не должно быть сковано»). Запрет на самостоятельную обязанность может быть нарушен в случае действия правил о самоограничении администрации (отказ от произвольного выбора с помощью правил самоограничения или политики), самоограничения на основе соглашений (отказ от произвольного выбора с помощью договора или иного обязательства) и принятия обязательства в отношении заявлений, сделанных в прошлом (отказ от произвольного выбора с помощью представлений или вводящих в заблуждение рекомендаций);

3) несвоевременной интерпретации дискреционных полномочий2.

Злоупотребление правом происходит:

1) в случае преследования ненадлежащих целей в отношении конкретного разрешения (нематериальные аспекты) или несоблюдения существенных аспектов (несущественные соображения);

2) в случае необоснованных, преувеличенных или чрезмерных решений (их неразумность и, соответственно, нерациональность);

3) в случае злонамеренности или умышленного злоупотребления дискреционными полномочиями (недобросовестность)3.

См.: Brinktrine R. § 32 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes im Vereinigten König-

reich von Großbritannien und Nordirland. S. 1234.

См.: Brinktrine R. Verwaltungsermessen in Deutschland und England. S. 1237; Ejus-

dem. Verwaltungsermessen in Deutschland. Heidelberg, 1998. (Fn. 12). S. 353.

См.: Brinktrine R. § 32 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes im Vereinigten König-

reich von Großbritannien und Nordirland. S. 1237.

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

Сюда же относится пропорциональность принятого решения, под которой суды понимают соразмерность (адекватность принятого) административного акта конкретному случаю. Здесь суд обязан проверить: а) является ли законодательная цель достаточно важной для обоснования ограничения основных прав; б) рациональны ли меры, направленные на достижение законодательной цели; в) не чрезмерны ли средства, используемые для воздействия на право или свободу.

Суды также полностью осознают, что соблюдение такой соразмерности приводит к существенной интенсификации судебного контроля. При этом исследователи отмечают, что доктрина соразмерности может требовать от суда, проводящего обзор, оценки баланса, который был достигнут лицом, принимающим решение, а не только того, находился ли он в пределах диапазона рациональных или разумных решений. Кроме того, критерий пропорциональности может потребовать от суда внимания к относительному весу, придаваемому интересам и сооб ражениям сторон1.

Таким образом, интенсивность судебного контроля говорит в том, что ограничение права было необходимо в демократическом обществе с позиций удовлетворения насущной социальной потребности и решения вопроса о том, действительно ли вмешательство было пропорционально преследуемой законной цели. Иначе говоря, суд осуществляет контроль целесообразности актов органов исполнительной власти, предполагающей соблюдение предусмотренной законом цели регулирования общественных отношений, компетенции органа власти, мер, применяемых для урегулирования общественных отношений с соблюдением частных и публичных интересов.

Также следует учитывать, что суды правомочны изменить официальное решение компетентного органа, когда прошлая практика принятия решений органами власти и принятое администрацией конкретное решение не оправдывают ожидания того, что последующие отклонения от этой установленной практики принятия решений «справедливо» учитывают интересы гражданина2.

Суд, кроме того, обеспечивает проверку законности административной процедуры (процессуальной неправомерности). Нарушение

См.: Brinktrine R. § 32 Geschichte des Verwaltungsrechtsschutzes im Vereinigten König-

reich von Großbritannien und Nordirland. S. 1239.

Речь идет о практике принятия административных решений Министерством сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия. См.: Ibid. S. 1240. Здесь автор пишет о доктрине защиты законных ожиданий в форме «существенных законных ожиданий» или «аспектов справедливости».

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

процессуальных норм может привести к недействительности решения, но только в том случае, если соответствующее процессуальное требование классифицируется как «обязательное». Здесь находит применение понятие «процессуальная справедливость», которая включает в себя также неписаные процессуальные принципы. Таким образом, ориентиром для управления являются прежде всего традиционные принципы естественной справедливости. Основополагающие процессуальные принципы естественной справедливости включают в себя обязанность заслушивать все вовлеченные стороны (audi alterem partem), принятия решения по существу (nemo iudex in causa sua), а также обязанность принимать решение без предвзятости (правило против предвзятости).

Нарушение процессуальной справедливости может быть и результатом игнорирования законных ожиданий с процессуальной точки зрения (процессуальные законные ожидания). Помимо явных обязательств, процессуальные законные ожидания могут быть получены, в частности, из процедуры, которая постоянно применялась в прошлом, а это порождает надежду на то, что она будет применяться и в будущем, из оценки ее совместимости с позициями ЕСПЧ в соответствии с разд. 3 и 6 Закона о правах человека 1998 г. В ст. 6 подразд. 1 Закона о правах человека говорится, что «действия государственного органа, не совместимые с конвенционным правом, являются незаконными». Нарушения, упомянутые в подразд. 1 разд. 1 и подразд. 3 Закона о правах человека в отношении конвенционных прав, которые воспроизводятся в Приложении 3 к Закону о правах человека, прямо и буквально, в принципе, приводят к незаконности и недействительности административного решения1.

По итогам рассмотрения дела суд выносит следующие виды решений2:

1) об аннулировании постановления компетентного органа, которое признается недействительным с момента его принятия. Однако компетентный орган может принять новое решение, и в этом случае ему необходимо соблюдать толкование закона, изложенное в решении суда;

2) решение о запрете. Это запретительный приказ, который основан на предыдущем запрете правовой защиты. С помощью такого приказа

См.: Bullinger M. Verwaltungsermessen im modernen Staat: Landesberichte und Gene-

ralbericht der Tagung für Rechtsvergleichung 1985 in Göttingen. Nomos Verlagsgesellschaft,

1986. S. 157.

Эти решения получили наименование приказов и определяются исходя из фор-

мы истребуемой истцом защиты.

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

административному органу может быть запрещено использовать свои полномочия, особенно если он, осуществляя свою юрисдикцию, превысит пределы своей юрисдикции или нормы естественного правосудия;

3) решение об обязывании. Посредством императивного приказа государственный орган может быть обязан выполнять свои законные публичные обязанности, причем заявитель должен иметь законный интерес в выполнении этого обязательства. Обязательный приказ не будет издан, если административный орган имеет так называемое полное право решать, действовать ему или нет.

Помимо полномочий по рассмотрению публично-правовых споров по существу суд осуществляет полномочие по содействию примирению сторон, причем на всех стадиях процесса. К числу форм, используемых судом для примирения, относятся медиация, судебное примирение, переговоры, мировое соглашение. Особое распространение данные формы получили по налоговым спорам, в сфере строительства, со циальных выплат.

Среди полномочий суда в административном судопроизводстве важным является обеспечение гарантии исполнения его решений публичными органами в разумный срок. Для случаев неисполнения административным органом судебного решения предусматривается соответствующая процедура обеспечения его исполнения, в частности посредством вынесения судебных запретов или наложения штрафов, а должностные лица, ответственные за исполнение судебных решений, также могут привлекаться к дисциплинарной, гражданской или уголовной ответственности1.

Если орган власти не исполняет решение суда об отмене административного акта, заявитель на основании разд. 4 Закона о правах человека 1998 г. вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением о несовместимости и предъявить требование о возмещении убытков, вызванных неисполнением судебного решения2.

Таким образом, общим в правовом регулировании в Англии и Российской Федерации процессуального статуса суда первой инстанции в административном судопроизводстве является то, что эти дела рассматривают суды общей юрисдикции, а не самостоятельная ветвь административных судов. Для разграничения рассмотрения дел в по-

См.: Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 09.09.2003 № Rec (2003) 16 «Об исполнении административных и судебных решений в сфере административного права» // СПС «КонсультантПлюс».

См.: Гладышев С. И. Исполнительное производство Англии. М., 2002.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

рядке административного или гражданского судопроизводства в обеих странах применяется сходный материальный критерий – властные полномочия публичных органов, регулируемые нормами публичного права.

Основанием возникновения полномочий суда в отношении публично-правовых споров является проверка судом наличия или отсутствия юридического интереса у лица, обращающегося за защитой субъективного публичного права; при установлении отсутствия такового суд отказывает в принятии административного искового заявления. Кроме того, заинтересованное лицо вправе сначала обратиться за защитой своих прав в орган, наделенный компетенцией на разрешение публично-правового спора, и лишь потом в суд (альтернативные полномочия суда) либо сразу в суд. Обязательный предварительный порядок рассмотрения публично-правовых споров не предусмотрен законом, однако законодательство Англии для сокращения нагрузки на суды содержит правила о первичном рассмотрении публичных споров в соответствующем административном трибунале.

Суд в Англии обеспечивает сторонам возможность воспользоваться правом на урегулирование споров посредством примирительных процедур – переговоров, медиации, судебного примирения. Данными процедурами заинтересованные лица могут воспользоваться как до обращения в суд, так и после, что существенно сокращает нагрузку на суды.

Кроме того, в английском административном судопроизводстве действует принцип розыска, реализация которого проявляется в защите слабой стороны в административном судопроизводстве. Этот принцип сходен с принципом активности суда в административном судопроизводстве в Российской Федерации.

Отличия в правовом регулировании в Англии и России процессуально-правового статуса суда в административном судопроизводстве проявляются в содержании его при рассмотрении и разрешении публично-правовых споров. Так, помимо проверки законности и обоснованности актов публично-правовых органов, суд в необходимых случа ях проверяет целесообразность их принятия, которая предусматривает установление соответствия цели и вариантов действий публичных органов применительно к конкретному случаю с учетом соблюдения частных и публичных интересов, предусмотренных законом. Для обеспечения исполнения публичными органами судебных решений суд в Англии наделен полномочием по взысканию убытков в связи с их неисполнением.

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 67 / 197 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]