Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Функциональные полномочия
разбирательства. Здесь следует добавить, что при установлении судом
в ходе судебного разбирательства отсутствия интереса у административного истца суд прекращает производство по делу (п. 1 ч. 1 ст. 194
КАС РФ).
Однако не следует исключать того обстоятельства, что судом при
установлении надлежащего характера сторон при возбуждении дела
может быть допущена ошибка. На наш взгляд, её устранение возможно
осуществить в стадии подготовки дела к судебному разбирательству,
поскольку здесь у суда имеется полномочие по опросу лиц по существу
заявленных требований и поступивших возражений, которые позволят
удостовериться в отсутствии нарушенного права и интереса административного истца. Это может стать основанием для назначения пред
варительного судебного заседания, в котором суд вправе прекратить
производство, не назначая судебного разбирательства по делу.
Нужно также учитывать, что в зависимости от характера юридической заинтересованности лиц, участвующих в деле (т. е. от их
материальной и процессуальной заинтересованности), различаются
содержание и объем полномочий суда первой инстанции в административном судопроизводстве, поскольку лица, участвующие в деле,
обладают различным объемом материальных и процессуальных прав,
осуществляемых в административном судопроизводстве. Эти права
получили наименование распорядительных действий лиц, участвующих в деле1.
В отношении распорядительных действий лиц, участвующих в деле,
суд осуществляет следующие полномочия: по изменению предмета или
основания административного иска, применению мер пресечения,
содействию примирению сторон2, применению мер предварительной
защиты3.
-
1
Совокупность распорядительных действий, совершаемых сторонами в процессе,
детально исследовалась в гражданской процессуальной литературе. См.: Гурвич М. А.
Право на предъявление иска в теории и судебной практике последних лет // Правоведение. 1961. № 2; Гукасян Р. Е. Проблема интереса в советском гражданском процес-
суальном праве / отв. ред. М. А. Викут. Саратов, 1970. Данная методология подлежит
применению при исследовании полномочий суда по контролю за распорядительными
действиями с учетом некоторых проблемных вопросов.
2
Полномочия суда по примирению сторон рассмотрены в следующем подпараграфе.
3
В юридической литературе проблемы осуществления судом возможностей использования примирительных процедур в административном судопроизводстве получили
освещение. См.: Загайнова С. К. Современные тенденции развития примирительных
процедур в российском цивилистическом процессе // Теоретико-прикладные пробле-
111
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
Под изменением предмета иска понимается замена первоначально
го способа защиты субъективного права (законного интереса) на иной
способ защиты, предусмотренный законом1. Такое изменение возможно только в случаях, когда само право, принадлежащее истцу,
допускает альтернативный характер способа защиты2. Аналогичным
образом осуществляется изменение основания иска, которое допустимо по требованиям, по которым материальный закон допускает
альтернативу обоснования требований иными обстоятельствами. Соответственно, недопустимо одновременное изменение и предмета,
и основания иска, что нашло отражение в судебной практике3. Следовательно, все распорядительные действия истца по иску совершаются
в рамках процессуальных правоотношений, и поэтому суд должен
утвердить изменение предмета или основания иска, а также увеличение
истцом его требований, результатом чего является изменение предмета
судебного исследования4.
Здесь нельзя согласиться с тем, что суд в административном судопроизводстве не вправе вмешиваться в действия административного
истца, направленные на изменение предмета и основания иска, поскольку это не подпадает под случаи реализации судом полномочия
по выходу за пределы заявленных требований (предмета администра
тивного искового заявления или приведенных административным
истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 178
КАС РФ. На наш взгляд, с учетом цели административного судопроизводства, которое обеспечивает защиту слабой стороны в процессе,
в законе следует предусмотреть, что суд при установлении нарушения
права гражданина публичным органом, которое имело место по мотиву
неграмотности или стечения тяжелых жизненных обстоятельств, может
по собственной инициативе выйти за пределы заявленного предмета
-
-
мы реализации и защиты субъективных прав в контексте инновационного социальноэкономического развития общества: тез. докл. Междунар. науч.-практ. конф., посвященной памяти Н. Г. Юркевича. Минск, 2018; Николайченко О. В. Функции российских
судов в реализации примирительных процедур // Рос. юстиция. 2019. № 6.
1
Перечень способов защиты предусматривается в текущем законодательстве.
2
См.: Трещева Е. А. Реализация права истца на изменение исковых требований:
вопросы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 2. С. 38.
3
См. п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.12.2021 № 46 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции» // СПС «КонсультантПлюс».
4
См.: определение Калининского районного суда г. Чебоксары от 04.07.2016 по делу № 2А-3193/2016 // CПС «КонсультантПлюс».
112
§ 2. Функциональные полномочия
или основания иска как в предварительном судебном заседании, так
и в ходе рассмотрения дела по существу. За основу изменений следует взять положения ГПК РСФСР 1923 г.1, который предусматривал аналогичные полномочия суда при рассмотрении и разрешении
гражданских дел. В зарубежном же законодательстве применительно
к полномочиям суда в административном судопроизводстве действует
принцип розыска и установления объективной истины2.
Порядок реализации полномочий суда по изменению предмета
административного искового заявления может осуществляться при
отсутствии ходатайства лица, подаваемого в письменной форме, или
устного заявления, как это имеет место в гражданском или арбитражном процессе3. В любом случае суд обязан вынести определение
об изменении предмета или основания административного искового
заявления или внести в протокол судебного заседания4.
Суд первой инстанции в административном судопроизводстве
осуществляет полномочия по применению различных мер предварительной защиты, как предусмотренных, так и не предусмотренных
ч. 2 ст. 85 КАС РФ5. В настоящее время имеется обширная судебная
практика по применению судами мер предварительной защиты: ареста
имущества, возложения на ответчика обязанности совершить определенные действия, приостановления взыскания по исполнительному
документу6. Здесь исследователи оценивают эффективность применения мер предварительной защиты и отмечают, что при их применении
1
См.: постановление ВЦИК от 10.07.1923 «О введении в действие Гражданского
Процессуального Кодекса РСФСР» // СУ РСФСР. 1923. № 46–47. Ст. 478.
2
См.: Grabenwarter Ch. Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit.
Springer, Wien, New York, 2011. S. 1.
3
См.: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 82 «О некоторых вопросах применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // CПС «КонсультантПлюс».
4
См.: Кация Т. В., Вяткина Н. А. Реализация распорядительных прав истца по из-
менению предмета или основания иска в арбитражном процессе // Закон. 2010. № 2.
5
В литературе при анализе мер предварительной защиты используется сравнительный метод исследования: обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессе. См.: Ястребов О. А. Меры предварительной защиты как институт административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2016. № 12.
6
См.: апелляционные определения Московского городского суда от 04.08.2016
по делу № 33а-16358/2016, от 20.04.2016 № 33а-13508/2016; Верховного суда Республики
Бурятия от 21.09.2016 по делу № 33А-5890/2016; Курского областного суда от 03.02.2016
по делу № 33А-434/2016; Верховного суда Республики Дагестан от 12.07.2016 по делу
№ 33а-2744/2016; от 23.06.2016 по делу № 33а-2564/2016 // CПС «КонсультантПлюс».
113
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
действует принцип опасности промедления, а это свидетельствует
о проявлении принципа активности суда первой инстанции1.
Однако, несмотря на активную роль суда в административном процессе, судья не вправе самостоятельно определить необходимость применения таких мер без заявления административного истца, а также
вид применяемой меры. На наш взгляд, следует согласиться с мнением
А. В. Глодиной о том, что необходимо внести изменения в закон, предусмотрев в нем полномочие суда первой инстанции по собственной
инициативе применять предварительные обеспечительные меры при
отсутствии заявления об их применении со стороны лица, обращающегося в суд за защитой, а также полномочие по изменению мер
предварительной защиты (ст. 91 КАС РФ)2.
Суд первой инстанции в административном судопроизводстве
осуществляет полномочия по контролю действий административного ответчика, который вправе при рассмотрении административного
дела в суде признать административный иск полностью или частично.
Здесь следует выделить полномочия по проверке содержания правовой
нормы, допускающей отказ от административного иска по определенной категории административных дел (ч. 1, 2 ст. 157 КАС РФ). Если
по данной категории административных дел не допускается признание
административного иска, суд поясняет это административному ответчику. При допустимости совершения указанных распорядительных
действий по данной категории дел суд разъясняет последствия при
знания административного иска. При отсутствии такой нормы суды
принимают отказ истца от иска.
В гл. 15 и 22 КАС РФ норма, регулирующая порядок принятия
решения судом в случае признания административного иска административным ответчиком, отсутствует. В них также нет нормы, препятствующей признанию административного иска административным
ответчиком по данной категории дел3. В связи с этим полагаем возможным внести соответствующие изменения в гл. 15 и 22 КАС РФ,
закрепив нормы о возможности признания административных исков,
-
1
См.: Старилов М. Ю. Эффективность института мер предварительной защиты в ад-
министративном судопроизводстве: постановка проблемы, условия и критерии применения, судебная практика // Вестн. Воронежского гос. ун-та. 2018. № 2.
2
См.: Глодина А. В. Активная роль суда в административном судопроизводстве при
применении мер предварительной защиты // Журн. администр. судопроизводства. 2018.
№ 2.
3
См.: решение Моркинского районного суда (Республика Марий Эл) от 18.12.2015
по делу № 2А-641/2015 // СПС «КонсультантПлюс».
114
§ 2. Функциональные полномочия
а также изменения в перечень дел, по которым невозможно такое признание: об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными
свойствами, о признании информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной (п. 2.2 ч. 3 ст. 1 КАС РФ), о признании информационных материалов экстремистскими (п. 2.3 ч. 3 ст. 1 КАС РФ). Здесь
по сравнению с гражданским судопроизводством суд уполномочен
применять правило о признании административного иска в отношении
ограниченной категории дел.
Полномочия суда первой инстанции по принятию встречного административного иска не отличаются от соответствующих полномочий
суда в гражданском судопроизводстве. Здесь следует иметь в виду, что
суд не вправе принять встречный иск к административному органу
из гражданских правоотношений, поскольку это иной предмет деятельности суда. Считаем возможным урегулировать данный вопрос в ст. 131
КАС путем указания в ней на отсутствие связи дела с гражданскими
правоотношениями. Иной вопрос – возможность рассмотрения в суде
первой инстанции основного иска в рамках гражданского судопроизводства, а встречного – в рамках административного. В юридической
литературе нет исследований по этой тематике. Однако в поле зрения
исследователей после принятия КАС РФ находился вопрос о рассмотрении судом наряду с требованием об оспаривании ненормативных
актов требования компенсации причиненного вреда. Ученые отмечают
необходимость рассмотрения в одном производстве обоих требований.
Считаем данную позицию вполне обоснованной: в административном
судопроизводстве возможно одновременное рассмотрение исковых
заявлений о взыскании неустойки по договорам электроснабжения
и встречного иска об оспаривании акта тарифного органа, поскольку
разрешение одного из них исключает возможность удовлетворения
другого1.
Помимо обладания прав на распорядительные действия стороны
в административном судопроизводстве должны нести определенные
процессуальные обязанности. В их числе процессуальная обязанность
всех лиц, участвующих в деле, добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (ч. 6 ст. 45 КАС РФ).
Меры процессуального принуждения представляют собой про
цессуальную деятельность суда, подчиненную задачам администра-
-
1
См.: Султанов А. Р. Встречный иск при рассмотрении споров из публичных пра-
воотношений // Вестн. гражд. процесса. 2016. № 3. С. 132.
115
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
тивного судопроизводства в отношении физических, должностных,
юридических лиц, объединений граждан по предотвращению препятствий суду в осуществлении административного судопроизводства. Они применяются судом по основаниям, предусмотренным
КАС РФ1. Содержание каждой из этих мер и условия их применения раскрыты в ст. 118–122 КАС РФ и в постановлении Пленума
Верховного Суда РФ от 13.06.2017 № 21 «О применении судами мер
процессуального принуждения при рассмотрении административных
дел»2. В отношении лиц, участвующих в деле, суд применяет меры
по ограничению выступления участника судебного разбирательства
или лишению его слова, выносит ему предупреждение и удаляет
из зала судебного заседания, применяет меры по приводу и обязательству о явке. Это отличает процессуально-правовой статус суда
первой инстанции в административном судопроизводстве от такового
в гражданском судопроизводстве.
Ученые считают, что недостаточно урегулировано полномочие
суда по удалению из зала суда переводчика, поскольку простое удаление переводчика приведет к лишению лица, которое не владеет
или недостаточно владеет языком судопроизводства, возможности
реализовывать свои права и законные интересы. Поэтому признается
необходимым дополнить ст. 52 КАС РФ полномочием суда при удалении переводчика из зала суда по объявлению перерыва в судебном
заседании и обеспечению замены переводчика3.
Также следует иметь в виду, что суд первой инстанции вправе применять меры процессуального принуждения, предусмотренные УПК
РФ4 по делам о компенсации судопроизводства в разумный срок в связи
с длительностью применения меры процессуального принуждения
в виде наложения ареста на имущество лица, не являющегося подозреваемым, обвиняемым или лицом, несущим по закону материальную
ответственность за их действия.
1
См.: Соколов А. Ю., Лакаев О. А. Меры процессуального принуждения по законо-
дательству об административном судопроизводстве в системе мер административного
принуждения // Вестн. Саратовской гос. юрид. акад. 2015. № 4 (105). С. 173.
2
См.: CПС «КонсультантПлюс».
3
См.: Яковлева Н. Г. Отдельные аспекты применения мер процессуального принуж-
дения, предусмотренных Кодексом административного судопроизводства РФ // Вестн.
Тверского гос. ун-та. Сер.: Право (1). 2019.
4
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ
(ред. от 29.12.2022 с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2023) // СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I).
Ст. 4921.
116
§ 2. Функциональные полномочия
Особенность привлечения в дело судом заинтересованных лиц
заключается в том, что заинтересованное лицо не является стороной
материально-правового спора, возникшего между административным
истцом и административным ответчиком, и не заявляет самостоятельных требований на предмет спора, но принятое решение может
повлиять на его права и обязанности1.
В зарубежном административно-процессуальном законодательстве
вместо термина «заинтересованное лицо» используется термин «третье
лицо»2. Например, к числу дел, по которым привлекаются заинтересо
ванные лица, относятся дела об оспаривании результатов кадастровой
стоимости: собственник, сособственник, бывший собственник, соарендатор объекта недвижимости (ст. 47, ч. 3 ст. 247 КАС РФ)3. Здесь
следует выделить полномочия суда первой инстанции по отказу в привлечении в дело заинтересованного лица по следующим основаниям:
1) отсутствие наличия предположения о том, что принятый судебный
акт повлияет на его права и обязанности по отношению к одной из сторон; 2) обращение заинтересованного лица с ходатайством после принятия итогового судебного решения4.
Основание привлечения заинтересованного лица в дело является
факультативным и может быть восполнено судом по собственной
инициативе, что свидетельствует об активности суда в административном судопроизводстве. Соответственно, это полномочие суда первой
-
1
Понятие «заинтересованное лицо» до принятия КАС РФ использовалось применительно к производству по делам, возникающим из административно-правовых
отношений, ранее регулируемыми ГПК РФ (разд. 23–26). Под ним понимался орган, осуществляющий публичные полномочия, чьи решения и действия (бездействие)
оспаривались заявителем. Здесь в доктрине гражданского процесса и в последующем
в законодательстве было заложено отсутствие возможности спора о праве в делах, возникающих из административно-правовых отношений, а следовательно, непризнания
его субъектов в качестве стороны судебного процесса. Отсюда произошло отождествление понятий «заинтересованное лицо» и «административный ответчик». Это и нашло
отражение в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости» (СПС «КонсультантПлюс»).
2
См. Положение об административном судопроизводстве ФРГ 1960 г. URL: https://
www.gesetze-im-internet.de/vwgo/BJNR000170960.html (дата обращения: 29.12.2022).
3
См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов
определения кадастровой стоимости объектов недвижимости».
4
См.: Соловьев А. А. Особенности правового положения отдельных категорий лиц,
участвующих в административном судопроизводстве. С. 139–146.
117
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
инстанции схоже с полномочием по отказу в принятии административного искового заявления по мотиву отсутствия нарушенного права
или охраняемого интереса. Различаются они по моменту вступления
в дело заинтересованного лица.
Среди полномочий суда первой инстанции нужно выделить полномочия суда в отношении прокурора1, органов, организаций и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного
круга лиц, которые являются процессуальными истцами2 (ч. 4 ст. 39,
ч. 5 ст. 40 КАС РФ).
Основаниями для привлечения судом прокурора для участия в административном судопроизводстве являются: а) принятие административного искового заявления в отношении защиты прав и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, интересов
государства и муниципальных образований (ч. 4 ст. 218 КАС РФ)3;
б) прямое указание закона об обязательном участии прокурора в рассмотрении дел из публичных правоотношений, предусмотренных ч. 5
ст. 213, ч. 3 ст. 243, ч. 3 ст. 268, ч. 4 ст. 272 КАС РФ, и другим делам,
предусматривающим обязательное участие прокурора4.
В соответствии с нормативными актами Генеральной прокуратуры РФ для предъявления прокурором административного иска в суд
требуется письменное обращение гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, принятие прокурором мер по сбору необходимых доказательств для суда,
обоснование невозможности самостоятельного обращения гражданина
1
Прокурор – прокурор как руководитель органа прокуратуры соответствующего
уровня, заместители, помощники прокурора, действующие в пределах своих полномочий, выполняющие функции защиты публичных интересов в административном судопроизводстве.
2
См.: Шакарян М. С. Субъекты советского гражданского процессуального право-
отношения: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1972.
3
См. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за 1 квартал 2004 г. (по гражданским делам) (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 23 и 30 июня
2004 г.), где под неопределенным кругом лиц понимается круг лиц, которых невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать
в решении, а также невозможно решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них
при разрешении дела (CПС «КонсультантПлюс»).
4
Перечень субъектов, в интересах которых прокурор вправе обратиться в суд, указанный в ч. 1 ст. 39 КАС РФ, является исчерпывающим. Это означает, что прокурор
не может подать административный иск в защиту интересов коммерческих или некоммерческих организаций – хозяйственных обществ, политических партий, общественных объединений и т. д., что также требует проверки суда при принятии административного искового заявления.
118
§ 2. Функциональные полномочия
в суд. Суд производит оценку наличия или отсутствия уважительных
причин, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться
в суд, а также осуществляет проверку соблюдения иных требований
к форме и содержанию административного искового заявления (п. 1–5,
8, 9 ч. 2 и ч. 3 ст. 125 КАС РФ).
Следует выделить полномочия суда в отношении распоряжения
прокурором процессуальными средствами защиты в отношении граждан: 1) оставление административного искового заявления без рассмотрения в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав и законных интересов гражданина, если гражданин,
обладающий административной процессуальной дееспособностью, его
представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявят
об отказе от административного иска; 2) прекращение производства
по делу при отказе гражданина, обладающего административной процессуальной дееспособностью, его представителя или законного представителя гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, от административного иска.
Полномочия суда первой инстанции по защите прав и охраняемых законов интересов неопределенного круга лиц отличаются от его
полномочий в производстве по защите прав и законных интересов
граждан, что подтверждается материалами судебной практики по административным исковым заявлениям прокуроров о понуждении
уполномоченных государственных органов обеспечить инвалидов
техническими средствами реабилитации – пандусами и поручнями
для обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам
социальной инфраструктуры; о понуждении уполномоченных органов
ликвидировать несанкционированную свалку, обеспечить освещение
улиц, ремонт дорог, развитие теплоснабжения, о признании материалов экстремистскими, о признании информации в сети «Интернет»
запрещенной к распространению, о нарушении интересов государства
и муниципальных образований при заключении административноправовых договоров и др.1
Таким образом, суд первой инстанции осуществляет полномочия
по привлечению в процесс лиц, участвующих в деле, и контроль за распорядительными действиями, что свидетельствует о его активной роли
1
В юридической литературе предлагаются различные подходы к анализу участия
прокурора в административном судопроизводстве, которые выработаны в теории гражданского процесса. См. об этом: Похмелкин В. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел – юридический атавизм // Рос. юстиция. 2001. № 5. С. 6.
119
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
в отношении сторон, ограниченном действии в этой сфере принципов
состязательности и диспозитивности. Эти полномочия обеспечивают справедливое рассмотрение и разрешение споров с целью снятия
конфликта между лицами, участвующими в деле. Полномочия суда
по контролю за распорядительными действиями лиц, участвующих
в деле, в административном судопроизводстве более широки по объему и содержанию по сравнению с его полномочиями в гражданском
судопроизводстве и включают в себя проверку наличия или отсутствия
юридического интереса в защите прав и законных интересов, выхода
суда за пределы заявленных требований, правильности применения
мер процессуального принуждения. В связи с этим требуется изменить
подход в решении вопроса судом о проверке наличия или отсутствия
юридического интереса у лиц, обращающихся за судебной защитой,
посредством его разрешения в судебном заседании, а не единолично
судьей без проведения судебного заседания.
2.2. Полномочия попримирению сторон
Одной из важных составляющих процессуальной деятельности суда
в административном судопроизводстве при рассмотрении и разрешении
публично-правовых споров является полномочие суда по оказанию
содействия сторонам в примирении, что способствует снижению издержек как самих сторон, так и суда при рассмотрении публично-правовых споров, укреплению атмосферы партнерства между сторонами.
При этом данные судебной статистики свидетельствуют об увеличении
количества дел по публично-правовым спорам в судах1.
Среди причин обращения к суду за разрешением публично-правовых споров следует выделить законные гарантии процессуальной
формы со стороны государства и относительно небольшие затраты
на ведение процесса лиц, участвующих в деле. Но хотя окончательно
разрешает спор орган, который осуществляет правосудие от имени
государства и несет все связанные с этой деятельностью расходы, стороны остаются в неведении, во сколько казне обходятся такого рода
конфликты. Примирительные процедуры, в рамках которых стороны
прибегают к самостоятельному разрешению конфликтов, даже при
1
См. об этом: Опалев Р. О. Совершенствование института судебных расходов в це-
лях оптимизации судопроизводства в арбитражных судах и судах общей юрисдикции //
Рос. правосудие. 2015. № 1 (105).
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]