Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
элемента следует выделить общественные отношения, возникающие
из публичных правоотношений, которые и определяют компетенцию
суда, предмет деятельности суда по рассмотрению и разрешению
дела по существу, процессуальную форму отправления правосудия,
виды публично-правовых споров и полномочия суда по конкретному
юридическому делу при применении процессуальных норм, а также
санкций.
За основу вновь образуемой административной процессуальной
формы нами взята та разновидность гражданской процессуальной
формы, в рамках которой рассматривались дела, возникающие из публичных правоотношений (подразд. III ГПК РФ). Это свидетельствует
об их базовом или профилирующем характере по отношению к административно-процессуальной форме, где происходит последующее
ее подразделение на виды, что определяет некоторые отличительные
черты.
Так, в ст. 6 КАС РФ закреплен полный перечень принципов административного судопроизводства, среди которых выделен принцип
активности суда в сочетании с принципом состязательности. Одним
из проявлений принципа активности является институт мер процессуального принуждения, целью действия которого выступает обеспечение выполнения требований суда (ст. 116 КАС РФ)1.
Конкретизация правового регулирования административного
судопроизводства включает в себя регламентацию отдельных видов
производств по публично-правовым спорам: о госпитализации граж
данина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля
в недобровольном порядке, упрощенное (письменное) производство;
конкретизацию в КАС общих правил распределения обязанностей
по доказыванию и др. Это свидетельствует о применении дополнительного способа правового регулирования отношений путем применения
мер принуждения, особенностей применения мер предварительной
защиты, о наличии дозволительно-обязывающего типа правового
регулирования применительно к ограничению в судебных прениях,
об ограниченности примирительных процедур, расширенном контроле
за распорядительными действиями.
Интеграция правового регулирования административного судопроизводства проявляется в обобщенной регламентации того единого,
что свойственно группам общественных отношений и отражает общую
-
1
См.: Щепалов С. В. Об усмотрении суда в рамках административной процессуаль-
ной формы // Рос. юстиция. 2015. № 6. С. 42.
31
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
основу, на которой построены все цивилистические процессуальные
отрасли.
В юридической литературе отмечается, что большинство понятий
гражданского процессуального права получили закрепление в КАС РФ.
Это исковое заявление, иск, истец, ответчик с применением материально-правовой привязки «административный» и обозначением
предмета рассмотрения административного судопроизводства новым
термином «административные дела». Также в КАС РФ были введены
и такие институты гражданского процессуального права, как стадии
процесса, институты пересмотра судебных актов, принципы, доказательства и доказывание, судебные расходы и др.1 Здесь следует согласиться с тем, что указанные институты носят межотраслевой характер
и регулируются различными отраслями процессуального права: гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным, судебным
административным процессуальным, получили в основном одинаковое
правовое регулирование, что свидетельствует о последовательном,
целостном подходе законодателя к решению данного вопроса2.
Анализ изложенных точек зрения показывает, что принадлежность
административного судопроизводства к подотрасли гражданского процессуального права проявляется в правовом режиме регулирования
административного судопроизводства, включающего:
1) предмет правового регулирования – процессуальные правоот-
ношения между судом и иными участниками процесса;
2) принципы правового регулирования;
3) процессуальную форму деятельности суда первой инстанции,
обеспечивающую возможность рассмотрения и разрешения дела и соз-
1
См.: Martens J. Konvergenztendenzen zwischen Zivil- und Verwaltungsprozeß. Nomos
Verlagsgesellschaft mbH. 1989. № 4.
2
См.: Осипов Ю. К. О межотраслевых институтах процессуального права // Крат-
кая антология уральской процессуальной мысли. 55 лет кафедре гражданского процесса Уральской государственной юридической академии. Екатеринбург, 2004. С. 163–169;
Решетникова И. В. Доказательственное право в гражданском судопроизводстве. Екатеринбург, 1997. С. 106–122; Ярков В. В. Принципы административного судопроизводства: общее и особенное // Закон. 2016. № 7; Громошина Н. А. Кодекс административного судопроизводства или Административный процессуальный кодекс? // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование
административно-процессуального законодательства. С. 634; Боннер А. Т. Проблемы
административной юстиции // А. Т. Боннер. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 863–937; Шерстюк В. М. К десятилетию ГПК РФ. Современные
проблемы системы гражданского процессуального права // Вестн. гражд. процесса.
2013. № 3; Грубцова С. П. О подотрасли судебного административного процессуального права. С. 111, и др.
32
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
дающую гарантии защиты нарушенных или оспариваемых прав и охраняемых законом интересов;
4) основания возникновения и осуществления полномочий суда
первой инстанции;
5) сочетание разрешительного и дозволительного типов, импера-
тивного и диспозитивного методов правового регулирования.
Вместе с тем процессуальной деятельности суда первой инстанции
в административном судопроизводстве присущи некоторые особенности, которые проявляются при реализации судом первой инстанции предметных и функциональных полномочий при рассмотрении
и разрешении дел из административных и иных публичных правоотношений. Это преимущественное применение разрешительного
метода регулирования при меньшей степени дозволительного регулирования административно-процессуальных правоотношений между
судом и другими участниками административного судопроизводства,
что конкретизирует содержание принципа большей активности суда
в отношении публично-правовых споров (степень воздействия на предмет спорных правоотношений) и ограничивает действие принципа
состязательности.
1.3. Особенности компетенции иполномочий суда
первой инстанции в административном судопроизводстве
Для уяснения особенностей правового статуса суда первой инстанции в административном судопроизводстве представляется необходимым рассмотреть соотношение понятий «административная
юрисдикция», «компетенция» и «полномочия».
В литературе под административной юрисдикцией понимают:
1) круг дел, отнесенных к полномочиям административных учреждений (в отличие от судов общей юрисдикции или арбитражных
судов);
2) деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разбирательству административных дел и применению
соответствующих юридических санкций в административном порядке
(без обращения в суд)1;
3) властное разрешение компетентными органами материальноправовых и процессуально-правовых вопросов индивидуального зна-
1
См.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970.
33
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
чения, по отношению к которым соответствующий орган осуществляет
только правоприменительную функцию1;
4) установленную законодательными актами совокупность правомочий судов, органов государственного управления и должностных лиц
по разрешению индивидуальных административных дел и применению
юридических санкций в административном порядке2.
Думается, наиболее точным является понимание административной
юрисдикции как разрешения материально-правовых и процессуальноправовых вопросов различными органами государственной власти,
наделенными компетенцией по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел при осуществлении правоприменительной функции,
которая подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную функции3. Иначе говоря, административная юрисдикция
включает в себя деятельность различных органов исполнительной
власти, рассматривающих индивидуальные правовые вопросы при
осуществлении оперативно-исполнительной и охранительной деятельности, которая отличается от процессуальной деятельности судов
в административном судопроизводстве, основная функция которых
– рассмотрение и разрешение правовых споров4.
Административная юрисдикция охватывает большое количество
властных субъектов, осуществляющих деятельность по рассмотрению
различных юридических дел, а потому закон предусматривает механизм, который для каждого властного субъекта выделяет определенный
круг (предмет) деятельности, «в границах которого соответствующему
властному субъекту предоставлено право и вменена обязанность осуществлять определенные юридически значимые действия. Этот круг
(предмет) деятельности получил название «компетенция»5.
«Компетенция» является собирательным понятием и обычно используется при характеристике деятельности различных органов государственной власти. Каждый орган, входящий в систему административной
юрисдикции, осуществляет свою деятельность в строго предусмотрен-
1
См.: Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. С. 28.
2
См.: Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979; Чаннов С. Е. Адми-
нистративная ответственность: учеб.-практ. пособие. М., 2010.
3
См.: Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. С. 20.
4
См.: Кобзарь-Фролова М. Н. К вопросу о понятии и сущности административной
юрисдикции // Административное и муниципальное право. 2013. № 2.
5
Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. С. 27; Конова Ф. Р. К вопро-
су разграничения понятий «компетенция» и «подведомственность» // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2009. № 12. С. 37.
34
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
ных законом рамках – в пределах собственной компетенции. Вследствие
этого при поступлении на рассмотрение органу власти конкретного
административного дела первоочередный вопрос, который должен решить этот орган, – обладает ли он компетенцией на разрешение этого
дела. При отсутствии у властного органа компетенции в отношении
поступившего дела вынесенное им решение или совершенное действие
не может признаваться соответствующим закону.
Вопрос о компетенции является одним из центральных при разграничении предметов рассмотрения и разрешения юридических дел
между судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Конституционным Судом РФ1. Понятие «компетенция» является межотраслевым и широко употребляется во всех отраслях права.
В юридической литературе компетенция определяется как:
1) совокупность полномочий, которыми располагает какой-либо
орган или должностное лицо в соответствии с конституциями, законами, указами и изданными на их основе и во их исполнение актами
органов государственного управления;
2) совокупность прав (полномочий) и обязанностей, которыми
государство наделило государственный орган для выполнения возложенных на него задач и функций;
3) круг дел, отнесенных к ведению того или иного органа государства, а также круг полномочий совершать определенного вида властные
действия административно-распорядительного или правоохранительного, а иногда нормоустановительного характера;
4) сложное правовое явление, включающее предметы ведения,
правомочия и обязанности определенного органа2.
Вместе с тем, как верно писал Ю. К. Осипов, более точным является первое из приведенных определений, так как оно соответствует
буквальному смыслу слова «компетенция», которое в переводе с латинского означает «принадлежность по праву». Принадлежать могут права,
полномочия, а не обязанности. Последние вменяются определенному
учреждению или должностному лицу3.
В науке гражданского процессуального права «компетенция» подразделяется на три вида: 1) функциональную, которая охватывает вид
1
См.: Ярков В. В. Проблемные вопросы регулирования компетенции в проекте ко-
декса гражданского судопроизводства Российской Федерации // Вестн. гражд. процесса. 2015. № 1. С. 28.
2
См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2005. С. 56.
3
См.: Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. С. 8–9.
35
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
деятельности различных органов государственной власти; 2) предметную (объективную), которая определяет полномочия органов по
отношению к конкретным предметам (объектам); 3) территориальную
(пространственную), которая характеризует определенную территорию, в границах которой данный орган осуществляет свою деятельность. Отмечается также, что предметная компетенция имеет сходство
с подведомственностью, что послужило основанием для отождествления компетенции и подведомственности в науке гражданского процессуального права1. Однако большинство исследователей считают
необходимым разграничивать понятия «предметная компетенция»
и «подведомственность»2.
Основанием разграничения предметной компетенции и подведомственности служит характер связи между правомочным органом государственной власти (субъектом) и предметом юридических дел (объектом). Предметная компетенция раскрывает содержание этой связи
только со стороны указанного в законе субъекта – органа публичной
власти и представляет собой совокупность его властных полномочий.
Подведомственность же раскрывает совокупность юридических дел
(предметов ведения), на которые направлена деятельность компетентного органа власти. Сами полномочия образуют содержание компетенции и связаны с предметом ведения3. С позиций нашего исследования
предмет ведения – это перечень вопросов, подлежащих рассмотрению
в суде. Полномочия – права суда или иного государственного органа
на их разрешение, которые возникают в отношении поступившего
юридического дела в соответствующий суд4.
Согласно российскому законодательству, компетенция суда рассматривается в рамках конституционного права на судебную защиту5.
1
См.: Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. С. 6–7; Ямпольская Ц. А.
О передаче общественным организациям функций госорганов // Правоведение. 1961.
№ 4. С. 48 (цит. по: Конова Ф. Р. К вопросу разграничения понятий «компетенция»
и «подведомственность». С. 201).
2
См.: Авдеенко Н. И. Общие правила определения судебной подведомственности //
Вопросы государства и права. Л., 1964. С. 147; Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. С. 18–19.
3
См.: Ярков В. В. Участие исполкома районного Совета народных депутатов в граж-
данском процессе в защиту имущественных интересов: дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1984. С. 16.
4
См.: Козлов А. Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского про-
цессуального права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1970. С. 17.
5
См.: Васильев Д. П. Разграничение компетенции между судами общей и арбитраж-
ной юрисдикции // Вестн. Саратовской гос. юрид. акад. 2018. № 2.
36
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
В соответствии со ст. 47 Конституции РФ государство гарантирует
право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Данное положение перекликается со ст. 8 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.1, согласно
которой каждый человек имеет право на эффективное восстановление
в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения
его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.
В силу ст. 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996
№ 1-ФКЗ (ред. от 01.01.2023) «О судебной системе Российской Федерации» правосудие в Российской Федерации осуществляется Конституционным судом РФ, Верховным судом РФ, судами общей юрисдикции,
арбитражными судами2.
В связи с изменениями процессуального законодательства РФ
понятие подведомственности было изъято из ГПК РФ и АПК РФ3,
что мотивировалось необходимостью исключить правовые последствия ее несоблюдения при возбуждении производства в судах общей
юрисдикции и арбитражных судах4. В КАС РФ понятие подведомственности сохранено для разграничения компетенции по рассмотрению и разрешению дел из административных и иных публичных
правоотношений, что является оправданным в связи с наличием
большого количества властных субъектов, осуществляющих правоприменительные функции.
В юридической литературе отмечается, что данное изменение ничего не значит, поскольку устранение термина из процессуального
законодательства не приведет к утрате соответствующего правового явления как такового5. Практическое значение института подве-
1
Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ас-
самблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10.12.1948) // СПС «КонсультантПлюс».
2
См.: СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
3
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 (ред.
от 29.12.2022 с изм. от 10.01.2023) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
4
См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 03.10.2017 № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта
федерального закона “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации,
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» // СПС «КонсультантПлюс».
5
См.: Ярков В. В. Подведомственность дел административного судопроизводства
(на примере КАС РФ) // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 6; Барадан-
ченкова Н. Е. Новеллы института подведомственности // Арбитражный и гражданский
процесс. 2017. № 12. С. 24.
37
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
домственности состоит в том, что она является распределительным
механизмом разграничения компетенции между различными юрисдикционными органами государства, в том числе между различными
ветвями судебной системы1.
Связано с понятием «подведомственность» также понятие «подсудность дел». В те годы, когда судебную власть в стране представляли
исключительно суды общей юрисдикции, в качестве механизма, допускающего разграничение компетенции между разными судебными
органами, применялся институт подсудности. К тому же подсудность
указывала на то, какие конкретно гражданские дела могут быть предметом судебного рассмотрения. Сегодня правосудие в Российской
Федерации наряду с судами общей юрисдикции осуществляют арбитражные суды, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ. Для
разграничения компетенции между ними и применяется понятие
подведомственности дел. В отличие от подведомственности, подсудность служит механизмом разграничения дел только в рамках одной
судебной подсистемы (судов общей юрисдикции или арбитражных
судов). По правилам подсудности устанавливается компетенция суда
того или иного уровня одной ветви судебной системы либо конкретного суда2.
Таким образом, в основе компетенции конкретного суда находятся
подведомственность и подсудность в совокупности.
В процессуальной науке отмечается, что законодатель использует различные правила разграничения компетенции применительно
к конкретным видам судопроизводства3. В частности, в одних случаях
в законе использован такой метод определения подведомственности
дел суду, как полное перечисление категорий дел, составляющих тот
или иной вид производства. Другой метод основан на применении
критериев разграничения подведомственности дел, в качестве которых традиционно выступают субъектный состав участников спорного
правоотношения и характер материального правоотношения.
1
См.: Папикян Д. Т., Фадеев А. В. Соотношение понятий подведомственности и под-
судности // Современная юриспруденция: актуальные вопросы, достижения и инновации: сб. ст. III Междунар. науч.-практ. конф.: в 2 ч. М., 2017. С. 155; Треушников М. К.
Гражданский процесс: учеб. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014.
2
См.: Стрелкова И. И. Подведомственность: понятие и соотношение со смежны-
ми правовыми категориями // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 5. C. 56.
3
См.: Эмих В. В. Понятие компетенции государственного органа в современном
российском праве // Науч. ежегодник Ин-та философии и права Уральского отделения РАН. Екатеринбург, 2010. Вып. 10.
38
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
Существенное значение для правового регулирования деятельности
любого государственного органа власти имеет определение содержания
его полномочий1.
Полномочие есть основа управления как процесса упорядоченного воздействия субъекта на объект управления. Однако, прежде чем
говорить о полномочиях суда первой инстанции в административном судопроизводстве, нужно напомнить, что в юридической литературе довольно часто это понятие рассматривается как конкурирующее с понятиями «функции», «предметы ведения», «подсудность»
и «подведомственность»2. Определить соотношение приведенных
понятий между собой по объему и содержанию, к тому же для разных
видов субъектов, достаточно сложно3.
Правовой статус любого органа власти зависит от концепции
и устройства власти. В нашем исследовании речь идет о судебной власти, осуществляемой судом первой инстанции в административном
судопроизводстве, чья деятельность по рассмотрению и разрешению
публично-правовых споров достаточно специфична и дает основание
для изучения понятия и видов полномочий данных судов.
В связи с этим рассмотрим, что же представляет собой «властное
полномочие».
Словом «полномочия» обычно обозначают совокупность служебных прав и обязанностей, которые существуют только в определенной
сфере (в зависимости от функции соответствующего органа) и возникают в особом порядке – на основании прямого указания в законе.
Следовательно, термин «полномочие» относится к конкретным органам публичной власти и их должностным лицам, поскольку является
составной частью и неотъемлемым атрибутом понятия «орган», который нужно рассматривать как единое целое, т. е. в неразрывной связи
прав и обязанностей, так как в данном случае права одновременно
являются и обязанностями, необходимыми для решения установленных задач и осуществления функций в зависимости от предметной
деятельности органа.
1
См.: Белоусова Е. В. О соотношении категорий «компетенция», «полномочия»
и «предметы ведения» в системе местного самоуправления // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 124.
2
См.: Бахрах Д. Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни // Журн. рос.
права. М., 2005. № 4.
3
См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журн. рос. права. 2000. № 10. С. 22.
39
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
В литературе называются следующие типичные полномочия, осуществляемые государственным органом в определенной сфере деятельности: а) руководит; б) управляет; в) решает; г) участвует; д) нормирует; е) организует; ж) указывает; з) координирует; и) разрабатывает;
к) контролирует; л) запрещает1.
Органы публичной власти реализуют свои полномочия путем принятия актов, решений, совершения определенных правовыми актами
действий. С учетом этого основным предметом деятельности суда первой
инстанции в административном судопроизводстве являются рассмотрение и разрешение правовых споров из административных и иных
публично-правовых правоотношений и одновременное осуществление
судебного контроля за действиями публичных органов, а также возникающая по ходу этой деятельности активность суда в зависимости
от категории рассматриваемого дела. Все это отличает предмет его деятельности от деятельности иных государственных органов.
При разграничении полномочий суда первой инстанции и деятельности иных органов государственной власти целесообразно руководствоваться таким критерием, как предмет юридического дела.
Он был предложен А. Ф. Козловым для распределения обязанностей
по рассмотрению и разрешению гражданских дел между судом первой
инстанции и конкретными органами государственной власти, наделенными компетенцией в отношении гражданских дел. Способом распределения обязанностей служило определение перечня гражданских
дел, подлежащих рассмотрению конкретным органом государственной
власти, который закреплялся в соответствующем законе.
В зависимости от степени «принадлежности» перечня юридических
дел судебным или несудебным органам полномочия этих государственных органов получили наименование предметных и подразделялись
следующим образом:
1) исключительные предметные полномочия (дела подлежат рас-
смотрению только судом);
2) дополнительные предметные полномочия (дела подлежат рас
смотрению в суде только после соблюдения обязательного досудебного порядка рассмотрения спора другим государственным органом,
уполномоченным на его рассмотрение соответствующим законом);
3) альтернативные полномочия (дело в зависимости от выбора заинтересованного лица может быть рассмотрено либо судом, либо соответствующим государственным органом, либо с использованием
-
1
См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журн. рос. права. 2000. № 10. С. 23.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]