Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 1. Предметные полномочия
В настоящее время правовое регулирование вопросов административного судопроизводства приводится в соответствие с правовыми
позициями Конституционного Суда РФ в рамках введенного в действие с 15.09.2015 КАС РФ, которым не исчерпывается нормативная основа разрешения публично-правовых споров. Это обусловлено
тем, что установленные КАС РФ виды судебных производств носят
общий характер и применяются в тех случаях, когда рассмотрение
и разрешение тех или иных административных исковых заявлений
в ином судебном порядке прямо не предусмотрено. В одном из своих
определений Конституционный Суд РФ указал, что нормы КАС РФ,
регулирующие полномочия судьи в принятии административного
искового заявления, направлены на предотвращение принятия судом
к рассмотрению дел, явно не относящихся к его подведомственности,
установленной законом, и не препятствуют судебному обжалованию
неправомерных решений и действий (бездействия) должностных лиц
судов общей юрисдикции, в том числе должностных лиц суда, в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы
препятствия к осуществлению гражданином своих прав и свобод,
на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или
он незаконно привлечен к ответственности1. Однако Суд, по общему
правилу, воздерживается от собственной оценки подведомственности
конкретных дел, поскольку это является прерогативой иных судов.
Применительно к деятельности судов по делам, связанным с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав
и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации
отдельных властных требований (ч. 3 ст. 1 КАС РФ), нужно отметить
следующее. Суд возбуждает эти дела в порядке предварительного судебного контроля за действиями органов власти и должностных лиц,
поскольку на осуществление соответствующего действия и (или) для
вступления в силу административного акта необходима предварительная санкция суда. Без такой санкции административный акт не вступит
в силу, в то время как в делах, связанных с осуществлением последу-
1
См.: определения Конституционного Суда РФ от 18.07.2017 № 1773-О «Об отказе
в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Малюшкина Виктора Митрофановича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», от 18.07.2019 № 2139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гусейнова Эльдара Афраиловича
на нарушение его конституционных прав пунктом 4 части 1 и частью 3 статьи 128, а также статьями 198, 199, 315 и 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
91
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
ющего судебного контроля, административный акт будет действовать
вплоть до вынесения судебного решения об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых
решения, действия (бездействия) незаконными1. Поэтому следует
согласиться с положением доктрины гражданского процесса о том, что
суд при рассмотрении и разрешении административных дел названной
категории защищает законопослушных индивидов и организации
от возможных ошибок либо произвола со стороны государства, одновременно защищая государство и общество от незаконопослушных
граждан2.
Таким образом, административное судопроизводство не является
видом судебной деятельности по рассмотрению и разрешению споров
из административного права в чистом виде. Оно включает в себя производство по оспариванию нормативных актов и актов, обладающих нормативными свойствами, и тем самым охватывает собой исключительные предметные полномочия суда по контролю за законодательством
(что свидетельствует о некотором его сходстве с конституционным
судопроизводством), а также исключительные предметные полномочия суда по делам, касающимся издания индивидуальных актов,
ограничивающих осуществление права определения места пребывания
иностранных граждан, и охраны здоровья населения от лиц, страдающих различными формами тяжелых заболеваний. Соответственно, его
следует именовать публично-правовым производством.
Отличаются административное судопроизводство и конституционное судопроизводство спецификой судебной организации и компетенции, а также подведомственностью юридических дел. Административное судопроизводство осуществляется судами общей юрисдикции,
конституционное судопроизводство – Конституционным Судом РФ.
При этом конституционное судопроизводство производится в отношении строго ограниченного круга публичных правоотношений, предусмотренных ст. 125 Конституцией РФ. Следовательно, административное судопроизводство – это публично-правовое производство, а не
административное в понимании ученых-административистов, и оно
не является формой осуществления административной деятельности.
1
См.: Административное судопроизводство: учеб. для студентов высш. учеб. завед.
по напр. «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред. В. В. Яркова. М.,
2016. С. 29 (автор главы – В. В. Ярков).
2
См.: Чечина Н. А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-
правовых отношений: к проекту ГПК РФ // Правоведение. 1994. № 5–6. С. 120.
92
§ 1. Предметные полномочия
1.2. Дополнительные полномочия
Сущность дополнительных предметных полномочий суда проявляется в том, что эти полномочия он (повторим) вправе использовать
только тогда, когда другие юрисдикционные органы не смогли окончательно разрешить правовой спор либо вынесли решение, которое
не удовлетворяет одну или обе стороны1. Следовательно, момент возникновения дополнительных предметных полномочий соответствующего суда первой инстанции определяется обязательным предварительным рассмотрением и разрешением конкретного юридического спора
юрисдикционным органом, наделенным законом соответствующими
полномочиями2.
Для определения перечня категорий административных дел, требующих предварительного рассмотрения в досудебном порядке, обратимся к анализу общих положений КАС РФ. Здесь следует обратить
внимание на отсылочную норму ч. 3 ст. 4 КАС, которая гласит: «Если
для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования
административного или иного публичного спора, обращение в суд
возможно после соблюдения такого порядка». То есть КАС РФ для
решения этого вопроса отсылает к федеральным законам, определяющим компетенцию органов исполнительной власти по обязательному
предварительному их разрешению3.
Среди административных дел, подлежащих рассмотрению и разрешению судом после соблюдения обязательного досудебного порядка, самую большую группу составляют дела о взыскании обязательных платежей и санкций, что подтверждается данными судебной
статистики4.
После установления допустимости требования административного
искового заявления суду надлежит определить возможный вид судеб-
1
См.: Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел. С. 49.
2
См.: Козлов А. Ф. Суд первой инстанции как субъект советского гражданского про-
цессуального права: моногр. С. 101.
3
Здесь речь идет только об административных делах, входящих в предмет регули-
рования КАС РФ.
4
См.: Опалев Р. О. К вопросу о необходимости унификации правового регулиро-
вания административных процедур // Административное право и процесс. 2019. № 3.
Статистика судебного департамента при Верховном Суде РФ подтверждает возрастание количества рассматриваемых административных дел в судах, количество которых
составляет 4 млн (см.: http://www.cdep.ru).
93
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
ного производства в рамках административного судопроизводства,
так как КАС РФ предусматривает три вида производств в суде первой
инстанции по делам о взыскании обязательных платежей и санкций1:
1) общий (основной) порядок взыскания обязательных платежей
и санкций (гл. 32 КАС РФ);
2) упрощенный (письменный) порядок взыскания обязательных
платежей и санкций (гл. 33 КАС РФ);
3) приказное производство (гл. 11.1 КАС РФ)2.
Основанием возникновения полномочий суда первой инстанции
является соблюдение срока давности обращения в суд с административным исковым заявлением, который составляет 6 месяцев (ч. 2
ст. 286 КАС РФ), и требований к форме и содержанию административного искового заявления (ст. 287 КАС РФ).
Условиями, при которых соответствующий контрольный орган обращается в суд с административным исковым заявлением о взыскании
обязательных платежей и санкций, являются:
1) наличие у физического лица задолженности по уплате обязатель-
ных платежей и санкций за их неуплату;
2) неисполненность требования контрольного органа об уплате
взыскиваемой денежной суммы в добровольном порядке или пропуск
указанного в таком требовании срока уплаты денежной суммы;
3) то, что федеральным законом не предусмотрен иной порядок
взыскания обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 286 КАС РФ).
Право контрольного органа на обращение в суд с иском возникает
только при наличии всех перечисленных условий в совокупности. Отсюда у суда первой инстанции появляется обязанность проверки этих
условий. Неверное указание наименования заявления не препятствует
рассмотрению дела3.
Кроме того, при поступлении в суд административного искового
заявления налогового органа о взыскании налога с гражданина, являющегося индивидуальным предпринимателем, административное исковое заявление не может быть принято к производству суда, поскольку
1
До введения в действие КАС РФ дела о взыскании обязательных платежей и санкции рассматривались в порядке гражданского судопроизводства в рамках приказного
производства. В порядке искового производства такие требования могли быть предъявлены только после отмены судебного приказа.
2
См.: Сбежнев В. Обязательные платежи с физических лиц, не имеющих статуса
ИП // CПС «КонсультантПлюс».
3
См.: апелляционные определения Московского городского суда от 04.02.2016
по делу № 33а-704, от 08.02.2016 по делу № 33а-71 // CПС «КонсультантПлюс».
94
§ 1. Предметные полномочия
в соответствии с п. 1 ст. 47 НК РФ1 взыскание задолженности за счет
имущества налогоплательщика (налогового агента) – индивидуального
предпринимателя производится по постановлению налогового органа
путем размещения постановления в реестре о взыскании задолженности и направления соответствующего постановления судебному
приставу-исполнителю для исполнения2.
Статья 289 КАС РФ закрепляет обязанность суда проверить соблюдение срока обращения в суд. При установлении пропуска такого срока
и отсутствии ходатайства налогового органа суд принимает решение
об отказе в удовлетворении административного иска о взыскании обязательных платежей и санкций (ст. 286, 289 КАС РФ, ст. 48 НК РФ).
Это свидетельствует о том, что последствия нарушения срока должны
применяться судом самостоятельно при отсутствии возражений административных ответчиков3.
В юридической литературе отмечается, что требуется урегулировать
вопрос о действиях суда на этапе возбуждения производства по делу
при установлении факта пропуска срока обращения в суд и отсутствии
соответствующего ходатайства, поскольку данный вопрос в КАС РФ
не регламентируется4. В качестве доводов приводятся общие положения ст. 129 КАС РФ, содержащей открытый перечень оснований возвращения административного искового заявления с учетом специфики
дел административного судопроизводства, предусмотренного главами
разд. IV КАС РФ, который посвящен особенностям производства
по отдельным категориям дел (например, ч. 2 ст. 210, ст. 254 КАС РФ).
Однако при анализе различных категорий дел, рассматриваемых в административном судопроизводстве, ученые указывают на отсутствие
у суда первой инстанции полномочий на возвращение административного иска о взыскании недоимки, поданного с пропуском срока обращения и не содержащего ходатайства о его восстановлении5. КАС РФ
1
Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146–ФЗ
(ред. от 28.12.2022) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.
2
См.: Федеральный закон от 02.12.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производ-
стве» // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849,
3
См.: Цинделиани И. А. Реформа института взыскания обязательных платежей
и санкций с физических лиц // Финансовое право. 2016. № 1. С. 35.
4
См.: Тетюев С. В. Особенности производства по административным делам о взы-
скании обязательных платежей и санкций // Рос. юстиция. 2016. № 3. С. 35.
5
См.: Мухина М. А. Право на обращение в суд с исковым заявлением о взыска-
нии обязательных платежей и санкций: основания возникновения // Науч. журн. 2019.
№ 9. С. 51.
95
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
предусматривает возможность на возвращение в отношении жалоб
(ч. 2 ст. 94). По делам об оспаривании решений публичных органов
(ч. 5 ст. 219), оспаривании решений избирательных комиссий (ч. 8
ст. 240), делам о компенсации права на судопроизводство в разумный
срок (ч. 3 ст. 253), об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (ч. 9 ст. 270) у суда отсутствуют как
полномочие на возврат административного искового заявления, так
и полномочие на вынесение отказа в принятии административного
искового заявления в случае пропуска срока обращения в суд.
На наш взгляд, здесь следует учитывать, что полномочия суда по отдельным категориям дел могут отличаться и требовать различного
механизма правового регулирования. Поэтому нужно согласиться
с тем, что при принятии к производству судом административного
искового заявления, поданного с пропуском срока, в определении
о его принятии к производству суда и подготовке дела к судебному
разбирательству целесообразно разъяснять истцу право на заявление
ходатайства о восстановлении срока1.
Полномочия суда, возникающие в порядке гл. 32 КАС, являются
основными, и процедура рассмотрения данных дел детально урегулирована. Ее наличие обеспечивает баланс публичных и частных
интересов при рассмотрении налоговых споров в рамках административного судопроизводства2 и не ущемляет права физических лиц –
налогоплательщиков. Остальные виды производств применяются
при наличии условий, предусмотренных КАС РФ, в целях ускорения
разрешения дел.
Так, согласно ст. 291 КАС РФ административное дело может быть
рассмотрено в порядке упрощенного (письменного) производства:
1) если всеми лицами, участвующими в деле, заявлены ходатайства
о рассмотрении административного дела в их отсутствие и их участие
при его рассмотрении не является обязательным;
2) если ходатайство о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства заявлено административным истцом и административный ответчик не возражает против
применения такого порядка;
1
См.: Тетюев С. В. Особенности производства по административным делам о взы-
скании обязательных платежей и санкций. С. 37.
2
См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ. 2015. № 3 (утв. Президиу-
мом Верховного Суда РФ 25.11.2015) (ред. от 28.03.2018) // СПС «КонсультантПлюс».
96
§ 1. Предметные полномочия
3) если указанная в административном исковом заявлении общая
сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает двадцати тысяч рублей;
4) в иных случаях, предусмотренных КАС РФ.
В приказном производстве полномочия суда возникают при условии бесспорной задолженности. Судья вправе вернуть заявление
о вынесении судебного приказа либо отказать в его принятии (если заявление не отвечает требованиям соответственно ст. 129 и ч. 1 ст. 123.4,
ст. 128 и ч. 3 ст. 123.4 КАС РФ), о чем выносит определение в течение
пяти дней со дня поступления заявления в суд.
Заявление о вынесении судебного приказа может быть возвращено
по общим основаниям, предусмотренным для возвращения административного искового заявления ст. 129 КАС РФ, а также если не представлены документы, подтверждающие заявленное требование, либо
не соблюдены требования к форме и содержанию заявления о вынесении судебного приказа, установленные ст. 123.3 КАС РФ. Возвращение
заявления о вынесении судебного приказа (аналогично возвращению
административного искового заявления) не является препятствием для
повторного обращения взыскателя в суд с заявлением к тому же должнику, с тем же требованием и по тем же основаниям после устранения
допущенного нарушения (ч. 2 ст. 123.4 КАС РФ).
Отказ в принятии заявления о вынесении судебного приказа (как
и отказ в принятии административного искового заявления в соответствии со ст. 128 КАС РФ) препятствует повторному обращению
в суд с таким же заявлением (ч. 4 ст. 123.4 КАС РФ). Следовательно,
здесь для возникновения дополнительных предметных полномочий
суда требуются: соблюдение 6-месячного срока на обращение в суд;
соблюдение требования об указании взыскиваемых сумм вместе с их
расчетом; ссылка на нормативный акт, предусматривающий взыскание, и отмена судебного приказа.
В юридической литературе рассматривался вопрос о создании при
органах исполнительной власти административных юрисдикций, разрешающих споры в предварительном досудебном порядке с целью разгрузки судов, в том числе при рассмотрении требований о взыскании
обязательных платежей и санкций в рамках гл. III ГПК РФ1. В част-
1
См.: Воложанин В. П., Осипов Ю. К. Расширение права на судебную защиту по де-
лам, возникающим из административно-правовых отношений // Проблемы гражданского процессуального права в свете Конституции СССР. Свердловск, 1980. С. 86; Че-
чот Д. М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973 // Избранные
труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 377, 419, 420; Ярков В. В. Юридиче-
97
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
ности, предлагалось создать специализированные квазисудебные органы по разрешению бюджетных споров, споров рынка ценных бумаг,
т. е. органов при соответствующих органах исполнительной власти1.
Кроме того, высказывалось предложение о создании федеральной
административной службы, которая обеспечивала бы рассмотрение
и разрешение административных дел, поступающих в суды2.
Применительно к делам о взыскании обязательных санкций в порядке вынесения судебного приказа мировым судьей Верховный Суд
РФ вносил законопроект о взыскании обязательных платежей и санкций. По делам административного судопроизводства вносился аналогичный законопроект о разрешении споров в досудебном порядке
в связи с тем, что арбитражными судами разрешались дела по искам
государственных органов на незначительные суммы3.
По этому вопросу следует отметить, что дела о взыскании обязательных платежей носят относительно бесспорный характер, соответственно, вынесение большого количества судебных приказов по данной категории дел вряд ли оправданно. А потому нужно согласиться
с имеющимися в юридической доктрине утверждениями о том, что
по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций следует
отказаться от процедуры вынесения судебного приказа и предоставить органам, уполномоченным на взыскание обязательных платежей
и санкций, право взыскивать их в бесспорном порядке, а принятые
акты о взыскании в бесспорном порядке передавать в Федеральную
службу судебных приставов для принудительного исполнения при
соблюдении требований о соблюдении срока на добровольное исполнение и доказательств вручения должнику исполнительного документа с сохранением права оспаривания решения компетентных
органов в суде в порядке последующего судебного контроля решений
компетентных органов с целью разгрузки судов4.
ские факты в цивилистическом процессе. С. 318; Гречкина О. В. О квазисудебной административной юрисдикции таможенных органов // Рос. юстиция. 2010. № 12. С. 16.
1
См.: Башлаков-Николаев И. В. О необходимости и целесообразности изучения
конкурентного права в части регулирования деятельности органов власти // Юрид. образование и наука. 2012. № 3. С. 32.
2
См.: Антон Иванов предлагает создать комиссии для досудебного рассмотрения
споров. URL: https://rg.ru/2013/02/19/ivanov.html (дата обращения: 29.12.2022).
3
См.: Обзор актуальных новостей // Налоги. 2009. № 39. С. 4–8.
4
См. об этом: Оптимизация гражданского правосудия России / С. Л. Дегтярев,
И. Г. Медведев, С. С. Трушников и др.; под ред. В. В. Яркова; предисл. В. Ф. Яковлева. М., 2007; Халатов С. А. Сокращение компетенции судов по разрешению бесспор-
98
§ 1. Предметные полномочия
Таким образом, дополнительные предметные полномочия суда заключаются в проверке соблюдения обязательного предварительного
порядка рассмотрения дела компетентным органом власти и иных
фактических обстоятельств, применения правовых норм к конкретным
публичным правоотношениям. Эти правоотношения, ранее возникшие
в сфере публичного управления, направлены на реализацию полномочий административных органов в сфере обязательного соблюдения
норм запретительного характера. В частности, сказанное касается
вопросов поступления общеобязательных платежей в соответствующие бюджеты, соблюдения различных стандартов. Указанные нормы
рассредоточены в различных нормативных актах, что обусловливает
специфику деятельности компетентных органов применительно к различным видам общественных отношений, которые требуют определенных знаний, так как охватывают большое количество вопросов,
от разрешения которых зависит выполнение государством обязательств
перед обществом.
В связи с изложенным полагаем, что для наиболее эффективного
осуществления судом первой инстанции полномочий в административном судопроизводстве по рассмотрению дел, требующих обязательного
предварительного рассмотрения компетентным органом, нужно внести
изменения в федеральные законы о соответствующих органах исполнительной власти или принять федеральный закон об административных
процедурах в Российской Федерации с внесением изменений в законы,
опосредующие полномочия компетентных органов по рассмотрению
административных споров. По требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций следует отказаться от процедуры вынесения
судебного приказа и предусмотреть возможность компетентного органа
самостоятельно принимать данные решения с передачей их на принудительное исполнение в ФССП с сохранением за должниками права
оспаривать эти решения в суде в порядке последующего контроля.
1.3. Альтернативные полномочия
Вопрос о природе альтернативных полномочий суда первой инстанции получил разрешение в трудах по советскому гражданскому
процессуальному праву при исследовании рассмотрения и разрешения
ных дел как фактор снижения нагрузки // Арбитражный и гражданский процесс. 2017.
№ 12. С. 42. и др.
99
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
гражданских дел. Рассмотрим возможность применения предлагаемой
в них классификации в отношении дел, подлежащих рассмотрению
судом первой инстанции в административном судопроизводстве, для
уяснения содержания альтернативных предметных полномочий суда,
определения перечня дел, подлежащих его рассмотрению и разрешению в административном судопроизводстве, оснований возникновения
данных полномочий.
Под альтернативными полномочиями суда первой инстанции понимаются полномочия, возникновение которых обусловлено волеизъявлением заинтересованных лиц обратиться за судебной защитой при
наличии у других юрисдикционных органов аналогичных полномочий
по рассмотрению юридических дел.
Различия между альтернативными и дополнительными полномочиями обусловлены тем, что осуществление первых не ставится в зависимость от очередности выполнения юрисдикционных функций,
т. е. обязательного соблюдения досудебного порядка урегулирования
правовых споров. Главным здесь является выбор заинтересованными
лицами соответствующей формы защиты своих интересов – в вышестоящем административном органе в порядке подчиненности либо
в суде1. Такой порядок сохранен в текущем законодательстве в отношении деятельности административных органов, не предусматривающей
обязательного досудебного порядка регулирования.
При анализе альтернативных предметных полномочий суда в административном судопроизводстве следует учитывать, что некоторые
категории административных дел, где одной из сторон является соответствующий орган государственной власти, местного самоуправления,
не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В частности, это дела из служебных споров, связанных с доступом к государственной и муниципальной службе и ее прохождением, дела, касающиеся назначения и выплаты пенсий и реализации
гражданами социальных прав2. Соответственно, суд при поступлении
1
Судебная форма защиты рассматривалась в качестве универсальной формы защиты прав гражданина и организаций как в общей теории права, так и в теории гражданского процессуального права. См.: Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. М., 1982.
Т. 2. С. 82; Шакарян М. С. Соотношение судебной формы с иными формами защиты
субъективных прав граждан // Актуальные проблемы защиты субъективных прав граждан и организаций: сб. науч. тр. М., 1985. С. 7–16; Добровольский А. А. Исковая форма
защиты права. Основные вопросы учения об иске. М., 1965.
2
См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]