Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 2. Функциональные полномочия
полной компенсации расходов не могут быть сравнимы со стоимостью
отправления правосудия. В условиях тех правовых систем, в которых
принята принципиальная позиция о возложении основного бремени
расходов на стороны, желающих судиться под эгидой государства
гораздо меньше, чем тех, кто первоначально стремится урегулировать
спор мирным путем.
В доктрине уже давно сформулирована идея правосудия компромисса и социального мира, сторонники которой обосновали необходимость переосмысления функций и целей судопроизводства, обеспечения судом возможности сторон окончить дела миром1. Идея получила
признание и поддержку у представителей науки гражданского и арбитражного процессов, которые рассматривают вопросы деятельности
суда по стимулированию сторон к самостоятельному разрешению
правового спора посредством трех процедур: соглашения по обстоятельствам дела, мирового соглашения и соглашения, заключаемого
с использованием процедуры медиации2.
Возможности использования примирительных механизмов с целью
снижения нагрузки на судей и работников аппаратов судов предусматривались в федеральных целевых программах «Развитие судебной
системы России». Сегодня в Российской Федерации действует Федеральная целевая программа «О развитии судебной системы в России
на 2013–2024 годы», реализация которой привела к изменениям в законодательстве в части примирительных процедур. Их внедрение в гражданское судопроизводство способствовало формированию интереса
в юридической литературе к использованию их механизма3.
1
Концепция социального правосудия была выдвинута Ф. Кляйном в конце XIX в.
См. об этом: Некрошюс В. Защита публичных интересов в гражданском процессуальном
праве Литвы, Латвии, Эстонии // Рос. ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2008. № 6. С. 620; Здрок О. Н. Примирительные процедуры в гражданском судопроизводстве: понятие, классификация, тенденции развития (на примере Республики
Беларусь) // Вестн. гражд. процесса. 2012. № 1. С. 181.
2
См.: Дивин И. М. Административное судопроизводство по экономическим спорам:
отдельные аспекты развития; Загайнова С. К. О некоторых коллизиях правового регулирования примирительных процедур в гражданском и административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2020. № 2; Аболонин В. О. Закон Германии «О поддержке медиации и других форм несудебного урегулирования конфликтов»
(Mediations G) (с краткими пояснениями) // Вестн. гражд. процесса. 2013. № 5; Шере-
метова Г. С. Медиативное соглашение как исполнительный документ // Арбитражный
и гражданский процесс. 2020. № 2, и др.
3
Получило распространение в отношении соглашений о фактических обстоятельствах, мирового соглашения, медиации в деятельности судов по гражданским делам.
121
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
Вместе с тем до принятия КАС РФ законодательство и судебная
практика судов общей юрисдикции исходили из того, что по делам,
носящим публичный характер, а именно в отношении решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих,
а также при оспаривании нормативного правового акта примирение
недопустимо1. Иной подход был сформирован в практике арбитражных
судов, которые допускали возможность примирения по публичноправовым спорам2. Это вызвало критику в научной среде, которая
сводилась к тому, что в рамках производства по публично-правовому
спору в суде общей юрисдикции у сторон отсутствует возможность
реализовать право на примирение в отличие от производства по публично-правовому спору в арбитражном суде, что свидетельствует
о неравенстве в процессуальных возможностях. Кроме того, считалось нелогичным отсутствие возможности примирения по публичным спорам, поскольку спор между гражданином или организацией
в отношении государства также является правовым, как и спор между
гражданином и организацией3.
Поэтому механизм примирения сторон не мог быть применен в административном судопроизводстве в судах общей юрисдикции, так
как его законодательное регулирование отсутствовало. Подход законодателя изменился после выступления Президента РФ на VIII съезде
судей в 2012 г. и последующего принятия КАС РФ4, который создал
возможность использования механизма примирения в судах общей
юрисдикции в рамках административного судопроизводства5.
1
См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью
или в части» (утратил силу) // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 187.
2
См.: Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитраж-
ном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 7.
3
См.: Пешкова Т. В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдик-
ции в Российской Федерации. Воронеж, 2014; Студеникина М. С., Соколов И. А. Административная юстиция: организационные и процессуальные аспекты // Вестн. Воронежского гос. ун-та. 2013. № 2. С. 80; Быкова Т. В. О возможности примирения сторон
по спорам, возникающим из публичных правоотношений // Вестн. Воронежского гос.
ун-та. 2010. № 2 (9).
4
См.: Съезд судей: административным судам быть, но неизвестно, под кем. URL:
http://rapsinews.ru/judicial_news/20121218/265827780.html (дата обращения: 29.12.2022).
5
См.: Дмитриева О. С. Примирительные процедуры в гражданском и администра-
тивном судопроизводстве // Современные проблемы правотворчества и правоприменения. Иркутск, 2016. С. 198.
122
§ 2. Функциональные полномочия
В связи с этим в юридической литературе были актуализированы
вопросы о применении примирительных процедур при разрешении
споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, о возможностях примирения с помощью различных видов
примирительных процедур, а также о категориях административных
дел, по которым возможно или невозможно использование примирительных процедур.
С внесением изменений в Федеральный конституционный закон
от 26.07.2019 № 3-ФКЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального конституционного закона “О Верховном Суде Российской Федерации” в связи с совершенствованием примирительных процедур»
(Федеральный закон от 26.07.2019 № 197-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации» вступил
в силу 25.10.2019), а также с принятием постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.2019 № 41 «Об утверждении Регламента
проведения судебного примирения»1 в число процедур примирения
были введены две новые: переговоры и судебное примирение.
Таким образом, примирительные процедуры, признаваемые в юридической литературе в качестве неотъемлемого признака цивилистиче
ского процесса, получили применение и по делам административного
судопроизводства, что свидетельствует о применении методологии
гражданского процессуального права в деятельности судов в порядке
административного судопроизводства, а также о том, что админи
стративное судопроизводство является подотраслью гражданского
процессуального права.
Все это говорит о необходимости переосмысления полномочий суда
первой инстанции в обеспечении примирения сторон в административном судопроизводстве, поскольку сегодня ст. 137–137.7 КАС РФ
предусматривают возможность применения сторонами таких видов
примирительных процедур, как переговоры, посредничество, в том
числе медиация, судебное примирение и иные процедуры, установленные законом2. Новые правила, предусмотренные КАС РФ, позволяют
утверждать, что примирительные процедуры отвечают общим признакам процессуальной деятельности суда первой инстанции в части
целей, повышенного контроля суда за их проведением и процессуального оформления их результатов. Здесь можно выделить полномочия
-
-
1
СПС «КонсультантПлюс».
2
В нашей монографии вопрос о понятии переговоров и медиации не рассматри-
вается.
123
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
суда по проверке определения перечня дел, допускающих возможность
проведения примирительных процедур; по принятию промежуточного
судебного акта, которым назначаются соответствующая примирительная процедура и сроки ее проведения; по принятию судебного акта
об утверждении мирового соглашения и прекращения производства
по делу. Для реализации указанных полномочий суд должен учитывать
основания допустимости примирительных процедур (ст. 137 КАС РФ):
1) предмет публично-правового спора охватывает только права и обязанности сторон как субъектов спорных правоотношений; 2) налицо
взаимные уступки сторон.
В административном праве высказано мнение, что примирение
сторон возможно лишь по спорам, чей предмет – субъективные административные права конкретных субъектов административных правоотношений, и отмечается недопустимость примирения по спорам
о защите объективных прав, т. е. законности административного акта,
охватывающего вопросы общих публичных интересов и правопорядка в целом1. На наш взгляд, данный подход требует определенной
корректировки. Ведь административное судопроизводство включает
в себя споры не только из административных, но и из публичных
правоотношений, которые отличны от административных правоотношений. КАС РФ содержит норму, которая указывает на невозможность осуществления судом полномочий по примирению сторон
по делам об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 12. ст. 213
КАС РФ).
В отношении иных дел судебная практика допускает возможность
применения примирительных процедур. Это дела об оспаривании действий (бездействия) и решений публичного субъекта, об оспаривании
кадастровой стоимости, о взыскании обязательных платежей и санкций, дела, связанные с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности
общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами, дела об оспаривании предложения об изменении
места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также
предложения об устранении организатором публичного мероприятия
несоответствия указанных в уведомлении цели, формы и иных условий
проведения публичного мероприятия требованиям Закона о публичных
1
См.: Зеленцов А. Б. Теоретические основы правового спора: автореф. дис. ... д-ра
юрид. наук. М., 2005.
124
§ 2. Функциональные полномочия
мероприятиях1, за исключением оспаривания отказа органа публичной
власти в согласовании проведения публичного мероприятия.
Здесь нужно отметить, что суды должны учитывать тип регулируемых правоотношений. Так, распространенной категорией публичноправовых споров являются налоговые споры, в которых налоговый
орган вправе заключить соглашение о примирении с налогоплательщиком при условии предоставления отсрочки или рассрочки уплаты
налога (ст. 64 НК РФ). Все это свидетельствует о возможном сокращении расходов на отправление правосудия и ускорении разрешения
дела по существу, поскольку стороны смогут воспользоваться правом
на примирение. Вместе с тем налоговый орган не наделен полномочиями по освобождению стороны от налогового обязательства.
В настоящее время с учетом изменений в правовом регулировании
примирительных процедур считаем необходимым уточнить ч. 1 ст. 137
КАС РФ, включив в нее положение о невозможности проведения примирительных процедур по следующим категориям дел:
1) об оспаривании нормативных актов полностью или в части (п. 1
ч. 2 ст. 1 КАС РФ);
2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (п. 1.1 ч. 2. ст. 1
КАС РФ);
3) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ;
4) о приостановлении деятельности или ликвидации политической
партии, некоммерческой организации, не являющейся юридическим
лицом, при условии если нарушения являются грубыми, связаны с осуществлением террористической или экстремистской деятельности
и не могут быть устранены в установленном законом порядке (п. 1
ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
5) о прекращении деятельности средств массовой информации
(п. 2 ч. 3 ст. 1 КАС РФ), ограничении доступа к аудиовизуальному
сервису (п. 2.1 ч. 3 ст. 1 КАС РФ), о признании информации, размещенной в сети «Интернет», запрещенной (п. 2.2 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
о признании информационных материалов экстремистскими (п. 2.3
ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
6) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства в специальное учреждение или продлении сроков пребывания
в специальном учреждении (п. 4 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
1
См.: Федеральный закон от 19.05.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демон-
страциях, шествиях и пикетированиях» // СПС «КонсультантПлюс».
125
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
7) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного
недееспособным для спасения жизни (п. 9 ч. 3 ст. 1 КАС РФ);
8) о помещении несовершеннолетних в центр временного содержания для несовершеннолетних или в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа и о продлении сроков пребывания
(п. 10, 11 ч. 3 ст. 1 КАС РФ).
Кроме того, нужно дополнить перечень полномочий суда, касающихся осуществления примирительных процедур в административном
судопроизводстве, включив в него полномочия:
1) по разъяснению сторонам права на урегулирование спора с использованием примирительных процедур, предусмотренных ст. 137.3
КАС РФ, сроков проведения и правовых последствий примирительных
процедур, а также порядка их проведения;
2) по удовлетворению ходатайства сторон о примирительных процедурах и приостановлению производства по делу;
3) по проверке законности и обоснованности соглашения о примирении, включая отсутствие злоупотребления правом сторон1. В части
злоупотребления правом можно рассматривать действия сторон при
необоснованном отказе от применения той или иной примирительной
процедуры после вынесения определения суда. В отношении недобросовестной стороны предусматривается применение санкции в виде
компенсации судебных расходов2;
4) по вынесению определения о примирении и прекращении
производства.
По вопросу о взаимных уступках сторон в юридической литературе
отмечается, что данное условие ограничивает заключение соглашений
на любых условиях, согласованных сторонами (включая условия, не содержащие взаимных уступок)3. Соответственно, предполагается, что
стороны могут свободно осуществлять действия по формированию условий примирения, которые включают в себя: признание обстоятельств
дела; соглашение сторон по обстоятельствам дела; соглашение сторон,
содержащее квалификацию сделки, совершенной лицом, участвующим
1
См.: Балашов А. Н. Роль суда в примирении сторон в административном судопро-
изводстве // Вестн. Воронежского гос. ун-та. Сер.: Право. 2019. № 2 (37). С. 174.
2
См.: Брыжинская Г. В., Худойкина Т. В. Переговорный процесс: психолого-право-
вой анализ // Paradigmata poznani. 2015. № 1.
3
В гражданско-процессуальной доктрине под уступкой понимаются действия
по уменьшению материально-правовых требований или отказу от заявленных требований (отказ от права, принятие дополнительной обязанности совершить какое-либо действие).
126
§ 2. Функциональные полномочия
в деле, или статуса и характера деятельности этого лица; частичный
или полный отказ от требований, частичное или полное признание
требований вследствие достижения сторонами соглашения в оценке
обстоятельств в целом или в их отдельных частях1. На наш взгляд,
стороны в административном судопроизводстве ограничены в части
формирования уступок, поскольку законом установлены пределы,
в которых эти уступки могут быть осуществлены, что обязан контролировать суд. Это отличает содержание полномочий суда по делам
из административных и иных публичных правоотношений от предмета
деятельности суда в гражданском судопроизводстве.
Аналогичным образом осуществляются полномочия суда при использовании таких видов примирительных процедур, как медиация
и переговоры, судебное примирение, которые получили новое оформление в КАС РФ. При этом нужно отметить, что практики применения
переговоров в административном судопроизводстве судами общей
юрисдикции еще не существует, так как для него это новый вид примирительной процедуры. Здесь следует сказать, что переговоры осуществляются на условиях, определяемых сторонами, и что федеральными законами может быть предусмотрена обязательность проведения
переговоров. В настоящее время таких законов не принято, а по их
принятии суд должен будет проверить факт проведения переговоров,
чтобы в дальнейшем у него возникли полномочия на рассмотрение2.
В отношении медиации и судебного примирения3 суд осуществляет
следующие полномочия:
1) по принятию определения с указанием в нем сторон спора, его
предмета, вопросов, которые можно урегулировать в процедуре медиации4 и судебного примирения, и по утверждению кандидатуры судьи
или медиатора;
2) по продлению сроков осуществления судебного примирения;
1
См. п. 26 постановления Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.07.2014 № 50
«О примирении сторон в арбитражном процессе» // СПС «КонсультантПлюс».
2
Переговоры – примирительная процедура, посредством которой стороны регулируют возникшие разногласия непосредственно или при содействии своих доверенных лиц без привлечения независимой третьей стороны. В ходе переговоров стороны
могут договориться об определенных решениях, взаимных уступках, которые могут
быть облечены в форму гражданско-правовой сделки или мирового соглашения, утвержденного судом.
3
Судебное примирение – примирительная процедура, осуществляемая судьей
в отставке.
4
Медиация – примирительная процедура, способ урегулирования возникших разногласий при содействии независимого лица (посредника).
127
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
3) при успешном проведении процедур примирения – проверить
условия примирительных соглашений с вынесением определения о его
утверждении и прекращении производства по делу.
Следовательно, и сами полномочия суда первой инстанции применительно к предмету деятельности в административном судопроизводстве, и порядок их осуществления одинаковы при проведении
всех примирительных процедур (ст. 137.2 КАС РФ). Они могут быть
реализованы на стадии подготовки дела к судебному разбирательству,
в том числе при проведении предварительного судебного заседания,
рассмотрении дела по существу, исполнении судебного акта. Данные
полномочия могут возникнуть как на основании ходатайства сторон,
так и по предложению суда. По ходатайству сторон, их представителей суд приостанавливает производство по административному делу
на срок, необходимый для примирения сторон (ст. 191 КАС РФ). Если
урегулирование конфликта увенчалось успехом и стороны заключили
соглашение о примирении, оно должно быть тщательно изучено судом
перед его утверждением1.
Вместе с тем если заключение соглашения о примирении прямо
запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц, то в соответствии
со ст. 46 КАС РФ суд не должен его утверждать, а судебное разбирательство должно продолжиться2.
2.3. Доказательственные полномочия
Основную и достаточно сложную часть административного судопроизводства составляет процессуальная деятельность суда по формированию доказательственного материала3. Данная деятельность состоит
из различных процессуальных действий, направленных на выяснение
взаимоотношений между сторонами при помощи необходимых доказательств. В советской юридической литературе все эти процессуальные
действия суда первой инстанции получили наименование доказатель-
1
См.: Сахнова Т. В. Судебные процедуры (о будущем цивилистического процес-
са) // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 3. С. 4.
2
См.: апелляционное определение Московского городского суда от 02.09.2016
по делу № 33а16465/2016 // CПС «КонсультантПлюс».
3
Доказательственные полномочия суда в административном судопроизводстве рассматриваются нами под углом зрения активности суда и действий лиц, участвующих
в деле, которые обосновывают свои требования и возражения.
128
§ 2. Функциональные полномочия
ственных полномочий, которые охватывали собой процессуальные
действия суда по собиранию, исследованию, оценке доказательств
с целью установления объективной истины по каждому делу.
Доказательства есть сведения о фактах, подлежащих установлению
для правильного и своевременного разрешения споров в суде, представленные в установленном федеральном законе порядке1.
В юридической литературе отмечается, что административное судопроизводство базируется на таком принципе, закрепленном в п. 7 ст. 6
КАС РФ, как состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда2. Этот принцип является определяющим при анализе объема доказательственных полномочий суда первой инстанции в административном судопроизводстве
и механизма его деятельности.
Здесь следует сказать, что доказательственные полномочия возникают у суда на стадиях принятия дела к производству, подготовки
дела к судебному разбирательству, рассмотрению дела по существу.
Основное их назначение проявляется на стадиях подготовки и рассмотрения дела по существу3.
После принятия КАС РФ в юридической литературе предпринимались попытки обосновать доказательственные полномочия суда
при конкретизации принципа активности суда в административном
судопроизводстве.
Так, В. А. Майборода считает, что элементами активности суда
первой инстанции в административном судопроизводстве являются:
истребование доказательств по собственной инициативе, что реализуется путем вызова свидетеля (ч. 4, 6 ст. 69 КАС РФ); полномочия суда
по предмету доказывания в отношении публично-правовых споров
(ч. 3 ст. 62 КАС РФ); особая роль суда в сборе доказательств (ч. 1 ст. 63
КАС РФ)4.
1
См.: Гурвич М. А. Юдельсон К. С. Судебные доказательства и практика их использо-
вания в советском гражданском процессе // Сов. государство и право. 1958. № 5; Клейн-
ман А. Ф. Основные вопросы теории доказательств в советском гражданском процессе /
отв. ред. М. А. Гурвич. М.; Л., 1950; Курылев С. В. Основы теории доказывания в советском правосудии. Минск, 1969, и др.
2
См.: Махина С. Н. Теория доказывания и доказательств в административном су-
допроизводстве: становление и развитие // Административное право и процесс. 2016.
№ 2; Волкова Е. И. Активность суда в контексте действия принципа состязательности
и равноправия сторон // Рос. правосудие. 2008. № 10.
3
Стадия возбуждения дела рассматривалась в рамках предметных полномочий суда.
4
См.: Майборода В. А. Активная роль суда в административном судопроизводстве //
Судья. 2017. № 3; Павленко К. А., Хаматова Е. В. Цели, задачи и средства доказывания:
129
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
Однако этот перечень нельзя признать исчерпывающим, о чем
свидетельствует анализ действующего законодательства, судебной
практики и теории.
В юридической литературе после принятия КАС РФ указывается
на тождество полномочий суда первой инстанции в административном
и гражданском судопроизводстве1. Данный вывод основан на толковании положений ч. 2 ст. 56 ГПК РФ, постановлений Пленумов
Верховного Суда РФ. При этом выделяются полномочия суда при
установлении заблуждения стороны в отношении фактов, имеющих
юридическое значение: 1) по разъяснению сторонам о фактах, имеющих значение для дела, и бремени их доказывания2; 2) по разъяснению
нормы материального права, подлежащей применению к спорным
правоотношениям, и определению закона, подлежащего применению
при разрешении дела, и несвязанности суда указанием конкретной
правовой нормы в обосновании иска при принятии решения3. Кроме
того, суд первой инстанции вправе в случаях, предусмотренных ч. 3
ст. 196 ГПК РФ, выйти за пределы заявленных материально-правовых
требований по собственной инициативе4.
Полагаем, что данный вывод следует считать недостаточно обоснованным с учетом положений КАС РФ и специфики административного судопроизводства. Кроме того, в постановлениях Пленума
указаны ограничительные условия применения полномочий судом
первой инстанции при установлении заблуждения стороны по делу
специфика административного судопроизводства и гражданской процессуальной формы // Вестн. Воронежского ин-та МВД России. 2015. № 5; Нахова Е. А. Принцип активной роли суда в доказывании в административном судопроизводстве: содержание, проблематика правоприменения // Развитие российского права: новые контексты и поиски решения проблем: III Московский юрид. форум, Х Междунар. науч.-практ. конф.:
в 4 ч. М., 2016.
1
См.: Майборода В.А. Активная роль суда в административном судопроизводстве //
Судья. 2017. № 3; Дзуматов Ан.-М. Дин.-М. Активность суда в процессе доказывания
в условиях состязательности в гражданском судопроизводстве // Сибирское юридическое обозрение. 2020. № 2.
2
См. п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.06.2008 № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству» // СПС «КонсультантПлюс».
3
См. там же, п. 6.
4
См.: абз. 2 п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23
«О судебном решении», абз. 2 п. 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ
от 22.06.2021 № 16 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции» //
CПС «КонсультантПлюс».
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]