Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

08.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1415 / 1915 16 17 18 19 > Следующая >>>

§ 2. Функциональные полномочия

Применительно к реализации полномочий суда по принятию судебных решений по данным делам в юридической науке высказаны точки зрения:

1) о недопустимости проверки целесообразности принятия актов публичных органов; суд проверяет только законность и обоснованность актов публичных органов1;

2) о необходимости проверки законности, обоснованности и целесообразности актов публичных органов в административном судопроизводстве2.

Доводы сторонников первого подхода состоят в том, что публично-правовой орган обладает исключительной компетенцией в части необходимости издания актов применительно к конкретным сферам жизнедеятельности общества, соответственно, суд при принятии судебного решения не вправе осуществлять проверку целесообразности принятых им актов. Данный подход нашел закрепление в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных актов от 25.12.2018 № 503 в подп. «а» п. 28 и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 в п. 62 при проверке полномочий публичных органов при принятии решений, действий или бездействия публично-правовых органов, осуществляемых в пределах усмотрения в соответствии с компетенцией, предусмотренной законом. Превышение пределов властных полномочий или их осуществление вопреки законной цели влечет за собой признание таких актов незаконными.

См.: Иванов А. А. Дело «Общество “Монаб” против Правительства города Мо- сквы и других» // Правовые позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: избранные постановления за 2006 год с комментариями / под ред. А. А. Иванова. М.: Статут, 2012. С. 163–172; Михайлова О. Р. Методы ограничения ус- мотрения налоговых органов при осуществлении налогового контроля // Государство и право. 2005. № 7. С. 91

См.: Боннер А. Т. Производство по делам, возникающим из административных правоотношений: дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. С. 81; Квитикн В. Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления: дис. … канд. юрид. наук. М., 1967. С. 68; Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: основные концептуальные проблемы и пути их разрешения // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 1954.

См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // СПС «КонсультантПлюс».

141

Глава 2. Полномочия суда первой инстанции

Вместе с тем цель административного судопроизводства – обеспечение судом защиты нарушенных прав слабой стороны публично-правового спора. Поэтому наиболее обоснованной является точка зрения о необходимости проверки помимо законности и обоснованности также целесообразности принятых публичными органами актов1. Как верно пишет А. Т. Боннер, целесообразность принятия актов публичных органов надо рассматривать как правильность выбора публичными органами одного из решений в зависимости от фактического состава, указанного в правовых нормах соответствующего закона2.

Следовательно, целесообразность принятия актов публичных органов предполагает соответствие результатов принятого акта целям, содержащимся в правовых нормах, для регулирования конкретного случая при обеспечении точного и полного соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Соответственно, суд проверяет целесообразность оспариваемых актов публичных органов с позиций законности, которая включает в себя правильное применение норм материального права с учетом соблюдения процессуальных правил принятия актов публичных органами.

В связи с этим следует признать обоснованным и своевременным положение, сформулированное в п. 17 абз. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 о необходимости проверки принятых решений, действий, бездействия публичных органов на предмет их соответствия законной цели при принятии мер в каждом конкретном случае3. Данное положение расширяет полномочия суда в отношении оспариваемых решений, действий, бездействия публичных органов, направлено на обеспечение защиты слабой стороны публично-правового спора и свидетельствует о необходимости осуществления судами полномочий по проверке целесообразности оспариваемых решений, действий, бездействия публичных органов.

О подходах к определению целесообразности актов применения права см.: Соло- вей Ю. П. Судебный контроль за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административнопроцессуального законодательства.

См.: Боннер А. Законность и целесообразность в гражданском судопроизводстве // Сов. юстиция. 1979. № 1. С. 18.

См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // CПС «КонсультантПлюс».

142

§ 2. Функциональные полномочия

Для совершенствования модели административного судопроизводства считаем возможным конкретизировать механизм проверки судом целесообразности оспариваемых актов публичных органов с позиций законности, распространив его применение и в отношении оспариваемых нормативных актов публичных органов. Проверка целесообразности оспариваемых актов публичных органов включает в себя полномочия суда по установлению:

1) наличия или отсутствия у публичного органа полномочий по реализации усмотрения при принятии актов, в том числе соблюдения пределов усмотрения публичным органом при определении правовых последствий принятых актов по отношению к частным лицам или необходимости выхода за пределы усмотрения;

2) наличия или отсутствия возможности принятия публичным органом единственного или нескольких видов актов;

3) заслушивания правовых позиций всех заинтересованных лиц, в том числе обеспечения возможности представить необходимые доказательства;

4) соответствия акта публичного органа цели, предусмотренной правовой нормой, а не ведомственным интересам публичного органа (учет баланса публичных и частных интересов);

5) соответствия избранного способа, необходимого для достижения предусмотренной законом цели (принцип соразмерности принятия акта публичного органа). Такой способ должен не только соответствовать предусмотренной законом цели, но и не нарушать конституционно значимые ценности, а именно осуществление полномочий публичными органами не должно нарушать права и свободы других лиц1.

Данный механизм обеспечит эффективность защиты прав и законных интересов граждан и организаций и вынесение справедливого решения по существу спора.

Применительно к полномочиям суда по проверке содержания решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов нужно учитывать следующее. Согласно п. 4 ст. 216 КАС РФ, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений,

См.: постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева» // СПС «КонсультантПлюс».

143

Глава 2. Полномочия суда первой инстанции

которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на публичный орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части. Данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта. Следовательно, при установлении противоречия оспариваемого нормативного акта или его части нормативному правому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд согласно п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, а именно: 1) при принятии оспариваемого акта ранее нормативного акта, имеющего большую юридическую силу, – со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу; 2) при принятии оспариваемого акта позднее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, – со дня вступления в силу оспариваемого акта; 3) при применении нормативного правового акта до принятия решения суда и состоявшейся на основании этого акта реализации прав частных лиц – со дня вступления решения суда в законную силу1.

Обстоятельства, с учетом которых суд пришел к выводу о необходимости признания акта или его части не действующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют

См. п. 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50.

144

§ 2. Функциональные полномочия

преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (ч. 2 ст. 64 КАС РФ, ч. 2, 3 ст. 69 АПК РФ)1. Полагаем, что в содержание полномочия по принятию решения следует добавить указание на обязывание компетентного органа урегулировать правовые отношения и сроки такого урегулирования, которые применяются судом с учетом норм закона о принятии нормативных актов и их опубликовании.

Применительно к порядку исполнения решений в юридической литературе отмечалось, что он имеет иной характер по сравнению с принудительным исполнением в рамках закона об исполнительном производстве, заключающийся в публикации в официальных печатных изданиях об отмене данного акта. Следовательно, в части внесения изменений в регулируемые отношения компетентный орган также будет руководствоваться указанным механизмом2.

Рассмотрим полномочия суда по контролю за исполнением принятых судебных решений по делам об оспаривании решений, действий, бездействия органов государственной власти, выделив элементы полномочий суда с учетом выводов, сделанных в науке гражданского процесса3.

Для начала отметим, что вопросы, касающиеся порядка исполнения по публично-правовым спорам, регулируются ст. 352–364 КAC РФ, которые закрепляют полномочия суда по выдаче исполнительного листа, отсрочке, рассрочке исполнения решения. Это выдача испол-

См.: п. 38 постановления Пленума Верховного Суда от 25.12.2018 № 50.; апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 26.02.2020 № 45-АПА19-36.

См.: Бурков А. Л. Судебная защита прав граждан от незаконных нормативных ак- тов. С. 127.

См.: Гришина Я. С. Особенности судопроизводства по неисковым делам, возникаю- щим из земельных правоотношений: учеб. пособие / под ред. О. В. Исаенковой. Саратов,

2008. С. 108; Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел: учеб. пособие / под ред. М. А. Викут, Р. М. Нигматдинова. Саратов, 2009. С. 166 (автор главы – Я. С. Гришина); Гришина Я. С. Судопроизводство по неисковым делам,

возникающим из земельных правоотношений: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009.

С. 155–172; Исаенкова О. В., Гришина Я. С. Законная сила и исполнение судебных решений по делам, возникающим из публичных правоотношений // Юстиция. 2005. № 6. С. 31; Ефимова Ю. В. Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел: учеб.-метод. пособие. Саратов, 2009. С. 174–175; Выскубин А. А. Некоторые вопросы, связанные с исполнением решений судебных актов по делам, возникающим из публичных правоотношений // Актуальные проблемы правового регулирования материального обеспечения военнослужащих: Рос. воен.-прав. сб. 2006. № 7.

145

Глава 2. Полномочия суда первой инстанции

нительного листа спустя месяц со дня вынесения судебного решения, а при наличии ходатайства лиц, участвующих в деле, – разрешение вопроса о немедленном исполнении решения.

Содержание полномочия суда по контролю за исполнением принятого судебного решения об удовлетворении административного искового заявления по делам об оспаривании решений, действий, бездействия органов власти сводится к проверке исполнения органом власти обязанности в месячный срок сообщить суду о восстановлении нарушенных прав административного истца (ч. 9 ст. 227 КАС РФ). При несоблюдении ответчиком этого правила суд выдает исполнительный лист на принудительное исполнение принятого судебного решения в соответствии со ст. 105 Федерального закона «Об исполнительном производстве»1. В ГПК РФ содержится правило, согласно которому в случае неисполнения без уважительных причин ответчиком судебного решения, обязывающего его совершить определенные действия, суд вправе применять меры ответственности, предусмотренные законом (ч. 2 ст. 206 ГПК РФ). В юридической литературе до принятия КАС РФ отмечалось, что суд ограничен в применении мер ответственности, поскольку Федеральный закон «Об исполнительном производстве» не конкретизирует порядок реализации действий суда. Следовательно, суд в соответствии со ст. 226 ГПК РФ должен вынести частное определение с направлением его в ФССП, который, в свою очередь, имеет право возбудить производство по делу об административном правонарушении.

Это нашло подтверждение в судебной практике вынесения частных определений за неисполнение судебных решений об оспаривании решений, действий, бездействия судебных приставов2.

В связи с тем что КАС РФ содержит правило об обязательности принятия судом частных определений при выявлении случаев нарушения законности, считаем необходимым распространить данный механизм на сферу исполнения решений суда при рассмотрении заявлений в порядке разд. VIII КAC РФ. Кроме того, для обеспечения своевременности исполнения принятых судебных решений необходимо наделить суд полномочием по установлению астрэнта в отношении

См. п. 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 47 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел, связанных с нарушением условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания» // CПС «КонсультантПлюс».

См.: частное определение Свердловского областного суда от 26.10.2010 по делу № 33-12986/2010. URL: http://www.ekboblsud.ru (дата обращения: 29.12.2022).

146

§ 2. Функциональные полномочия

должностных лиц, не исполнивших судебное решение в указанный судом срок, за каждый день просрочки исполнения. Полномочие суда по установлению астрэнта может также применяться в отношении неисполнения судебного решения об оспаривании нормативных правовых актов.

Таким образом, полномочия суда по принятию решения и контроле за его исполнением включают в себя следующие процессуальные действия: а) применительно к объему судебного контроля по оспариванию нормативных актов и иных актов публичных органов – действия по проверке пределов усмотрения публичных органов, включающей проверку целесообразности принятых актов; б) при удовлетворении административного искового заявления по делам об оспаривании нормативных актов – указание в резолютивной части решения на обязывание компетентного органа урегулировать соответствующие правовые отношения и сроков их урегулирования, которые применяются судом с учетом законодательства о принятии нормативных актов и их опубликовании; в) применительно к разрешению вопросов исполнения судебного решения в части оспаривания нормативных актов, решений, действий, бездействия органов власти – установление астрэнта за неисполнение судебного решения путем вынесения частного определения. Перечисленные в п. «а–в» полномочия суд сможет осуществлять в случае предлагаемого совершенствования модели административного судопроизводства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Административное судопроизводство – процессуальная форма деятельности суда первой инстанции, целью которой является обеспечение эффективной правовой защиты слабой стороны в отношениях граждан и организаций с органами публичной власти.

Процессуальная форма деятельности суда первой инстанции при рассмотрении и разрешении административно-правовых и иных публично-правовых споров основывается на принципе активности суда при ограниченной состязательности сторон, который проявляется при осуществлении таких полномочий суда, как изменение предмета или основания иска в интересах гражданина или организации, истребование необходимых доказательств на всех стадиях административного судопроизводства, начиная с момента возбуждения дела и до удаления суда в совещательную комнату, контроль за распорядительными действиями сторон, обеспечение проведения примирительных процедур, принятие принудительных мер в отношении участников процесса и иных лиц, в частности ограничение выступлений, обязательство о явке, принудительный привод, вынесение частных определений. Это свидетельствует об особенностях содержания процессуальной формы в административном судопроизводстве и о модели административного судопроизводства, характеризующейся повышенной процессуальной активностью суда и ограниченной состязательностью сторон.

Реализация процессуальной формы в административном судопроизводстве обеспечивается посредством осуществления судом первой инстанции полномочий при рассмотрении и разрешении конкретных публично-правовых споров, частным случаем которых является административно-правовой спор. Это свидетельствует о широком предмете деятельности суда в административном судопроизводстве, отличном от его понимания административистами, которые ограничивают административное судопроизводство спорами из административных правоотношений (налоговых, таможенных, бюджетных и др.).

Предмет деятельности суда первой инстанции отличает административное судопроизводство от других форм судопроизводства: конституционного, гражданского, арбитражного и уголовного.

148

Заключение

Предметом административного судопроизводства являются дела из публичных правоотношений. Их перечень определен в ст. 1 КАС РФ, который предусматривает более широкий круг дел публичного производства по сравнению с конституционным производством и помимо дел об оспаривании нормативных актов ниже уровня федерального закона включает дела об оспаривании кадастровой стоимости, о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и другие дела, что свидетельствует о его отличии от конституционного судопроизводства.

Полномочия суда первой инстанции в административном судопроизводстве имеют сходство с полномочиями суда первой инстанции в гражданском судопроизводстве. Они подразделяются на предметные и функциональные.

Сущность предметных полномочий суда первой инстанции состоит в разрешении вопроса о моменте возникновения компетенции суда на рассмотрение и разрешение споров из административно-правовых и иных публично-правовых отношений. Они подразделяются на исключительные, дополнительные, альтернативные.

Функциональные полномочия суда первой инстанции возникают при рассмотрении и разрешении последним конкретных материальных и процессуальных вопросов и в административном судопроизводстве отличаются в части объема его процессуальных прав и обязанностей. Последние подразделяются на полномочия суда по привлечению в процесс лиц, участвующих в деле, и осуществлению контроля за процессуальными действиями, полномочия по примирению сторон, доказательственные полномочия, полномочия по принятию судебного решения, полномочия по рассмотрению вопросов исполнения судебного решения.

К исключительной компетенции суда первой инстанции в административном судопроизводстве относятся дела, указанные в п. 1, 1.1,

2.1, 5, 7 ч. 2 и п. 1, 2, 2.1–2.4, 4–11 ч. 3 ст. 1 КАС РФ. Все они подлежат рассмотрению и разрешению только в суде, т. е. не могут рассматриваться и разрешаться иными юрисдикционными органами.

Дополнительные предметные полномочия суда в административном судопроизводстве возникают при условии соблюдения обязательного досудебного порядка, установленного по некоторым делам соответствующими федеральными законами.

В первую очередь это дела о взыскании обязательных платежей и санкций. Здесь полномочия суда возникают при наличии следующих оснований: соблюдения 6-месячного срока на обращение в суд;

149

Заключение

подтверждения факта соблюдения обязательного досудебного порядка; соблюдения требований к указанию и расчету взыскиваемых сумм; ссылки на нормативный акт, предусматривающий взыскание; отмены судебного приказа, если взыскание производилось в приказном производстве.

Судебная статистика свидетельствует о возрастании количества таких дел. Чтобы сократить нагрузку судов, считаем возможным из менить порядок взыскания обязательных платежей и санкций путем наделения компетентных органов полномочием по принятию решений об их взыскании с последующим направлением в ФССП для принудительного исполнения. Лица, в отношении которых принято решение компетентного органа о взыскании обязательных платежей, сохраняют право на его оспаривание в суде, который осуществляет полномочие по последующему судебному контролю в отношении компетентных органов.

В отношении иных дел следует наделить компетентные органы полномочиями по рассмотрению и разрешению правовых споров с частными лицами путем принятия федерального закона об административных процедурах или внесения изменений в федеральные законы, регулирующие деятельность конкретных органов исполнительной власти, осуществляющих текущие распорядительные действия в отношении частных лиц. Это обусловлено тем, что распорядительные действия компетентных органов в конкретных сферах общественной жизнедеятельности достаточно специфичны, что создает дополнительную нагрузку на суды, в производстве которых находятся такие дела. Приведенные меры будут способствовать рациональной организации деятельности органов власти по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров, повышению доверия к деятельности органов исполнительной власти.

Альтернативные предметные полномочия суда, возникающие на основании выбора заинтересованным лицом судебного порядка, следует дополнить рассмотрением дел из служебных споров, связанных с доступом к государственной и муниципальной службе и ее прохождением; делами по назначению и выплате пенсий и делами, связанными с реализацией гражданами социальных прав.

Среди оснований возникновения альтернативных предметных полномочий суда первой инстанции следует выделить: 1) подтверждение предварительного обращения заинтересованного лица к иному юрисдикционному органу; 2) возникновение по некоторым категориям дел административного судопроизводства; 3) соблюдение различных

150

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 1415 / 1915 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]