Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

08.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 195 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции

для урегулирования публично-правового спора внесудебных примирительных процедур)1.

Кроме того, полномочия суда первой инстанции в зависимости от объема реализуемых им прав и обязанностей, связанных с решением определенных материальных и процессуальных вопросов при рассмо трении конкретного дела, подразделялись на полномочия по контролю за процессуальными действиями сторон, доказательственные полномочия и принятие решения. Данные полномочия получили наименование функциональных и подлежали применению при уяснении содержания деятельности суда в гражданском судопроизводстве.

Приведенная классификация использовалась также при рассмотрении и разрешении в суде первой инстанции ограниченного перечня дел, возникающих из административных правоотношений, а именно: дел по обязательному окладному страхованию, об оспаривании штрафов, взыскании налогов, что свидетельствовало об ограниченной возможности обращения в суд первой инстанции за их разрешением. Полномочия суда первой инстанции в отношении дел из администра тивных правоотношений возникали в зависимости от выбора заинтересованным лицом компетентного органа, что было обусловлено положениями советской правовой доктрины и законодательства в сфере советского гражданского судопроизводства.

В настоящее время с учетом изменения в России социально-экономических условий, расширения перечня категорий административноправовых и иных публично-правовых споров указанная классификация служит методологическим основанием для раскрытия содержания процессуального статуса суда первой инстанции в административном судопроизводстве и может быть использована при расширительном толковании его предметных полномочий, включающих помимо разрешения дел из административных правоотношений рассмотрение дел из публичных правоотношений. Кроме того, в число функциональных полномочий суда первой инстанции в административном судопроизводстве необходимо включить полномочия по примирению сторон в административном судопроизводстве.

Таким образом, под полномочиями суда первой инстанции в административном судопроизводстве следует понимать предусмотренную КАС РФ систему прав и обязанностей, осуществляемых судом при

В юридической литературе также выделяются процессуально-правовые полномочия и материально-правовые полномочия суда первой инстанции в исковом производстве. См.: Козлова Н. В. Полномочия суда первой инстанции в исковом производстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

рассмотрении и разрешении административных споров, и судебный контроль за осуществлением государственных или иных публичных полномочий в целях разрешения конкретного спора по существу.

Особенности компетенции суда первой инстанции в административном судопроизводстве определяются кругом его полномочий, среди которых выделяются предметные полномочия, охватывающие помимо дел из административных правоотношений рассмотрение дела из публичных правоотношений, а также функциональные полномочия, включающие в себя полномочия по примирению сторон, исполнению судебного решения, применению мер процессуального принуждения (их содержание рассматривается во второй главе монографии).

§ 2. Основные системы административного судопроизводства в странах континентального иобщего права

2.1. Система административного судопроизводства воФранции

Организация системы административного судопроизводства в странах континентального права имеет в своей основе длительные исторические и правовые традиции, что и предопределило особенности процессуально-правовых полномочий суда по рассмотрению и разрешению юридических дел публично-правового характера1.

Так, уяснению сущности французской модели административного судопроизводства поможет анализ следующих вопросов: 1) какой орган государственной власти обладает компетенцией для защиты прав граждан против незаконных действий государства; 2) какие категории дел публично-правового характера относятся к компетенции суда; 3) каковы сущность и объем полномочий суда при рассмотрении и разрешении публично-правовых споров, полномочий суда по примирению сторон по публично-правовым спорам и полномочий суда в отношении принятия и исполнения судебного решения.

Французская модель административного судопроизводства с момента своего возникновения в период Французской буржуазной

См.: Maier Ch. Der Weg zu einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Russischen Föderation. Probleme des Verwaltungsschutzes in modernen Russland. Duncker&Humblot GmbH, Berlin, 2015. S. 30; Capitant D. § 35 Gerichte der Verwaltungsge- richtsbarkeit in Frankreich // K.-P. Sommermann, B. Schaﬀarzik. Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa. Springer Verlag GmbH Deutschland, ein Teil von Springer Nature. 2019. S. 1336–1371.

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

революции основывается на следующих принципах: 1) исключение компетенции судов общей юрисдикции по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров1; 2) учреждение специализированных органов государственной власти в рамках административной организации наподобие судов общей юрисдикции для осуществления функции контроля за деятельностью администрации посредством особого процесса рассмотрения и разрешения публично-правовых споров между частными лицами и административными органами2.

Эти принципы явились предпосылками для формирования и развития французской модели административного судопроизводства в период с 1789 по 1987 г., который завершился созданием трехзвенной структуры административных судов общей юрисдикции:

1) Государственный совет3, осуществляющий функции первой, апелляционной и кассационной инстанций в отношении публичноправовых споров;

2) апелляционные суды4, осуществляющие функции по пересмотру судебных актов, принятых административными судами первой инстанции по публично-правовым спорам5;

3) региональные административные суды, которые осуществляют функцию по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров по существу6.

См.: Fromont M. Rechtsschutz gegenüber der Verwaltung in Deutschland, Frankreich

und den Europäischen Gemeinschaften (Monographie). Verlag Heymanns, Köln, 1967. S. 17.

Эти споры получили наименование споров о превышении власти, осуществленной за пределами, предусмотренными законом. См. подробнее: Евтихиев И. Доктрина Ориу об административной юстиции // Юрид. вестн. Изд. Московского Юридического Общества. М., 1916. № 14 (2). С. 74; Шарвен Р. Юстиция во Франции. Судебный ап- парат и классовая борьба / пер. с фр. М., 1978. С. 72; Альхименко А. В. Административная юстиция в западноевропейских странах и в России: сравнительно-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22.

Государственный совет ранее функционировал в качестве структурного подразделения Королевского Совета, который осуществлял функции законосовещательного, исполнительного и судебного органа власти, рассматривающего административные дела в интересах Короны (налоги, обеспечение правопорядка, миграция) об этом подробнее см.: Lücking W. Die Grundlagen der französischen Verwaltungsgerichtsbarkeit. Heft 2. Verlag von Richard Mayr, Würzburg, 1955. S. 5.

См.: Маклаков В.В. Административная юстиция во Франции: Кодекс администра- тивной юстиции и Кодекс финансовых судебных учреждений. М., 2006.

См.: Fromont M. Die Reform der französischen Verwaltungsgerichtsbarkeit. URL: https:// www.zaoerv.de/49_1989/49_1989_3_b_487_498.pdf (дата обращения: 29.12.2022).

Первоначально именовались Советами префектур, которые были учреждены законом 1800 г.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

Кроме того, здесь функционирует система специализированных судебных органов по рассмотрению и разрешению публичных споров в сфере финансов, бюджета и иных социальных вопросов, получившая наименование системы административных судебных органов со специальной компетенцией1. Публично-правовые споры рассматривает также Конституционный Совет Франции.

Регулируют вопросы разграничения компетенции между общими и специальными административными судами, Конституционным Советом Франции законы о Конституционном Совете Франции, об административной юстиции и иные законы о специализированных судебных органах. Критерием разграничения их компетенций является вид публично-правовых правоотношений.

Наиболее сложным в теории, законодательстве и судебной практике является вопрос о разграничении компетенции между административными судами и судами общей юрисдикции, поскольку деятельность государственных органов осуществляется в форме как публичного, так и частного права.

Во французской теории административного права сформулированы следующие материальные критерии разграничения компетенции между административными судами и судами общей юрисдикции:

1) критерий публичной службы (Service public), согласно которому рассмотрению и разрешению в административном суде подлежат любые вопросы деятельности органа власти, реализуемые с применением публично-правовой формы с целью удовлетворения общественных потребностей (публичных интересов) и исключающие применение органом власти частноправовой формы;

2) критерий прерогатив публичной власти, суть которого состоит в вынесении властными органами в одностороннем порядке обязательных решений в отношении частных лиц и их принудительном исполнении без судебного решения при условии неисполнения этих решений частными лицами2.

Компетенцией по рассмотрению и разрешению правовых споров в сфере финансов наделены счетные палаты, Суд финансовой и бюджетной дисциплины, по социальным вопросам – Национальный суд по вопросам права убежища, Высший совет по вопросам образования, ведомственные комиссии по делам лиц с ограниченными возможностями и др.

Этот вид административного производства получил наименование contentieux de la repression (репрессивное производство). Здесь административный суд осуществляет полномочия по вынесению решений о наказании, по своей природе схожем с приговором, где речь идет об ответственности органов государства, а не об ответственности граждан по административным правонарушениям. Дела об административных правонарушениях

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

Следовательно, к компетенции административных судов относятся правовые споры, подпадающие под действие только норм публичного права. Однако приведенные материальные критерии носят оценочный характер и подлежат применению как административными судами, так и судами общей юрисдикции. Если же суд затрудняется определить собственную компетенцию в отношении поступившего ему на рассмотрение юридического дела, он вправе обратиться в Трибунал по конфликтам, который наделен полномочиями по разрешению вопросов компетенции между административными и общими судами. Причем благодаря судебной практике Трибунала французский законодатель получил возможность выделить правовые споры, которые подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, и споры, которые подлежат рассмотрению административными судами.

Компетенция административных судов распространяется на акты, издаваемые органами власти в отношении частных лиц. Эти акты принимаются в форме подзаконных (регламентарных) нормативных актов и индивидуальных административных актов. Их соответствие закону и определяется административным судом, что оказывает влияние на содержание принципов деятельности административного суда, пределы судебного контроля за административными актами органов управления в рамках различных видов административных судебных производств1.

относятся к компетенции судов общей юрисдикции, осуществляющих уголовное судопроизводство. См.: Lücking W. Die Grundlagen der französischen Verwaltungsgerichtsbarkeit. S. 15–31; Головко Л. В. Производство по делам об административных правонарушениях и административная юстиция: различия в процессуальной природе. URL: https:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=30603100#pos=5;-106 (дата обращения: 29.12.2022). В нашем исследовании речь идет о полномочиях суда по публично-правовым спорам, не связанным с административными правонарушениями.

Традиционно во Франции различают следующие виды административного судопроизводства: 1) производство по осуществлению нормоконтроля за соответствием нормативных актов Конституции (приоритетный вопрос определения конституционности), который включает в себя полномочия суда первой инстанции по приостановлению производства по делу и направлению акта в Государственный совет для решения вопроса о последующей передаче вопроса об определении его конституционности на рассмотрение в Конституционный Совет Франции; нормоконтроля за соответствием нормативных актов закону, который осуществляется административными судами первой инстанции и Государственным советом. Здесь административный суд осуществляет полномочия по признанию законности или незаконности акта, принятого органом исполнительной власти, которые включают в себя действия суда по проверке компетенции органа власти, выявлению формальных ошибок, противоречия акта закону, злоупотреблений полномочиями органом, издавшим акт; 2) производство по оспариванию индивидуальных административных актов – налоговые споры, споры по защите избирательных прав и др.; 3) репрессивное производство, включающее рассмотре-

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

Независимо от видов административных судебных производств полномочия административных судов осуществляются на основании принципов письменности, состязательности, розыска.

Принцип письменного производства гласит, что суд возбуждает производство по делу на основании административного искового заявления, поданного заявителем в письменной форме. Для принятия такого заявления к производству суд проверяет наличие у административного истца личного интереса. Французское законодательство не предусматривает обязательного предварительного порядка рассмотрения публично-правовых споров административными органами1, однако заинтересованное лицо вправе обратиться за рассмотрением и разрешением публично-правового спора как в административный орган, принявший оспариваемый акт, так и в вышестоящий административный орган, наделенный соответствующей компетенцией. Действие «розыскного принципа» ограничивается основаниями иска, выдвинутыми истцом. Суд осуществляет полномочия по проверке юридической и фактической стороны требований истца. Если суд приходит к выводу, что другие требования перед государственным органом истцом не заявлялись, он не учитывает эти требования при рассмотрении и разрешении дела. Кроме того, на истце лежит бремя доказывания заявленных требований, что является выражением действия принципа состязательности. Суд должен быть сдержанным при осуществлении полномочий по собиранию доказательств2.

Во Франции объем полномочий суда по осуществлению контроля за органами государственной власти в административном судопроизводстве зависит от содержания административно-правовых норм,

ние судом споров о нарушении публичной собственности и дисциплинарных споров, в которых полномочия суда сводятся к назначению наказания. См.: Gebhardt G. Rechtsschutz durch und gegen die Verwaltung in Frankreich – zugleich eine vergleichende Betrachtung zu Annäherungstendenzen des französischen und deutschen Verwaltungsrechtsschutzsystems // VBIBW. 2007. S. 6; Беше-Головко К. Административная юстиция во Франции: вопрос развития правового государства // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 793; Соловьев А. А. Особенности правового регулирования судебного нормоконтроля во Французской Республике // Административное и муниципальное право. 2017. № 6.

См.: Курындин П. А. Право на досудебное обжалование актов и действий админи- стративных органов: особенности реализации в России и Франции // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 4. С. 81.

См.: Gebhardt G. Rechtsschutz durch und gegen die Verwaltung in Frankreich – zugleich eine vergleichende Betrachtung zu Annäherungstendenzen des französischen und deutschen Verwaltungsrechtsschutzsystems. S. 7.

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

регулирующих деятельность административных органов. Эти полномочия подразделяются на: 1) связанные полномочия администрации (compétence liée); 2) дискреционные полномочия администрации

(pouvoir discrétionnaire)1.

В области связанного управления французский чиновник не имеет права на осуществление действий, прямо не предусмотренных законом. Следовательно, любое решение, кроме разрешенного и предписанного законом, здесь незаконно. В отношении этой сферы деятельности суд осуществляет «обычный контроль», который состоит в том, что он определяет наличие или отсутствие ошибок при установлении фактических обстоятельств дела, а также проверяет юридическую квалификацию последних.

Из общего правила об осуществлении судом обычного контроля имеются два исключения:

1) применение властным органом при рассмотрении и разрешении

дела технического или естественнонаучного знания;

2) принятие органом власти политических решений, например,

в сфере права на безопасность (police générale).

При соблюдении этих условий суд осуществляет проверку или фактических обстоятельств принятого органом государственной власти решения, или правовой квалификации фактических обстоятельств принятого решения2.

Под дискреционными полномочиями органов власти понимаются любые их действия, осуществляемые в случае отсутствия соответствующих нормативных правовых актов или наличия в нормативных правовых актах норм, допускающих широкое их толкование, так что органы власти имеют право принимать решение о том, каким способом им следует осуществлять те или иные действия. Осуществление дискреционного права в основном подчинено минимальному контролю. Однако практика французских административных судов начиная с 1960 г. сформировала в этой сфере четыре механизма регулирования и применила пятый, с помощью которого был усилен судебный контроль. В числе этих механизмов:

1) обязательство по обоснованию (l’obligation de communiquer au juge

les motifs d’une décision), которое обязывает администрацию сообщать

См.: Fromont M. Rechtsschutz gegenüber der Verwaltung in Deutschland, Frankreich

und den Europäischen Gemeinschaften. S. 18, 38.

Этот вид судебного контроля, осуществляемого в рамках связанной администра-

ции, получил наименование «ограниченный контроль», или «контроль-минимум».

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

судье мотивы своих решений. При этом администрация не может опираться на общие стереотипы, а должна дать обоснование, связанное с конкретным случаем;

2) механизм очевидной ошибки оценки (erreur manifeste d’apprécia- tion), нарушающей принцип, согласно которому компетенция по оценке правовых фактов (qualification juridique of faits) в основном лежит на управлении, а суды лишь проверяют правильность определения фактов. Принцип очевидности обычно применяется тогда, когда ошибка «бросается в глаза» каждому;

3) анализ директив, применяемых для внутреннего административного определения дискреции, которые в соответствии с решением Государственного совета обеспечивают определенную самостоятельность управления. Если администрация хочет принять решение, отличное от этих директив, она должна представить доказательства того, что это было сделано из соображений общего блага или из-за специфики индивидуального случая;

4) анализ затрат (выгод), при помощи которого администрация обязана взвесить преимущества и недостатки принимаемой административной меры для непосредственно пострадавших, а также для широкой общественности. Это взвешивание будет в полном объеме оценено судами;

5) применение принципа соразмерности, обусловившее усиление судебного контроля во Франции. Так, судебный контроль усиливается, когда особо затрагиваются индивидуальные и основные права граждан. Поэтому в некоторых областях Государственный совет осуществляет так называемый контроль-максимум целесообразности принятого органом власти решения.

Следовательно, суд при осуществлении контроля за дискреционными полномочиями органов власти обеспечивает проверку целесообразности принимаемых административных актов с позиций законности, которая предполагает оценку судом правовых норм, регулирующих цель деятельности властных органов, предусмотренных законом и иными правилами (директива), выбора надлежащего способа (меры) осуществления этой деятельности с учетом частных и публичных интересов. Проверка целесообразности действий властных органов свидетельствует о расширении полномочий судов при рассмотрении и разрешении публично-правовых споров и обеспечении справедливой защиты слабой стороны в процессе.

Для снижения нагрузки на административные суды во Франции были введены и получили детальное регулирование альтернативные

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

формы разрешения публично-правовых споров: мировое соглашение, переговоры, медиация, партисипативная процедура, арбитраж, экспертиза, система административных комиссий1. Это расширило полномочия суда по обеспечению реализации права сторон на мирное урегулирование споров, что привело к принятию Закона от 18.11.2016 № 2016-1547 «О модернизации системы правосудия XXI века» и введении в КАС Франции главы III, регламентирующей полномочия судов первой инстанции. В частности, медиация может осуществляться как по инициативе сторон спора до начала судебного разбирательства, так и по инициативе суда с согласия сторон (судебная медиация: ст. L2137–L213-10 КАС Франции)2.

Появление медиации во Франции связано с принятием Закона от 03.01.1973, учредившего институт медиатора Французской Республики. Медиатор назначается декретом президента сроком на шесть лет в целях улучшения взаимоотношений между французской администрацией и гражданами и наделен полномочиями по проверке деятельности административных органов („maladministration“) на предмет законности и целесообразности принятых решений, осуществления действий, а также проверки необходимости внесения изменений в закон. При признании поданной жалобы обоснованной медиатор дает компетентному органу рекомендации (recommandation) (ст. 9), чтобы он изменил ранее принятое решение (ст. 11)3. Если администрация не устраняет проблему, медиатор оказывает опосредованное давление на администрацию, используя в качестве крайнего способа свои контакты с президентом и парламентом, который получил наименование (публикация в журнале Officiel) современного «шельмования».

Административные комиссии, не входящие в структуру органов исполнительной власти – независимые административные органы, осуществляющие консультативные функции по своей предметной деятельности, а также функции по рассмотрению и разрешению административных споров («квазисудебные функции»). В связи с тем, что граждане Франции часто обращаются за рассмотрением споров в эти органы, административные суды не могут не руководствоваться их заключениями по делу, что свидетельствует о расширении возможностей обеспечения правовой защиты по административным делам. См.: Gebhardt G. Rechtsschutz durch und gegen die Verwaltung in Frankreich – zugleich eine vergleichende Betrachtung zu Annäherungstendenzen des französischen und deutschen Verwaltungsrechtsschutzsystems. S. 3.

См.: Зверева Н. С. Альтернативное урегулирование административных споров во Франции // Судья. 2018. № 1. С. 60.

См.: Андреева И. А. Социальная медиация во Франции // Современное право. 2012. № 5; Соловьев А. А. О некоторых процедурах разрешения споров мирным путем (опыт Французской Республики). URL: http://www.asmo.arbitr.ru/ﬁles/pdf/solovev_mir_put.pdf (дата обращения: 29.12.2022).

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

Количество дел, принятых к производству медиатором, показывает, что имеется необходимость в осуществлении этой признанной и влиятельной альтернативной формы защиты не исчезает1.

Если стороны принимают решение об урегулировании правового спора посредством процедуры медиации, то сроки на обращение в суд приостанавливаются со дня принятия такого решения, оформленного в письменном виде, а при отсутствии письменного соглашения – со дня первого собрания в рамках процедуры медиации. После завершения процедуры медиации сроки на обращение в суд возобновляются, при этом остаток срока на обращение в суд не может составлять менее шести месяцев (ст. L213-6 КАС).

Соглашение сторон по итогам процедуры медиации может быть утверждено судом для придания ему исполнительной силы (ст. L213-4 КАС)2.

Среди альтернативных способов урегулирования споров выделяются переговоры и арбитраж, которые могут быть применены сторонами спора, если законом прямо предусматривается такая возможность3.

Важным полномочием суда является контроль за исполнением принятого по публично-правовому спору судебного решения. В случае неисполнения судебного акта заинтересованная сторона вправе обратиться в административный суд или административный апелляционный суд, который принял этот акт, с ходатайством о его исполнении. Если в судебном акте, требующем исполнения, соответствующие меры не определены, орган административной юстиции, вынесший этот акт, устанавливает меры по его исполнению. Он вправе установить срок для его исполнения и наложить астрэнт.

В свою очередь, административный суд или административный апелляционный суд может направить запрос об исполнении судебного акта в Государственный совет. В случае невыполнения решения, принятого органом административной юстиции, Государственный совет вправе, при соблюдении определенных условий, наложить на юридическое лицо публичного права или организацию частного

См.: Зверева Н.С. Альтернативное урегулирование административных споров во Франции. С. 62.

Это касается прежде всего сферы экономических отношений, находящихся под контролем государства: споры в сфере поставки товаров для государственных нужд, валютного законодательства и др.

<<< < Предыдущая 1 2 3 45 / 195 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]