Файловый архив студентов. Файловый архив студентов.
1329 вузов, 5502 предметов.
/ Регистрация
FAQ Обратная связь Вопросы и предложения
Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Башкирский Государственный Аграрный Университет
Предмет:
[НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Файл:

Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография

.pdf
Скачиваний:
0
Добавлен:
08.09.2026
Размер:
2 Мб
Скачать
☆
§ 1. Предметные полномочия
таких дел передает их на рассмотрение в порядке гражданского су­допроизводства, так как в подобных ситуациях нарушаются правила подсудности (ст. 27 КАС РФ).
В юридической литературе критически оцениваются позиции Вер­ховного Суда РФ в отношении дел, касающихся служебных споров по государственной и муниципальной службе, а также дел, связанных с назначением и выплатой пенсий и реализацией гражданами соци­альных прав.
Так, применительно к делам из служебных споров на государствен­ной и муниципальной службе отмечается различие подходов Суда к определению видов судебных производств: по спорам из отношений военной службы – рассмотрение дел в порядке административного судопроизводства (КАС РФ), в отношении иной государственной и муниципальной службы – рассмотрение дел в порядке гражданского судопроизводства. Это не соответствует:
1) положениям Федерального закона «О системе государственной службы», устанавливающим единую систему государственной службы, что предполагает закрепление единого подхода к определению про­цессуальной формы разрешения служебных споров как на военной службе, так и на государственной гражданской службе;
2) правовой позиции Конституционного Суда РФ, где гражданская государственная служба характеризуется как особый вид професси­ональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению ис­полнения полномочий органов государственной власти.
С указанными доводами следует согласиться и включить служеб­ные споры в предмет рассмотрения судов в порядке администра­тивного судопроизводства, поскольку эти споры затрагивают права лиц, проходящих службу в конкретном публичном органе, и права самого публичного органа1. На наш взгляд, к служебным спорам, касающимся государственной и муниципальной службы, следует применить механизм судебной защиты в порядке административного судопроизводства. Эти отношения основаны на нормах публичного права и включают в себя отношения между публичным органом вла­сти и гражданами, которые проходят службу в конкретном публичном органе и права и законные интересы которых могут быть обеспечены
1
См.: Баландина О. Б. О рассмотрении служебных споров военнослужащих в по-
рядке административного судопроизводства // Журн. администр. судопроизводства.
2018. № 2. С. 40.
101
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
в порядке административного судопроизводства, где проявляется активность суда с ограничением диспозитивности и состязатель­ности сторон при осуществлении функциональных полномочий судом при рассмотрении и разрешении юридических дел в порядке административного судопроизводства.
Публично-правовой природой обладают споры о выплате пенсий, поскольку она осуществляется за счет бюджетных средств Пенси­онного фонда РФ1. Это споры между гражданами и Пенсионным фондом РФ как некоммерческой организацией, и потому непонятно, почему с принятием КАС РФ эти дела перестали быть публично­правовыми. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 16.09.2005 № 4-В05-27 прямо указывалось на то, что отношения по социальной защите являются публично-правовыми, поскольку основаны на ад­министративном или ином властном подчинении одной стороны другой2. Кроме того, о публично-правовом характере таких дел свиде­тельствуют положения Конституции РФ о том, что в Российской Фе­дерации устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7, 39 Конституции РФ). Вызывает сомнение и рассмотрение в порядке гражданского, а не администра­тивного судопроизводства дел о признании инвалидности3, что также не свидетельствует об обеспечении эффективной защиты слабой сто­роны в споре, которая может быть обеспечена посредством особого режима административного судопроизводства при осуществлении судом различных видов функциональных полномочий в порядке административного судопроизводства.
На наш взгляд, требуется устранить данные разночтения и вклю­чить в перечень альтернативных полномочий суда первой инстанции в административном судопроизводстве полномочие по рассмотрению дел о назначении и выплате пенсий, установлении инвалидности.
При изучении оснований возникновения альтернативных пред­метных полномочий необходимо отметить следующие их особенности.
1
С 01.01.2023 – фонд Пенсионного и социального страхования РФ (в связи со вступлением в силу Федерального закона от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пен­сионного и социального страхования Российской Федерации» // СПС «Консуль­тантПлюс»).
2
CПС «КонсультантПлюс».
3
См.: определение Верховного Суда РФ от 22.01.2018 № 39-КГ17-13 // CПС «Кон­сультантПлюс».
102
§ 1. Предметные полномочия
Подведомственность дел предполагает возможность использова­ния заинтересованным лицом при защите своих прав альтернативы: путем непосредственного обращения в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности юрисдикционный орган или использо вания иных внесудебных процедур урегулирования споров1. Если заявитель воспользовался досудебным порядком обжалования, то в дальнейшем при обращении в суд к административному исково­му заявлению он должен приложить копию ответа из вышестоящего в порядке подчиненности органа (ч. 3 ст. 218 КАС РФ). Кроме того, полагаем, что, если заявитель до предъявления административного искового заявления воспользовался правом на внесудебную про­цедуру урегулирования споров, к административному исковому заявлению он должен приложить документ, свидетельствующий о безрезультативности урегулирования спора посредством внесу­дебных процедур.
Особенностью подсудности указанных публично-правовых споров является возможность заявителя выбрать подсудность по месту своего жительства, что свидетельствует о заимствовании КАС РФ в этой части положений ранее действовавшей гл. 23 ГПК РФ. В ч. 3 ст. 24 КАС РФ предусматривается, что по делам об оспаривании решений, действий, бездействия предприятий, учреждений, общественных объединений возможна подача истцом административного искового заявления об оспаривании решения государственного органа или должностно­го лица (за исключением судебных приставов-исполнителей) также и в суд по месту своего жительства (нахождения)2.
Здесь также следует отметить, что дела об оспаривании действий и решений органов государственной власти рассматриваются судами общей юрисдикции в соответствии с правилами родовой и террито­риальной подсудности, что предполагает необходимость определения судом места органа власти с соблюдением системы иерархии органов власти, а также территории, на которой действует орган власти или организация. К рассмотрению дел данной категории привлечены все звенья судебной системы, за исключением мировых судей.
-
1
См.: Терехова Л. А. Рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (без- действия) лиц, наделенных публичными полномочиями, в соответствии с КАС РФ // Судья. 2015. № 6.
2
См.: Шестак В. А. О некоторых положениях современной практики примене- ния судами законодательства в сфере административного судопроизводства // Миро­вой судья. 2018. № 7.
103
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
При установлении факта соблюдения срока обращения с адми­нистративным исковым заявлением нужно учитывать, что КАС РФ закрепляет:
1) общий срок для обращения с административным исковым за явлением в суд – 3 месяца со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 219 КАС РФ);
2) специальные сроки по делам: а) об оспаривании решения пред­ставительного органа муниципального образования о самороспуске или об оспаривании решения представительного органа муниципаль­ного образования об удалении в отставку главы муниципального об­разования – 10 дней со дня принятия соответствующего решения (ч. 2 ст. 219 КАС РФ); б) о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, органа исполнитель­ной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикети­рования), а также с вынесенным этими органами предупреждением в отношении целей такого публичного мероприятия и формы его про­ведения (ч. 3, 4 ст. 219 КАС РФ) – 10 дней со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав.
Пропуск установленного срока обращения в суд не является осно­ванием для отказа в принятии административного искового заявления к производству суда. Восстановление срока возможно, если он пропу­щен по уважительной причине. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании.
Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является осно­ванием для отказа в удовлетворении административного иска (ч. 8 ст. 219 КАС РФ).
Вместе с тем особый интерес представляет основание отказа суда в принятии административного искового заявления, предусмотренное в п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ, который гласит, что из административного искового заявления не следует, что этими решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца. В юриди­ческой литературе указывается, что данная норма носит оценочный характер и направлена на опровержение нарушения прав администра­тивного истца в момент принятия его административного искового
-
104
§ 1. Предметные полномочия
заявления к производству, что свидетельствует о неоднозначном тол­ковании правовой нормы судом1.
До принятия КАС РФ Конституционным Судом РФ была сфор­мирована практика по применению судами п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, согласно которой суд не мог отказать в принятии искового заявления в отношении нормативного акта лицу, полагающему, что его права на­рушены2. Суд должен был рассмотреть вопрос о нарушении прав истца в ходе судебного разбирательства. Здесь Конституционный Суд РФ указал, что отказ возможен только в отношении ненормативных актов, поскольку ст. 246 и 251 ГПК РФ предусматривают право на подачу за­явления об оспаривании нормативных актов заявителем, полагающим свое право нарушенным, и носят специальный характер по отношению к п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
В настоящее время в связи с введением в действие КАС РФ следует определить, какие обстоятельства могут свидетельствовать об отсут­ствии нарушения права или охраняемого законом интереса, вырабо­таны ли судами критерии для определения отсутствия нарушенного права, не ограничивает ли данное основание право на доступ к право­судию, гарантированное Конституцией РФ.
Проанализируем практику Конституционного Суда РФ по проверке конституционности положения ч. 1 ст. 128 КАС РФ. Здесь Суд ука­зал, что доступ к правосудию не предполагает произвольного выбора гражданином возможности использования соответствующей судебной процедуры, а опирается на правила, которые сформулированы в со­ответствующем процессуальном законодательстве. Судебная защита обеспечивается любому лицу только при наличии оснований пола­гать, что права и свободы, о защите которых просит данное лицо, ему принадлежат и что указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения3.
1
См.: Овчинникова А.А. Нарушение прав, свобод и законных интересов граждан (организаций, иных лиц) как условие принятия искового заявления судом первой ин­станции // Economics&Law. 2016. № 9-1 (67); Тарибо Е. В. Нарушение прав как крите­рий принятия административных исковых заявлений // Административное судопро­изводство. 2017. № 1.
2
Такая практика действовала с 2004 по 2016 гг. Cм.: Тарибо Е. В. Нарушение прав как критерий принятия административных исковых заявлений.
3
См.: определение Конституционного Суда РФ от 19.12.2019 № 3552-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Белкина Дмитрия Юрьевича на нару­шение его конституционных прав пунктом 3 части 1 статьи 128 Кодекса административ­ного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
105
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
Считаем, что данное основание отказа в принятии административ­ного искового заявления имеет иной характер по сравнению с пра­вилами ч. 1 п. 1 ст. 134 ГПК РФ, предусматривающей ограниченный характер отказа применительно к оспариванию нормативных актов. В административном судопроизводстве эта норма действует в отно­шении широкого круга дел из публичных правоотношений, посколь­ку такие дела имеют детальное регулирование и предполагают, что отношения между гражданином и организацией с органом власти строго регламентированы, и эта регламентация охватывает строго определенный круг субъектов, действующих в определенной сфере от­ношений. Поэтому заявители, на которых не распространяется данная регламентация, не вправе использовать механизм судебной защиты, что, на наш взгляд, находит применение в деятельности судов общей юрисдикции по отказу в принятии административных исковых за­явлений при отсутствии доказательств нарушения прав и законных интересов заявителей1. По нашему мнению, следует предложить иной подход в решении вопроса проверки судом наличия или отсутствия юридического интереса лиц, обращающихся в суд за защитой, и пере­нести его разрешение в судебное заседание с обязательным извеще­нием лиц, участвующих в деле.
Таким образом, основания возникновения альтернативных пред­метных полномочий обладают следующими особенностями:
1) носят факультативный характер, который проявляется в выборе лицом формы защиты субъективного публичного права – посредством обращения в суд, вышестоящий в порядке подчиненности орган власти либо использования внесудебных процедур урегулирования публично­правовых споров – и возможны в отношении некоторых категорий административных дел, предусмотренных законом. Кроме того, при предварительном обращении к иному юрисдикционному органу либо использованию внесудебных процедур урегулирования споров требу­ется подтверждение соблюдения данного порядка;
2) предполагают соблюдение различных сроков обращения за су­дебной защитой;
3) предполагают установление действительного юридического ин­тереса заявителя при подаче административного искового заявления.
1
См.: апелляционные определения Ленинградского областного суда от 10.01.2019 № 33а-350/2019, от 06.06.2019 № 33а-3206/2019, от 01.08.2019 № 33а-4887/2019; Сверд­ловского областного суда от 17.07.2019 по делу № 33а-11019/2019; Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.12.2019 № 37-АПА19-5 // СПС «КонсультантПлюс».
106
§ 2. Функциональные полномочия
§ 2. Функциональные полномочия суда первой инстанции в административном судопроизводстве
2.1. Полномочия попривлечению лиц, участвующих вделе, иосуществлению контроля за процессуальными действиями
Ученые в сфере советского гражданского процесса включали в чис­ло функциональных полномочий суда первой инстанции основные направления его процессуальной деятельности при рассмотрении и разрешении гражданских дел. Это полномочия по:
1) привлечению в процесс лиц, участвующих в деле, и осуществле-
нию контроля за процессуальными действиями;
2) участию суда в доказательственной деятельности;
3) вынесению решения и контролю за его исполнением.
Рассмотрим возможность применения данной классификации к делам, подлежащим рассмотрению судом первой инстанции в ад­министративном судопроизводстве.
В отношении полномочий суда по привлечению в процесс лиц, уча­ствующих в деле, оснований, по которым эти лица могут привлекаться для рассмотрения дела, и момента, с которого такие лица приобретают процессуальный статус1, нужно отметить следующее.
В процессуальной литературе исследовался вопрос о моменте, с ко­торого возникают процессуальные права и обязанности лиц при рас­смотрении и разрешении гражданских дел. Основанием анализа слу­жила теория юридических фактов, с которой связывалась возможность лица реализовать право на обращение в суд путем предъявления иска.
Теория юридических фактов включает в себя:
1) систему предпосылок права на обращение в суд, при наличии которых имеется возможность быть участником гражданского судо­производства;
2) соблюдение установленного порядка осуществления права на предъявление иска2.
1
Лицами, участвующими в делах административного судопроизводства, являются: стороны (административный истец и административный ответчик), взыскатель и долж­ник по делам о вынесении судебного приказа, заинтересованные лица, прокурор, орга­ны, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или не­определенного круга лиц.
2
В данную группу фактов входит большое количество условий, которые, по мне­нию К. И. Комиссарова, не соответствовали свободному доступу к суду. См.: Комис- саров К. И. Полномочия суда второй инстанции в гражданском процессе. С. 60–61;
107
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
Соответственно, для возникновения правового статуса лица, уча­ствующего в деле, требуется соблюдение наличия фактического со­става, который включает в себя совокупность юридических фактов. Данная теория использовалась в административном судопроизводстве, но с несколько иным содержанием отдельных элементов, входящих в юридический состав.
Обозначим элементы юридического состава, содержащегося в ст. 128 КАС РФ и ст. 125, 126 КАС РФ, с которыми связывается наличие статуса лица, участвующего в деле. Это наличие процессу­альной правоспособности, подведомственность административного дела суду, юридический интерес лица в рассмотрении дела, отсутствие ранее вступивших в законную силу судебных актов по ранее рас­смотренному делу, соблюдение обязательного досудебного порядка урегулирования споров, предусмотренного законом для отдельных видов производств1.
О соблюдении порядка обращения в суд свидетельствуют подсуд­ность дела конкретному суду; подготовка и подача административного искового заявления с соблюдением требуемой формы и содержания2.
Среди указанных элементов фактического состава неоднозначное толкование в доктрине получило понятие юридического интереса, с которым связана возможность осуществления судом полномочий по привлечению в процесс лиц, участвующих в деле. Так, в юриди­ческой литературе по гражданскому процессу сложилось устойчивое понимание юридического интереса в качестве не предпосылки права на обращение в суд, а сформировавшейся потребности конкретного субъекта в судебной защите. В связи с принятием КАС РФ и выделени­ем из состава гражданского судопроизводства дел из публично-право-
Розова М. Ю. Обращение за судебной защитой по советскому гражданскому процес­суальному праву: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1983. С. 2, 7, 8; Ване- ева Л. А. Реализация конституционного права граждан СССР на судебную защиту в гражданском судопроизводстве. Владивосток, 1988. С. 85–87; Ярков В. В. Юридиче­ские факты в цивилистическом процессе. С. 208, 213.
1
Первая группа оснований определяется исходя из правовых последствий ст. 128 КАС РФ и включает в себя возможность любого заинтересованного лица быть участ­ником административного судопроизводства. В настоящем параграфе рассматривается проблема определения наличия или отсутствия интереса как основания отказа в при­нятии административного искового заявления.
2
Вторая группа оснований определяется исходя из предмета рассматриваемых и разрешаемых судом первой инстанции дел из административных и иных публичных правоотношений. Их отличительные особенности рассмотрены в последующих под­параграфах настоящей главы.
108
§ 2. Функциональные полномочия
вых отношений исследователи отмечают необходимость придания иного смысла данному понятию1.
Суд первой инстанции для привлечения лиц в дело должен осу­ществить процедуру легитимации сторон2. Лицу может быть отказано в участии по делу об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) в связи с тем, что актом не нарушаются права и законные интересы административного истца. Это находит подтверждение в практике Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных актов и актов, обладающих норматив­ными свойствами, а также оспаривании решений, действий органов государственной власти3.
Данный подход свидетельствует о наличии у права на доступ к пра­восудию иного содержания, ограничивающего возможность лица на обращение в суд за защитой действительно нарушенного субъек­тивного публичного права. Это право определяется включением за интересованного лица в правоотношения с конкретным публичным органом в рамках установленных законом процедур, которые носят строго урегулированный характер по сравнению с гражданско-право­выми отношениями.
Аналогичный подход предлагается и в немецкой юридической ли­тературе, в котором допустимость предъявления иска ограничивается наличием действительного интереса у лица, обращающегося в суд за защитой4.
Следовательно, при легитимации сторон требуется представление надлежащих доказательств участия субъектов или возможности их участия в спорных публично-правовых правоотношений5. Такими
-
1
См.: Иванова И. А. Субъективная заинтересованность в административном су-
допроизводстве: проблема правоприменения // Право и политика. 2018. № 6. С. 50.
2
Под легитимацией следует понимать установление и доказывание на основании закона или иных нормативных актов надлежащего характера сторон по конкретному делу: принадлежность нарушенного или оспариваемого права или охраняемого зако­ном интереса административному истцу и соответствующей обязанности администра­тивному ответчику.
3
Об этом говорилось применительно к альтернативным предметным полномочи­ям суда первой инстанции в подп. 1.3 монографии.
4
См.: Hufen F. Verwaltungsprozessrecht. S. 11, 129, 131.
5
См.: определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20.04.2017 № 78-КГ17-9; апелляционное определение Курского областно­го суда от 25.09.2018 № а-2737/2018 // CПС «КонсультантПлюс».
109
Глава 2. Полномочия суда первой инстанции
доказательствами могут быть различные акты публичных органов и сведения о нарушенных правах и интересах, затрагиваемых оспа­риваемым актом публичного органа (ст. 125, 126, 220 КАС РФ)1. Все это свидетельствует о проявлении ограниченного действия принципа доступности правосудия в административном судопроизводстве, дей­ствующего при процедуре отказа в принятии административного ис­кового заявления судом первой инстанции, что является приемлемым, так как исключает заведомо необоснованные обращения в суд2. В целях совершенствования механизма проверки судом наличия действитель­ного интереса у лиц, обращающихся в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, предлагаем наделить суд полномочием на прове­дение специального судебного заседания в рамках стадии возбуждения дела с вызовом сторон для проведения слушаний только по вопросу приемлемости административного искового заявления, если истец обжалует отказ в принятии заявления в связи с отсутствием у него юридического интереса.
С момента установления судом надлежащего характера сторон последние приобретают процессуальный статус административного истца или административного ответчика, а также соответствующие процессуальные права и обязанности. В настоящее время КАС РФ на этапе подготовки дела к судебному разбирательству при установле­нии в последующем ненадлежащего характера сторон предусматривает полномочия суда:
1) по замене ненадлежащего административного ответчика по ад-
министративному исковому заявлению (ст. 43 КАС РФ);
2) по замене ненадлежащего административного ответчика при
правопреемстве (ст. 44 КАС РФ);
3) по привлечению иных соучастников в процесс на стороне как административного истца, так и административного ответчика, при соблюдении условий, предусмотренных КАС РФ3. Данные полномо­чия могут осуществляться также после перехода в стадию судебного
1
Обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении, и доказа­тельства, подтверждающие юридическую заинтересованность сторон, получили наи­менование фактов легитимации, перечень которых содержится в ст. 125, 126 КАС РФ.
2
В зарубежной юридической литературе данный механизм рассматривается в ка­честве исключения возможности подачи массовых исков в защиту большого круга лиц, которые не затрагиваются решениями и действиями публичных органов.
3
Мы не рассматриваем полномочия суда по замене ненадлежащей стороны, при­влечению иных соучастников в процесс на стороне как административного истца, так и административного ответчика.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Помощь Обратная связь Вопросы и предложения Пользовательское соглашение Политика конфиденциальности