Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография
.pdf
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
что позволяет исследовать особенности компетенции суда в отношении предмета юридических дел, подлежащих рассмотрению судом
первой инстанции в административном судопроизводстве по КАС РФ,
а также содержание принципа активности суда в административном
судопроизводстве при осуществлении различных видов его полномочий в административном судопроизводстве, речь о которых пойдет
в последующих параграфах книги.
Все изложенное позволяет говорить о наличии следующих си-
стемообразующих признаков административного судопроизводства:
1) особый предмет судебной деятельности; 2) компетенция суда; 3) повышенный характер действия процессуальной формы; 4) особенность
действия такого принципа административного судопроизводства,
как активность суда при ограниченной состязательности сторон;
5) специфика полномочий суда в отношении предмета юридических
дел; 6) единство функций по рассмотрению и разрешению публичноправовых споров и судебного контроля за деятельностью публичноправовых органов. Все эти признаки определяют процессуальный
статус суда первой инстанции в административном судопроизводстве и требуют надлежащего правового регулирования отношений
по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров. Отсюда
определение судебной власти применительно к административному
судопроизводству требует следующей корректировки: судебная власть
в административном судопроизводстве – это форма государственной
власти, осуществляемая судом общей юрисдикции и арбитражными
судами (первой, апелляционной, кассационной, надзорной инстанций)
на основании предоставленных законом полномочий по разрешению
отнесенных к их компетенции публично-правовых споров и иных
административно-правовых дел, возникающих при применении норм
права, и реализация этих полномочий посредством административного
судопроизводства с соблюдением административно-процессуальной
формы, создающей повышенные гарантии законности и справедливости принимаемых судами судебных актов.
Следовательно, понятие «суд первой инстанции в административном судопроизводстве» можно определить следующим образом: это орган судебной власти, наделенный законом компетенцией по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров по защите нарушенных
или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций
в отношениях с публичными органами и осуществлению судебного
контроля за деятельностью публичных органов в целях обеспечения
справедливой защиты прав граждан и организаций.
21
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
1.2. Место норм, регулирующих административное
судопроизводство, в системе российского права
Уже отмечалось, что в общей теории права применительно к понятию «юридический процесс» используются широкий и узкий подходы. В зависимости от выбора того или иного (широкого или узкого)
подхода и различаются основания и выводы исследователей, в связи
с чем в доктрине отсутствует единство мнений относительно места
норм об административном судопроизводстве в системе российского
права. Изучение этого вопроса имеет целью выявление особенностей
правового регулирования компетенции и полномочий суда первой
инстанции в административном судопроизводстве.
В российской юридической науке административное судопроизводство рассматривается в качестве:
1) самостоятельной отрасли права, получившей наименование
«судебное административное право» (А. Б. Зеленцов, О. А. Ястребов,
В. И. Майоров)1;
2) самостоятельного института в системе административного и административно-процессуального права (Н. Г. Салищева, М. А. Штатина, Д. Н. Бахрах)2;
3) подотрасли гражданского процессуального права (В. В. Ярков,
Н. А. Громошина, С. П. Грубцова)3.
Сложности при решении данного вопроса обусловливаются тем,
как ученые определяют соотношение понятий административного
процесса, административного судопроизводства, административной
юстиции, предмета административного правового спора, рассматриваемого судом. Так, часто административный процесс рассматривается
как вид юридического процесса с присущими ему отличительными
1
См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право: учеб. для
студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М., 2017; Майо-
ров В. И. О становлении административного судебного права в РФ // Административное и муниципальное право. 2016. № 10.
2
См.: Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юсти-
ция и административный процесс; Салищева Н. Г. Административный процесс: учеб.
для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. М., 2015.
3
См.: Ярков В. В. Понятие, предмет, метод и система судебного административного
процессуального права. Соотношение с другими отраслями права // Административное
судопроизводство: учеб. / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 28; Громошина Н. А. Новая
страница судебного права // Проблемы развития процессуального права России: монография. М., 2016. С. 20–21; Грубцова С. П. О подотрасли судебного административного
процессуального права // Рос. юрид. журн. 2017. № 3.
22
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
признаками, который включает в себя определение перечня соответствующих юридических дел1.
В настоящее время сложилось несколько подходов к определению
понятия административного процесса:
1. Широкий (управленческий) подход представлен в работах
С. С. Студеникина, Г. И. Петрова, В. Д. Сорокина, В. М. Манохина, А. Е. Лунева, Ю. А. Поповой, В. А. Лорией, И. В. Пановой,
П. И. Кононова. Они рассматривают административный процесс как
урегулированный нормами права порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами
исполнительной власти РФ, а в предусмотренных законом случаях –
и другими полномочными субъектами, в ходе осуществления которого складываются административно-процессуальные отношения2.
На то, что здесь взят широкий подход к пониманию юридического
процесса, указывают следующие признаки: 1) в административном
процессе участвуют любые субъекты деятельности (должностные лица
органов исполнительной власти, местного самоуправления, судьи,
прокурорские работники); 2) предмет деятельности органов государственного управления: нормотворческая, регулятивная, правоприменительная и правоохранительная. На наш взгляд, сторонники
приведенного мнения основное внимание уделяют деятельности
органов исполнительной власти, различной по своим конкретным
целям, задачам, функциям, тогда как гражданский и уголовный процесс характеризуют деятельность судебной власти.
1
См.: Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации:
миф или реальность, или Спор процессуалиста с административистом // Закон. 2016.
№ 7. С. 32; Рогожина Е. А. О подходах к пониманию административного процесса и места в нем производства по административным делам // Вестн. Нижегородского ун-та
им. Н. И. Лобачевского. 2017. № 1. С. 153.
2
См.: Петров Г. И., Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное
право. М., 1959; Петров Г. И. О кодификации советского административного права //
Сов. государство и право. 1962. № 5; Сорокин В. Д. Вопросы теории советского административно-процессуального права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Л., 1968; Лунев А. Е.
Административная ответственность за правонарушения. М., 1961; Манохин В. М. Советское административное право. Саратов, 1968; Попова В. И. Основные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности // Учен.
зап. ВНИИСЗ. М., 1965. Вып. 5; Лория В. А. Проблемы кодификации советского адми-
нистративно-процессуального права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 1976; Па-
нова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы
и виды // Правоведение. 2000. № 2; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное
право: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. СПб., 2008. С. 204; Кононов П. И. Проблемы административного права и процесса: моногр. Киров, 2013.
23
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
Разновидностью этого подхода является интегративный подход,
при котором под административным процессом понимается комплексная деятельность, осуществляемая публичной администрацией
и судебными органами по рассмотрению административных и судебно-административных дел в соответствии с административными
и судебно-административными процедурами, закрепленными в административно-процессуальном законодательстве1.
2. Сторонниками узкого (юрисдикционного) подхода являются
Н. Г. Салищева, С. И. Котюргин, М. Я. Масленников. По их мнению,
административный процесс – это деятельность органов публичного
управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений. Его признаками выступают субъекты – органы исполнительной власти и суды, наделенные
властной компетенцией, и вид юридических дел – административноправовые споры и административные правонарушения.
Отличается узкий подход от широкого свойствами юридического
дела: при широком подходе это любое юридическое дело, при узком –
спорный характер юридического дела и применения мер административного принуждения.
Это позволило М. Я. Масленникову сделать вывод, что по виду
юридического дела процесс является административным независимо
от того, какой орган – судебный или административный – рассматривает и разрешает административное дело, а по виду органа государственной власти (суд или административный орган) данный процесс
может быть подразделен на административный управленческий процесс (управленческий процесс) и административный судебный процесс
(административное судопроизводство)2.
3. Приверженцы судебного подхода (С. З. Женетль, С. Н. Махина,
А. А. Никольская, Ю. В. Святохина, Ю. Н. Старилов) полагают, что
административный процесс – деятельность только судов по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений,
т. е. административный процесс сводится только к административному
судопроизводству. Целью административного судопроизводства является обеспечение судебно-правовой защиты субъективных публичных
прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов, законных
1
См.: Сургутсков В. И. Административный процесс: основные подходы к понима-
нию и место в современной системе административного права России // Науч. вестн.
Омской акад. МВД России. 2018. № 3 (70). C. 39.
2
См.: Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика. М., 2008.
С. 293.
24
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
интересов физических и юридических лиц1. Судебный подход к пониманию административного процесса возник и получил развитие
после принятия Конституции РФ и закрепления в ней нового вида
судопроизводства – «административного» (ст. 118), а также терминов
«административные дела» (ст. 126), «административно-процессуальное
законодательство» (п. «к» ч. 1 ст. 72).
Кроме того, Н. Г. Салищева предлагает рассматривать административный процесс комплексно, выделяя в нем в зависимости
от сферы регулирования общественных отношений три вида: административные процедуры, административную юрисдикцию, административное судопроизводство2. Каждый такой вид имеет особенности
в зависимости от сферы деятельности органов, осуществляющих
правоприменение. Административные процедуры составляют сферу
деятельности органов исполнительной власти; административная
юрисдикция – сфера деятельности и органов исполнительной власти,
и судов, административное судопроизводство – сфера деятельности судебной власти3. Аналогичной точки зрения придерживаются
О. В. Гречкина, В. И. Майоров4.
1
См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж,
1998. С. 44–45; Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учеб. для вузов.
М., 2009. С. 694; Женетль С. З. Административный процесс и административные процеду-
ры в условиях административной реформы: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009; Махина С. Н.
Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования.
Воронеж, 1999; Никольская А. А. Административные процедуры в системе публичного
управления: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007; Святохина Ю. В. Концептуаль-
ны аспекты исследования судебной сущности административного процесса // Правовая наука и реформа юридического образования: сб. науч. тр. Вып. 21: «Правовой нигилизм» и «чувство законности» в России: соотношение, значение и формы. Воронеж, 2007.
2
В работе «Административный процесс в СССР» (1964 г.) в качестве признаков
административного процесса Н. Г. Салищева выделяла деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению споров и мер административного принуждения.
Позднее помимо деятельности органов исполнительной власти по рассмотрению споров и применению мер принуждения она включила в этот процесс деятельность суда.
3
См.: Салищева Н. Г. О некоторых теоретических вопросах административного про-
цесса на современном этапе развития российской правовой системы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: матер. ежегод.
Всерос. науч.-практ. конф., посвященной памяти д-ра юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки РФ В. Д. Сорокина: в 2 ч. СПб., 2010. Ч. 1. С. 27–28; Салищева Н. Г.
Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов, М. С. Студеникина. М., 2004.
4
См.: Гречкина О. В. К вопросу о структуре административного процесса // Инно-
вации в государстве и праве России: матер. Всерос. науч.-практ. конф.: в 2 ч. Н. Нов-
25
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
В отношении административной юстиции в доктрине также вы-
сказаны разные мнения:
1. Административная юстиция – порядок рассмотрения и разрешения специально созданными юрисдикционными органами в судебной
процессуальной форме правовых споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими
лицами и административными органами1.
2. Административная юстиция – система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам в сфере управления, осуществляемого различными
специализированными органами.
Следовательно, существенными признаками административной
юстиции являются:
1) предмет деятельности – правовой спор в сфере управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
2) подведомственность административно-правовых споров: общим
судам, или специальным административным судам, или «квазисудебным органам»;
3) установленная законом процессуальная форма (порядок) деятельности судов по разрешению правовых споров и осуществлению
внешнего контроля за деятельностью органов управления и их должностных лиц, направленная на обеспечение процессуального равноправия участников правового спора;
4) цель судебного порядка разрешения правовых споров – защита
нарушенных субъективных публичных прав граждан и юридических
лиц («административно-защитный» вид процесса)2.
Как видим, место административного судопроизводства в системе
отраслей российского права определялось по-разному. На наш взгляд,
при анализе процессуально-правового статуса суда первой инстанции в административном судопроизводстве следует отграничить его
процессуальную форму деятельности, которая обусловлена особен-
город, 2007. Ч. 1. С. 390; Майоров В. И. Генезис административного судебного права: теоретико-методологические проблемы // Журн. администр. судопроизводства.
2017. № 1.
1
См.: Чечот Д. М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. С. 28;
Салищева Н. Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002. № 1. С. 5; Хаманева Н. Ю.Теоретические
проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С. 29.
2
См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспекти-
вы. М., 2001.
26
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
ностями предмета рассмотрения и разрешения дел из административных и иных публичных правоотношений, от процедурной формы
деятельности иных органов государственной власти. При отнесении
административного судопроизводства к той или иной отрасли следует
руководствоваться такими признаками, как предмет, метод, принципы и отрасли законодательства, поскольку в науке именно данные
признаки используются при оценке принадлежности правовых норм
к какой-либо отрасли права.
А. Б. Зеленцов, О. А. Ястребов и В. И. Майоров полагают, что нормы, регулирующие административное судопроизводство, входят в отдельную отрасль судебного административного права, о самостоятельности которой свидетельствуют следующие признаки:
1) цель регулирования – судебная защита субъективных публичных
прав граждан и организаций и осуществление судебного контроля
за законностью в публичном управлении;
2) предмет правового регулирования, включающий: а) материально-правовые нормы, регулирующие вопросы судоустройства и специализации судов в отношении административных споров; б) процессуально-правовые нормы, регулирующие порядок осуществления
административного судопроизводства;
3) реализация норм административного права и применение
ответственности;
4) обеспечение права на судебную защиту и отправление правосудия;
5) специфика режима правового регулирования в связи с принятием
КАС РФ1.
Представляется, что здесь необходимы некоторые уточнения.
После принятия КАС РФ нормы, регулирующие административное
судопроизводство в судах общей юрисдикции, не являются структурной частью ГПК РФ. Но это еще не означает признания за судебным
административным правом статуса самостоятельной отрасли права,
поскольку нужно помнить о различиях между отраслью права и отраслью законодательства.
КАС РФ закрепил производные от норм ГПК РФ положения,
регулирующие административное судопроизводство в судах общей
юрисдикции, т. е. особенности процессуальной формы деятельности
1
См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право; Майо-
ров В. И. Генезис административного судебного права: теоретико-методологические
проблемы.
27
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
суда, которая пригодна для рассмотрения различных видов дел из административных и иных публичных правоотношений, что является
примером дифференциации гражданской процессуальной формы
в отношении дел из административных и иных публичных правоотношений.
В юридической литературе (Ю. Н. Старилов, Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. А. Тихомиров, И. В. Панова, А. Ф. Ноздрачев) нормы,
регулирующие административное судопроизводство, рассматривались
в рамках подотрасли или института административного права либо административного процессуального права. В качестве основания взяты
тип общественных отношений в сфере государственного управления
и порядок рассмотрения и разрешения судами различных категорий
административных дел1.
Порядок рассмотрения административных дел регулируется нормами судебного административного процессуального права, опосредующего совокупность процессуальных действий суда и заинтересованных лиц при осуществлении правосудия по административным
делам. Таким образом, налицо связь норм административного права
с судебным административным процессуальным правом. Соответственно, нормы об административном судопроизводстве рассматриваются в качестве института материального административного
права или административного процессуального права с указанием
на наличие в нормах материального административного права процессуальных норм.
К связи норм административного права и административного процессуального права обращался В. В. Ярков, который отмечает, что
в рамках административного судопроизводства рассматриваются споры
из административных и иных публичных правоотношений. Нормы
об административной правосубъектности, использовании доказательств следуют из особенностей административного права. Правовые
споры из административных правоотношений охватываются деятельностью органов управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: административно-политической, социально-культурной
и экономической, которые затрагивают права и законные интересы
как отдельного гражданина, так и различных организаций.
1
См.: Старилов Ю. Н., Бахрах Д. Н., Россинский Б. В. Административное право: учеб.
для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2005; Ноздрачев А. Ф., Петухов В. Н., Пронина В. С.,
Терещенко Л. К. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995; Панова И. В.
Административно-процессуальное право России: учеб. 4-е изд., пересмотр. М., 2016.
28
§ 1. Понятие и характеристики суда первой инстанции
Следовательно, предметом деятельности суда в административном
судопроизводстве административисты считают споры из административных правоотношений. Однако предмет деятельности суда в административном судопроизводстве помимо дел административного характера включает также дела публично-правового характера, которые более
широки по объему по сравнению с административными делами. Кроме
того, в административном праве имеются процедурно-процессуальные
нормы, применяемые в текущей оперативно-исполнительной деятельности, и нормы, регулирующие применение к правонарушителям мер
принуждения. По некоторым категориям дел последние применяются
судами, что свидетельствует об их отличии от процессуальных норм,
реализуемых в суде при рассмотрении правовых споров.
Поэтому полагаем, что в предмет административного или административного процессуального права нельзя включать отношения
по рассмотрению и разрешению судом административных и иных
публично-правовых споров, поскольку связь между нормами административного права и нормами, регулирующими деятельность суда,
оказывает лишь некоторое влияние на процессуальную деятельность
суда. Процессуальная деятельность суда направлена на сохранение
состязательного характера разрешения спора в сочетании с активностью суда, что, в свою очередь, обеспечивает равенство участия
гражданина или организации в споре с публичными органами, несмотря на то что сам спор является публично-правовым. Суд при
разрешении публично-правового спора активно поддерживает невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле1.
В юридической литературе высказано мнение о характере норм,
регулирующих административное судопроизводство как подотрасль
гражданского процессуального права. При этом исследователи основываются на теории отраслевой специализации права, предложенной
С. С. Алексеевым. Отмечается, что данная теория ориентирует на межотраслевое познание процессуальной формы в контексте проблем
соотношения отраслевого процессуального права с другими отраслями права, прежде всего материальными, через связь процессуальной
формы с предметом судебного рассмотрения (защиты), на выявление
и анализ того, в чем такая конкретная связь проявляется и как сказывается ее влияние на содержание процессуальной формы, в которой
1
См.: Панова И. В. Административное судопроизводство в судах арбитражной си-
стемы // Рос. судья. 2012. № 12.
29
Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции
осуществляется судебная деятельность по рассмотрению и разрешению
юридических дел.
Структура права является результатом свойственного развитому
правовому регулированию процесса специализации. В нее входят отрасли права, являющиеся его главными, относительно замкнутыми
структурными подразделениями и состоящие из системы распределенных по институтам нормативных предписаний, регулирующих специфический вид общественных отношений. Наряду с отраслями в эту
структуру входят подотрасли права, которые включают в себя наиболее
развитые объединения правовых институтов, регулирующих группы
родственных общественных отношений, отличительными чертами
которых является высокая степень специализации правовых норм1.
Об этом писал С. С. Алексеев, который выделил фундаментальные
(профилирующие) отрасли права и вторичные правовые образования,
которые воспринимают ключевые признаки «материнской» отрасли
права2.
Специализация правовых норм включает в себя следующие формы:
1) дифференциация правового регулирования – процесс постепенного приобретения общественными отношениями все более специфических, своеобразных свойств, отличающих их от других общественных
отношений;
2) конкретизация правового регулирования – подробное (детальное) регулирование отдельных элементов и сторон данных общественных отношений;
3) интеграция правового регулирования – регламентация единого,
совпадающего, что свойственно группам общественных отношений,
их принципам3.
Для характеристики процесса дифференциации правового регули
рования административного судопроизводства в качестве исходного
-
1
О системно-структурном подходе к гражданским процессуальным правоотношениям см.: Шерстюк В. М. Система советского гражданского процессуального права. Вопросы теории; Шварц М. З. Систематизация арбитражного процессуального законода-
тельства: проблемы теории и практики применения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
СПб., 2004; Уксусова Е. Е. Гражданское судопроизводство как процессуальная форма
и потенциал возможностей с позиций специализации на современном этапе; Громо-
шина Н. А. О единстве процесса и месте административного судопроизводства в системе российского права: продолжение дискуссии // Административное право и процесс.
2018. № 3. С. 45.
2
См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 142, 143;
Его же. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 247–259.
3
См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 53.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]