Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Суд первой инстанции как субъект административного судопроизводства. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

08.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 196 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

права, ответственную за выполнение каких-либо публичных управленческих функций, астрэнт, который может быть установлен судом в твердой сумме или в виде процента за каждый день неисполнения решения суда.

Суд вправе установить порядок распределения денежных сумм, причитающихся к уплате астрэнта: частично истцу, частично в доход государственного бюджета. Кроме того, если судебное решение предусматривает обязанность публичных органов по выплате денежной суммы, подлежат применению положения ст. L313-12 Кодекса финансовых судебных учреждений, предусматривающие, что в случае уклонения публичного органа от выполнения обязанности по исполнению судебного решения на ответственных лиц налагается штраф, предусмотренный ст. L313-1 Кодекса, в сумме не менее 150 евро, при этом максимальная сумма штрафа может быть равна размеру годовой заработной платы или иного дохода виновного лица (ст. L911-10)1.

Проведенный анализ позволил выделить общие черты в правовом регулировании процессуального статуса суда первой инстанции в административном судопроизводстве Франции и РФ.

При разграничении компетенции между административным судом и судом общей юрисдикции во Франции и РФ применяется сходный материальный критерий, который охватывает властные полномочия публичных органов, направленные на удовлетворение общественных потребностей, которые регулируются нормами публичного права, и исключает действие норм частного права.

В обеих странах действуют сходные механизмы регулирования оснований возникновения полномочий суда в отношении публичноправовых споров. Эти полномочия зависят от выбора заинтересованным лицом или досудебного (административного) порядка разрешения спора с последующим обращением в суд (альтернативные полномочия суда), или обязательного соблюдения предварительного порядка рассмотрения спора (определенной категории) компетентным публичным органом (дополнительные предметные полномочия суда). Также возникновение полномочий суда на рассмотрение публично-правовых споров зависит от проверки судом наличия или отсутствия юридического интереса у лица, обращающегося за защитой субъективного публичного права. При установлении отсутствия этого интереса суд отказывает в принятии административного искового заявления.

См.: Соловьев А. А. Французская модель административной юстиции: моногр. М.,

2014. С. 128.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

Кроме того, во французском административном судопроизводстве действует принцип розыска, реализация которого направлена на защиту слабой стороны. Этот принцип схож с принципом активности суда в административном судопроизводстве в Российской Федерации.

Отличия в правовом регулировании процессуально-правового статуса суда в административном судопроизводстве России и Франции проявляются в следующем.

Во Франции (в отличие от России) обособленная система специализированных судебных органов по рассмотрению и разрешению публичных споров в сфере финансов, бюджета и иным социальным вопросам (система административных судов со специальной компетенцией). Они осуществляют правосудие в зависимости от предмета регулирования публичных правоотношений, а их полномочия при рассмотрении и разрешении данных споров, помимо проверки законности и обоснованности актов публично-правовых органов, в необходимых случаях включают проверку целесообразности их принятия. Эта проверка предусматривает установление соответствия цели и вариантов действия публичных органов применительно к конкретному случаю с учетом соблюдения частных и публичных интересов, предусмотренных законом.

Для обеспечения исполнения судебных решений публичными органами суд во Франции наделен полномочием по установлению астрэнта в виде процента за каждый день неисполнения решения суда.

Кроме того, суд во Франции обеспечивает сторонам возможность воспользоваться правом на урегулирование спора с помощью большого количества примирительных процедур, получивших детальное регулирование в законодательстве. Это переговоры, медиация, арбитраж и процедуры в специализированных административных комиссиях. Заинтересованные лица могут воспользоваться ими как до обращения в суд, так и после. Это является одним из действенных механизмов сокращения нагрузки на суды и создает возможность в дальнейшем распространить правило об обязательном применении примирительных процедур на некоторые категории споров.

2.2. Система административного судопроизводства вГермании

Теоретические основы института административного судопроизводства, разработанные французскими исследователями и воплотившиеся в формировании системы органов административного судопро-

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

изводства, их компетенции, правилах и целях деятельности, получили (правда, в определенной модификации) распространение в соседнем с Францией государстве – Германии1.

Результатом процесса формирования административного судопроизводства Германии стало:

1) учреждение обособленной системы административных судов по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров, а не системы органов государственной власти, имеющих помимо полномочий в сфере управления еще и полномочия на разрешение публично-правовых споров, как во Франции2;

2) утверждение в качестве цели деятельности административных судов защиты субъективных публичных прав отдельных лиц3, что нашло воплощение в Основном законе Германии в 1949 г., в соответствии с которым лицо, чьи права были нарушены органами государственной власти, вправе обратиться в суд4.

В настоящее время в систему административных судов Германии

входят:

1) административные суды – суды первой инстанции по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров;

Отметим, что Германия до 1871 г. состояла из административных территорий, позднее получивших название федеральных земель единого государства Германии, что нельзя не учитывать при исследовании сущности ее административного судопроизводства.

Об истории формирования системы административных судов и целях деятельности административных судов в Германии см. подробнее: Sudow G. Unitarisierende Ten- denzen in der Landesgesetzgebung im 19. Jahrhundert – zur parallelen Errichtung unabhängiger Verwaltungsgerichtsbarkeiten // Festschrift 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit. Richard Boorberg Verlag, 2014. S. 59; Bauer I. Die Entstehung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Baden // Festschrift 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit. S. 38, 45; Würtenberger T., Heckmann D. Verwaltungsprozessrecht. Ein Studienbuch. Verlag C. H. Beck, München, 2018. S. 17–28; Hu- fen F. Verwaltungsprozessrecht. 8. Auﬂ. Verlag C. H. Beck, München, 2011. S. 23–34; Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии / под ред. М. И. Свешникова. 2-е изд., испр. и доп. СПб., 1896.

См.: Ewer W. Anwaltschaft und Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Frank- reich // Festschrift 150 Jahre Verwaltungsgerichtsbarkeit. S. 182.

Признание субъективных публичных прав явилось итогом развития в немецкой доктрине теории субъективных публичных прав человека, сформулированной в трудах Р. Иеринга, Г. Еллинека. Субъективные публичные права воспринимаются через конституционные гарантии эффективной судебной защиты посредством административного судопроизводства, предполагающего реализацию принципа активности суда независимо от доводов заявителя.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

2) высшие административные суды земель1 – апелляционная

инстанция;

3) Федеральный административный суд – высшая судебная

инстанция.

Правовой статус административного суда при рассмотрении и разрешении административных дел характеризуют его компетенция, основания возникновения его полномочий, принципы деятельности, пределы контроля за административными актами органов управления, полномочия по примирению сторон, исполнению принятых судебных решений.

Для уяснения компетенции административных судов Германии следует обратиться к понятию публично-правового спора, которое является главным при разграничении компетенции административных судов, судов общей юрисдикции, судов по трудовым спорам, финансовых судов, социальных судов2.

Здесь обращает на себя внимание отличие публично-правового спора от частноправового спора, которое является решающим для определения возможности рассмотрения юридического дела судом, принадлежащим к определенной ветви судебной системы3.

Под публично-правовым спором понимается спор, влекущий правовые последствия на основании нормы публичного права. Следовательно, действие органа власти будет иметь публично-правовую природу при условии, если основание этого действия сформулировано в нормах, содержащихся в публично-правовом законодательстве4. Соответственно, суд при разрешении вопроса о подведомственности ему спора должен определить правовую природу предмета спора ис-

Именуются также Верховными административными судами или Административ-

ными судебными палатами по законодательству федеральных земель ФРГ.

Согласно ст. 95 Основного закона ФРГ правосудие в ФРГ осуществляется судами общей юрисдикции, административными судами, судами по трудовым спорам, финансовыми судами, социальными судами. Отдельно функционирует Конституционный суд, рассматривающий конституционно-правовые споры и наделенный собственной компетенцией.

Вопрос о разграничении публично-правового и частноправового спора не всегда может быть решен однозначно и является в немецкой теории и практике спорным. См. подробнее: Hufen F. Verwaltungsprozessrecht. S. 11–17; Detterbeck S. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. Verlag C.H. Beck, München, 2019. S. 620; Миц- кевич Л. А. Основы административного права Германии: моногр. Красноярск, 2002. С. 26.

См.: Mattarella S. Verwaltungsrecht und Privatrecht // von Bogdandy/Huber, Ius Publi- cum Europaeum. 1 Auﬂ. 2007. S. 78.

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

ходя из отрасли регулируемых отношений: публично-правовым или частноправовым законодательством.

Правовое регулирование разграничения компетенции между судами базируется на Основном законе ФРГ и Положении об административном судопроизводстве (далее также – ПоАС).

В абз. 2 ч. 4 ст. 19 Основного закона ФРГ сформулировано общее правило о компетенции судов общей юрисдикции, если иная компетенция не установлена законом1. Для разграничения компетенции между административными судами, судами общей юрисдикции, трудовыми судами, финансовыми судами, социальными судами и Конституционным судом в § 40 ПоАС сформулировано правило о том, что «административными судами рассматриваются все публично-правовые споры, которые не относятся к области конституционного права, если федеральным законом разрешение этих споров прямо не отнесено к компетенции иного суда»2.

К компетенции Конституционного суда ФРГ относятся публичноправовые споры, при которых:

1) обе стороны спора являются конституционными органами;

2) объектом спора являются права и обязанности, напрямую ис-

ходящие из Основного закона ФРГ3.

Разграничение компетенции между судами общей юрисдикции, административными, трудовыми, финансовыми, социальными судами осуществляется путем перечисления категорий публично-правовых споров применительно к каждой из судебных ветвей.

В компетенцию судов общей юрисдикции входит рассмотрение споров о возмещении ущерба, причиненного органами государственной власти: 1) по имущественным требованиям, возникающим из добровольно понесенного ущерба в интересах общества и из публично-правового хранения; 2) дела о возмещении ущерба, причиненного нарушением публично-правовых обязанностей, не основанных на пуб-

Для определения допустимости обращения в суды каждой из пяти ветвей следует различать объекты обжалования, сформулированные в процессуальных законах ФРГ применительно к судам общей юрисдикции, административным судам, трудовым судам, финансовым судам, социальным судам, Конституционному суду ФРГ.

Бергманн В. Административно-процессуальное право Германии. 2-е изд. М.; Берлин, 2013.

Эти критерии сформулированы в Законе о Конституционном суде ФРГ для разграничения его компетенции и компетенции административных судов. К числу публично-правовых споров, рассматриваемых в Конституционном суде ФРГ, относятся споры между партиями в парламенте по формированию коалиционного правительства.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

лично-правовом договоре. К компетенции трудовых судов относится рассмотрение споров, возникающих из трудовых отношений, кроме споров чиновников. Социальные суды разрешают споры в отношении обязательного медицинского и пенсионного страхования, страхования на случай нуждаемости в постороннем уходе, социальной помощи, финансовые суды – налоговые и таможенные споры. Компетенцию административных судов составляет рассмотрение публично-правовых споров по вопросам предоставления политического убежища, экологического права, государственной службы, предоставления разрешений на строительство, ношение оружия и др.

Таким образом, законодатель помимо особых административных судов учреждает финансовые и социальные суды в качестве разновидностей субъектов административного судопроизводства и разграничивает их компетенцию путем перечисления категорий публичноправовых споров.

Основанием для возникновения полномочий административных судов является предъявление административного искового заявления, которое осуществляется административным истцом после соблюдения обязательного предварительного порядка его рассмотрения административным органом, принявшим оспариваемый административный акт, за исключением случаев немедленной подачи административного искового заявления, предусмотренных законом. Административные истцы могут предъявлять иски об оспаривании нормативных актов, принятых органами государственной власти, а также индивидуальных актов. Отсюда административное судопроизводство подразделяется на производство по оспариванию нормативных актов, которые подлежат рассмотрению административными судами земель и федеральными административными судами, и производство по оспариванию административных актов, которые подлежат рассмотрению административными судами первой инстанции. Независимо от вида административного судопроизводства суд при принятии административного искового заявления осуществляет проверку допустимости предъявления иска, связанного с наличием юридического интереса в защите права. При отсутствии у административного истца юридического интереса иск должен быть отклонен судом по процессуальным основаниям без принятия решения по существу.

Функционирование административных судов основывается на принципе объективного расследования или розыска (§ 86 ПоАС), который включает в себя следующие элементы: 1) истребование судом

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

доказательств по долгу службы посредством процессуальных действий, предусмотренных ПоАС с целью установления действительного положения дел; 2) обеспечение судом дополнения в исследовании фактических обстоятельств по делу; 3) отсутствие связанности суда доводами заявителя при рассмотрении и разрешении публично-правовых споров1. Принцип объективного расследования свидетельствует об отличии правового статуса суда в административном судопроизводстве от статуса суда в гражданском судопроизводстве2.

Правила Гражданского процессуального уложения административные суды могут применять в случае, если это соответствует принципу объективного расследования и в отсутствие необходимых норм о производстве в административных судах (§ 173 ПоАС).

Содержание принципа объективного расследования проявляется в осуществлении судом нужного объема (плотности) контроля при рассмотрении и разрешении публично-правовых споров, процессуальных действий по содействию примирению сторон, полномочий по обеспечению исполнения принятых судебных решений.

Здесь следует выделить производство по нормоконтролю (§ 47 ПоАС), по проверке действительности норм права, содержащихся в нормативных актах, принятых компетентными органами. Это нормы права, принимаемые в соответствии со Строительным кодексом и нормами законодательства земель. В качестве суда первой инстанции выступает Верховный административный суд земли, который осуществляет проверку правомерности нормативного акта на соответствие компетенции органа власти, формы, содержания правовых предписаний, соблюдение дискреционных полномочий.

При обжаловании решений, принимаемых административными органами, выявляются следующие обстоятельства:

1) имеются ли фактические предпосылки для реализации админи-

стративного усмотрения;

2) было ли известно административному органу (понимал ли он), что существует возможность принятия разных решений, или он ошибочно посчитал, что обязан принять определенное решение (так называемое неиспользование административного усмотрения);

См.: Брокер Л. Инквизиционный принцип в административном праве (админи- стративная процедура и процесс) // Вестн. Ин-та законодательства РК. 2017. № 4 (49). С. 32.

Помимо принципа объективного расследования в административном судопроизводстве действуют принципы состязательности, гласности, публичности судопроизводства, равенства сторон.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

3) держался ли орган в установленных законом пределах усмотрения, выбрал ли то решение (правовое последствие), которое предусмотрено законом, или вышел за указанные пределы (так называемое превышение пределов усмотрения);

4) основывалось ли решение административного органа на правильных обстоятельствах;

5) учитывал ли административный орган все точки зрения и интересы при проведении анализа и принятии решения (так называемое недостаточное взвешивание);

6) была ли в достаточной мере учтена цель, с которой органу предоставлялись полномочия на усмотрение, и не руководствовался ли он соображениями (мотивами), не имеющими отношения к делу (так называемое ошибочное применение усмотрения или злоупотребление усмотрением);

7) придерживался ли орган принципа соразмерности, означающего, что избранное правовое средство (последствие) должно быть подходящим для достижения правовой цели. Указанное средство должно быть необходимым, т. е. отсутствует в той же мере подходящее, но более умеренное, мягкое средство; средство и вызванные им обременения должны находиться в разумном, соразмерном соотношении с правовой целью (здесь действует так называемый запрет излишества).

В Германии, однако, контроль даже при принятии решений с возможностью оценки выходит за рамки их чистой проверки на фактические и правовые ошибки. В частности, это касается неопределенных правовых терминов. Здесь возникает диапазон оценки в отношении небольших случаев. Также в области правопорядка объем контроля за выполнением § 114 ПоАС, особенно с точки зрения дискреционных ошибок администрации, является значительным1.

Помимо полномочий по рассмотрению и разрешению публичноправовых споров административные суды осуществляют полномочия по примирению сторон. Наиболее распространенными формами урегулирования споров являются переговоры, мировое соглашение, медиация. Они применяются в налоговых спорах, спорах в сфере строительства, планирования развития территорий, предоставления субсидий и др.2 В Налоговом кодексе Германии предусмотрено право

Идея плотного судебного контроля за реализацией административными органами дискреционных полномочий предполагает проверку целесообразности административного акта при принятии меры, закрепленной в норме права, и ее соответствия (адекватности) конкретному случаю.

См.: Würtenberger T., Heckmann D. Verwaltungsprozessrecht. S. 30.

§ 2. Административное судопроизводство в зарубежных странах

налоговых органов заключать соглашения с налогоплательщиками по вопросам о базе налогообложения1.

Так, медиация как способ урегулирования публично-правовых споров получила распространение в связи с принятием Закона от 26 июля 2012 г. «О поддержке медиации и других процедур внесудебного урегулирования конфликтов и внесении изменений в § 173 ПоАС», который наделил административный суд полномочием предлагать сторонам воспользоваться процедурой посредничества (медиации) или иной формой урегулирования споров на любой из судебных стадий рассмотрения дела2. Если стороны принимают предложение суда, то суд выносит определение о назначении соответствующей примирительной процедуры. Согласно абз. 5 § 278 ГПК ФРГ в административном судопроизводстве допускается возможность проведения примирения судьей-медиатором, обученным методам разрешения конфликтов.

Судья-медиатор не наделен полномочием по рассмотрению спора по существу, в отличие от судьи, в производстве которого находится дело, а действует на основании принципов добровольности и согласованности в урегулировании спора сторонами. Такая форма урегулирования спора может также включать в себя возможность принятия решения, которое находится за пределами публично-правового спора. Однако для успешного проведения примирения требуется соблюдение публично-правовых норм о границах усмотрения административного органа, оценке фактов, входящих в предмет административного усмотрения. На время проведения посредничества суд выносит определение о приостановлении производства по делу. В случае достижения мирового соглашения суд по ходатайству сторон выносит определение о его утверждении.

К полномочиям административных судов относится также полномочие по контролю за исполнением принятого судебного решения. Согласно § 172 ПоАС судебное решение, принятое против органа власти, обязывает последнего устранить неблагоприятные последствия административного акта или издать новый правовой акт. При неисполнении администрацией решения административного суда на соответствующих должностных лиц может быть наложен администра-

См.: Цветкова Е. А. Сравнительно-правовой анализ альтернативных способов разрешения налоговых споров на примере России, США, Нидерландов, Германии // Журн. зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 2. С. 59.

Иным видом примирительной процедуры является арбитраж – в случаях, если законом прямо предусматривается возможность его применения.

Глава 1. Правовой статус суда первой инстанции

тивный штраф в размере до 10 000 евро с указанием срока исполнения судебного решения. Установление административного штрафа может производиться повторно.

Исполнение судебных решений на практике, как правило, не вызывает никаких сложностей: органы управления, уважая решения административного суда, своевременно и тщательно исполняют их. В случае нарушения должностных обязанностей, повлекших в процессе исполнения судебного решения наложение на орган управления штрафных санкций, ответственные должностные лица отвечают перед соответствующим административным органом в порядке регрессного требования (иска).

Таким образом, в Германии и РФ общим в правовом регулировании процессуального статуса суда первой инстанции в административном судопроизводстве является применение сходного материального критерия для разграничения полномочий между административным судом и судом общей юрисдикции. Это властные полномочия публичных органов, направленные на удовлетворение общественных потребностей, которые регулируются нормами публичного права, и исключающие действие норм частного права.

Кроме того, в обеих странах действует сходный механизм регулирования оснований возникновения полномочий суда в отношении публично-правовых споров – проверка судом наличия юридического интереса у лица, обращающегося за защитой субъективного публичного права. При установлении его отсутствия суд отказывает в принятии административного искового заявления.

При осуществлении судом полномочий по рассмотрению и разрешению публично-правовых споров в немецком административном судопроизводстве действует принцип объективного расследования (розыска), реализация которого проявляется в защите слабой стороны по делу и который сходен с принципом активности суда в административном судопроизводстве в Российской Федерации.

Отличия в правовом регулировании процессуально-правового статуса суда в административном судопроизводстве ФРГ и РФ проявляются в следующем.

В Германии помимо административных судов, возглавляемых Федеральным административным судом, наличествуют два самостоятельных вида административных судов специальной компетенции – по финансовым спорам и социальным спорам, возглавляемых Федеральным финансовым судом и Федеральным социальным судом. Полномочия административного суда в Германии возникают,

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 196 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]