Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Силуэты региональной экономической политики на Юге России
.pdf
1.3. Поиск адекватных моделей региональной
экономической политики в трансформационный период
воспроизводства ресурсов1 социально-экономической системы региона.
Следует признать, что после распада СССР и образования Российской Федерации на ее обширном пространстве возник новый объект государственной региональной
политики – субъект Федерации, который вызвал необходимость в разработке совершенно новой региональной
политики. Ее содержание и приоритеты, цели и задачи,
обусловливались, прежде всего, тем, что:
– во-первых, произошли разграничение объектов соб-
ственности на федеральные, региональные и муниципальные и ликвидация централизованной системы управления национальным хозяйством;
– во-вторых, первичным объектом региональной по-
литики впервые стали субъекты Федерации, получившие новые права, полномочия, ответственность
и соответствующие ресурсы;
– в-третьих, формирование федеративных отношений
нового типа привело к значительному расширению социально-экономических функций субъектов
Федерации, необходимость учета интересов регионов и их согласования с общегосударственными интересами, распределения и согласования функций
по реализации целей региональной политики между федеральным и региональным уровнями государственного управления.
Ретроспективный анализ показывает, что на практике сформировались и реализуются два принципиально разных подхода к построению региональной политики.
Первый, наиболее явно представленный опытом СССР
и других социалистических стран, основывался на представлении региональных органов власти как периферийных ответвлений центрального аппарата управления экономикой. Фактически их роль сводилась к ретрансляции
команд центра. Суть второго состоит в перемещении час-
1
Пчелинцев О. Г. Указ. соч.
41
1. Региональная экономическая политика как инструмент
интеграции социально-экономической системы России
ти полномочий на уровень территорий для решения проблем, которыми ранее занимался центр.
В настоящее время в стране существует несколько
подходов к определению региональной политики.
В соответствии с «Основными положениями региональной политики Российской Федерации», утвержденными Указом Президента № 803 от 3 июня 1996 г., под
региональной политикой в Российской Федерации понимается «система целей и задач органов государственной
власти по управлению политическим, экономическим и
социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации»1.
В. Лексин и А. Швецов, анализируя содержательные
моменты региональной политики, считают что «...региональная политика – система намерений и действий, реализующая интересы государства в отношении регионов и
внутренние интересы самих регионов»2. Там же авторы
отмечают, что: «...объект региональной политики – взаимосвязи и отношения между элементами пространственно локализованной среды»3. Авторы справедливо акцентируют внимание на необходимости взаимосвязанной
реализации интересов государства в целом и регионов,
определяют взаимосвязи и отношения в региональной
системе в качестве объекта организационно-экономического воздействия.
В этом же ключе дают трактовку региональной политики Б. М. Штульберг и В. Г. Введенский4: «Региональная
политика – это деятельность органов государственной
1
Основные положения региональной политики Российской Фе-
дерации. Указ Президента РФ от 03.06.1996 г. // Российская
газета. 1996. 11 июня.
2
Лексин В. Н., Швецов А. Н. Региональная политика России:
концепции, проблемы, решения // Российский экономический журнал. 1993. № 9.
3
Там же.
4
Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика
России: теоретические основы, задачи и методы реализации.
М.: Гелиос АРВ, 2000. С. 18.
42
1.3. Поиск адекватных моделей региональной
экономической политики в трансформационный период
власти и управления по обеспечению оптимального развития субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и общегосударственного
характера». При этом авторы, фактически ограничивая
состав и задачи сторон региональной политики «организацией совместной деятельности федеральных и региональных органов управления», указывают в качестве ее
предметной деятельности комплексное рассмотрение и
увязку на территории региона всех трех воспроизводственных процессов.
Ряд специалистов сводят определение региональной
политики к «комплексу государственных мероприятий
по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей»1, изменению сложившихся
пропорций и тенденций в развитии социально-экономической деятельности, благосостояния, ресурсов и т. п.
При этом, по мнению A. M. Лаврова, проводимая на
национальном, субнациональном и межгосударственном уровнях региональная политика требует доминирующей роли государства по отношению к регионам и
соответствующих дискриминационных действий государства по отношению к региональным интересам с целью достижения между регионами взаимоприемлемого
компромисса2.
Н. Мирошниченко говорит о политике экономического и социального сплочения в плане ее цели: сокращения
разрыва между различными регионами3.
Д. Львов рассматривает политику как некоторую направленность реформ, выделяя частные компоненты по-
1
Лившиц А. Я., Новиков А. В., Смирнянин Л. Д. Региональная
стратегия России // Регион: экономика и социология. 1994.
С. 27–56.
2
См.: Лавров A. M. Методологические проблемы региональной
политики: опыт сравнительного анализа // Регион: экономика и социология. 1995. № 2. С. 4–24.
3
См.: Мирошниченко Н. Политика экономического и социаль-
ного сплочения в ЕС после Маастрихта // Мировая экономика
и международные отношения, 1997. № 1. С. 108–117.
43
1. Региональная экономическая политика как инструмент
интеграции социально-экономической системы России
литики: промышленную, налоговую, кредитную, не раскрывая содержания понятия1.
С. Батчиков и Ю. Петров раскрывают содержание
промышленной политики как комплекс первоочередных
мер, включающих стратегическое целеполагание, мобилизацию инвестиционных ресурсов, макроэкономическую политику, формирование эффективной организационной структуры, арсенал конкретных инструментов2.
В. Тамбовцев определяет политику как совокупность
намерений и средств их осуществления, которые формулирует некоторый субъект по отношению к той или иной
сфере жизнедеятельности общества3.
Более содержательная трактовка политики обеспечивается через раскрытие ее основных компонентов. Как
правило, выделяются два последних: совокупность поставленных целей и выбранных средств их достижения.
Цели фиксируют направления качественных и количественных изменений в экономической системе общества.
Средствами достижения целей выступают методы и инструменты государственного регулирования. Их применение связано с мобилизацией и использованием государством определенных материальных, трудовых, финансовых, информационных ресурсов. Оценка требуемых ресурсов, с одной стороны, производна от сложности целей,
с другой – является ограничителем их количественных
характеристик. Она должна содержать не только объем
потребности в разных видах ресурсов, но и источники их
формирования.
В целом всеми признается, что региональная политика в федеративном государстве является результатом
1
См.: Львов Д. К. К обновлению организаторов экономической
политики // Российский экономический журнал. 1996. № 10.
С. 3–15.
2
См.: Батчиков С., Петров Ю. Промышленная политика в ре-
формационном выборе России // Российский экономический
журнал. 1997. № 10. С. 10.
3
См.: Тамбовцев В. Л. Государство и переходная экономика:
пределы управления. М., 1997. С. 106.
44
1.3. Поиск адекватных моделей региональной
экономической политики в трансформационный период
согласованных усилий, взаимодействия всех уровней
власти в решении как федеральных, так и региональных
задач социально-экономического развития страны.
В последние годы в состав объектов региональной политики, как правило, включают и муниципальные образования В силу практического отсутствия реального
местного самоуправления в советское время в России
последние десятилетия региональная политика традиционно связывалась лишь с акциями на уровне субъектов
Федерации или их объединений. В настоящее время процессы децентрализации и демократизации управления
способствовали формированию специфических интересов
не только на уровне субъектов Федерации, но и на муниципальном уровне – проблемы местного самоуправления
становятся составной частью региональной политики.
На парламентских слушаниях в Государственной
думе, посвященных государственной стратегии регионального развития РФ, отмечалось, что региональная политика проводится на следующих уровнях1:
– федеральная региональная политика. На феде-
ральном уровне упор делается на стратегию и
темпы преобразования социально-хозяйственной
структуры страны по ходу экономической реформы. При этом центр может включаться в решение
проблем субрегионов, являющихся частями субъектов Федерации, если они имеют федеральную
значимость. Основные принципы государственной
региональной политики формируются именно на
федеральном уровне.
– политика субъектов Федерации. На региональном
уровне обосновываются направления развития экономики и социальной сферы в регионах – субъектах
Федерации различных видов и типов, регулируются отношения субъекта Федерации с муниципальными образованиями.
1
Николаев М., Махотаева М. Научные основы региональной эко-
номической политики // Федерализм. 2003. № 2. С. 141–160.
45
1. Региональная экономическая политика как инструмент
интеграции социально-экономической системы России
– локальная политика местного самоуправления. На
местное самоуправление возложены задачи: укрепление основ народовластия и стабилизации политической системы; решение вопросов местного значения, касающихся жизненных интересов.
Таким образом, региональная политика в современном понимании – это совокупность идей, принципов,
задач, намерений и действий, которые реализуются государством для достижения и сохранения определенного пространственного социально-экономического равновесия страны с учетом соблюдения общенациональных,
собственно региональных и местных интересов.
Принципиальным является то, что если в советский
период региональная политика основывалась на моделях
теории размещения производительных сил, в частности
приближения производства к источникам топлива и сырья и др., то теперь на передний план выдвигаются новые ее функции: обеспечение конкурентоспособности и
экономической безопасности страны и ее регионов, территориально-экономическое единство народнохозяйственного комплекса, выравнивание социально-экономического уровня регионов, государственная поддержка «точек роста» в регионах.
Государственная региональная политика осуществляется с помощью федеральных нормативов, актов и законов, создания системы органов управления.
Основополагающим нормативным документом, регламентирующим взаимоотношения в сфере региональной
политики, является Конституция РФ 1996 г. Россия, в
соответствии с Конституцией1, определена как федеративное государство (ст. 1), состоящее из равноправных
субъектов-республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов (ст. 5). Установлено, что основой федеративного устройства России являются государственная целостность,
единство системы государственной власти, разграничение
1
Конституция Российской Федерации. Ст. 1, ст. 5.
46
1.3. Поиск адекватных моделей региональной
экономической политики в трансформационный период
предметов ведения и полномочий между федеральным и
субфедеральными органами власти (ст. 5).
Одним из важнейших документов является Федеративный договор 1992 г. Базируясь на конституционных
положениях, он предопределяет порядок и направления
деятельности и взаимодействия федеральных органов
власти и субъектов Федерации с учетом региональных
особенностей, принципов сохранения территориальной
целостности, единства и однородности экономического
пространства, необходимости обеспечения действенности
государственной власти.
Договорная практика с самого начала была компромиссом между слабой центральной властью и рядом сильных республик1. Однако как правовой регулятор федеративных отношений Федеративный договор сыграл свою
историческую роль. Его подписание в 1992 г. заложило
тенденцию федерализации России.
Для уточнения деталей и особенностей взаимодействия Правительства Российской Федерации и администрации субъектов Федерации применялась практика заключения соглашений. Это были соглашения:
– по разграничению конституционных полномо-
чий на основании ст. 72 Конституции Российской
Федерации;
– по разработке и реализации федеральных и регио-
нальных программ в соответствии с полномочиями
Российской Федерации, определяемыми ст. 71 и 114
Конституции Российской Федерации; по комплексу
проблем социально-экономического развития регионов.
Во всех случаях соглашения ставили целью проведение согласованной экономической политики, формирование благоприятной среды для экономических реформ
и межрегионального взаимодействия, создание равных
для всех регионов условий для реализации полномочий в
сфере совместного ведения.
1
Кадохов В. Т. Проблемы и перспективы государственного устрой-
ства // Регион: экономика и социология. 2005. № 2. С. 19–28.
47
1. Региональная экономическая политика как инструмент
интеграции социально-экономической системы России
Основными вопросами, подлежащими рассмотрению в
соглашении, являлись вопросы разграничения конституционных полномочий владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными
ресурсами, разграничения объектов государственной собственности, установления общих принципов налогообложения и сборов, координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, отдельные
социально-экономические проблемы развития регионов.
Степень активности субъектов здесь резко различалась:
по 16 соглашений имели Ростовская и Свердловская
области, Саха; по 11 соглашений – Башкортостан,
Татарстан, Иркутская область, Хабаровский край; далее идут Нижегородская – 10, Коми и Удмуртия – 9,
Калининградская область, Бурятия, Чувашия – по 4,
Вологодская – 2, Красноярский край – 21.
В то же время развитие российской государственности, преодолевшей сепаратистские тенденции и ориентации на всестороннее укрепление государства, привело к
необходимости дальнейшей стабилизации федеративных
отношений. Сегодня присутствие в правовом пространстве и Федеративного договора, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и
субъектов Федерации уже не является необходимостью.
В 2001–2002 гг. большинство таких договоров прекратили свое действие.
В дальнейшем отношения между федеральным центром и регионами стали строиться на основе федеральных законов. Договоры и соглашения при этом используются в качестве дополнительной формы федеративных
отношений в тех исключительных случаях, когда законодательная база явно недостаточна для полноценного
регулирования этих отношений.
Уровень социально-экономического развития страны,
особенности ее регионального развития определяют цели
1
Конкурентоспособность регионов: теоретико-прикладные ас-
пекты / под ред. Ю. К. Петровского, Н. Я. Калюжновой. М.:
ТЕМС, 2003. С. 26.
48
1.3. Поиск адекватных моделей региональной
экономической политики в трансформационный период
региональной политики, призванные ослабить социальную напряженность и сохранить целостность и единство
страны. До 1992 г. основные цели региональной политики находили свое отражение в таких предплановых
документах, как «Генеральные схемы развития и размещения производительных сил». В них ставились задачи
выравнивания уровней социально-экономического развития регионов, приоритетного развития восточных районов, уделялось внимание территориальной специализации. После 1992 г. эту роль стали выполнять различные
«Программы» Правительства Российской Федерации,
которые были ориентированы на цели реформирования
экономики России и формирования рынка.
Первым нормативным документом на федеральном
уровне, характеризующим цели региональной политики,
является Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803
«Об основных положениях региональной политики в
Российской Федерации»1. Вместе с тем, данный нормативный документ, провозгласивший вполне конкретные
цели и задачи региональной политики, фиксируя методы
и формы их реализации (раздел 3.2 Указа), не определял
способы решения конкретных проблем и поэтому не оказал ощутимого влияния на изменение социально-экономической ситуации в регионах2.
Между тем, нарастание дифференциации, разнообразных диспропорций между российскими регионами продолжалось, поэтому в среднесрочной программе
Правительства РФ на 2005–2008 гг.3 в разделе «Цели и
задачи региональной политики социально-экономиче-
1
Указ Президента Российской Федерации «Основные поло-
жения региональной политики Российской Федерации» от
03.06.1996 г. // Российская газета. 1996. 11 июня.
2
Валитова Л., Тамбовцев В. Приоритеты региональной поли-
тики в России: эмпирический анализ // Доклады РЕЦЕП. М.,
2005. № 5 (9).
3
Программа социально-экономического развития РФ на сред-
несрочную перспективу smb. economy.gov.ru/politics/strategical/program.
49
1. Региональная экономическая политика как инструмент
интеграции социально-экономической системы России
ского развития» утверждается, что в среднесрочной перспективе необходимо сосредоточиться на следующих направлениях федеральной политики в области создания
стимулов для решения общенациональных задач на региональном и местном уровнях:
1. Развитие человеческого капитала, предполагающее мониторинг и изучение основных тенденций миграционных процессов внутри страны, содействие свободному перемещению рабочей силы и эффективному размещению трудовых ресурсов как ответ на вызовы новых
экономических условий, создание системы образовательных проектов, направленных как на подготовку кадрового потенциала, ответственного за эффективное проведение реформ на региональном и местном уровнях, так и
на кадровое обеспечение экономического роста (инвестиционных проектов).
2. Обеспечение единства экономического простран-
ства страны при сохранении самостоятельности региональных и местных властей в принятии решений в рамках своей компетенции, устранение барьеров на свободное
перемещение рабочей силы, товаров и услуг, капиталов,
открытие региональных рынков, устранение препятствий для реализации инвестиционных проектов, развитие
малого бизнеса на региональном и местном уровнях.
3. Содействие проведению социально-экономических
реформ на региональном и местном уровнях – создание
стимулов для внедрения инструментов стратегического
планирования, программно-целевого бюджетирования, а
также бюджетирования, ориентированного на результат,
новых механизмов административного регулирования и
управления, взаимоотношений с органами местного самоуправления, развития механизмов частно-государственного партнерства на региональном и местном уровнях.
Региональная политика ориентируется в этой программе на переход от механического выравнивания «сверху» социально-экономического развития территорий к
стимулированию использования доступных ресурсов для
экономического роста. Для этого начали предпринимать-
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]