Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений в аграрной сфере. Монография
.pdf
громы усадеб, чаще всего сожжение строений и уничтожение хозяйственного имущества.
Витте в это время писал: «...если правительство взяло на себя роль, выходящую из сферы, присущей правительству в современных государствах, роль полицейского попечительства, то рано или поздно правительство должно было вкусить прелести такого режима... Раз ты регулируешь землевладение и землепользование так, что мы не можем развивать культуру, делать ее интенсивнее, то давай земли по мере увеличения населения. – Земли
нет. – Как нет, смотри, сколько ее у царской семьи, у правительства (казенной), у частных владельцев? – Да ведь это земля чужая. – Ну, так что же, что чужая. Ведь Государь-то Самодержавный, неограниченный. Видно, не хочет дворян обижать, или они
Его опутали.
– Да ведь это нарушение права собственности. Собственность священна. – А при Александре II не была священна, захотел да и отобрал и нам дал. Значит (Николай II) не хочет. Вот те
рассуждения, которых держится крестьянство» [22, с. 441, 453].
Первая мировая война (1914-1918 гг.), в которой участвовала и
Россия, обрекла широкие слои населения, особенно в деревне, на
крайние бедствия, отчаяние и озлобление…
В конце XIX – начале XX вв. в ряде регионов России начинаются процессы разверстания земель – выделения земельных
участков членам общины в одном месте, что вызывалось государственной земельной политикой сугубо хозяйственной и экономической целесообразности [8]. Разверстания, происходившие
еще до начала столыпинской реформы и имевшие своим результатом формирование хуторского землепользования, обусловливались определенным стремлением к индивидуализму в сельском
хозяйстве. Следует заметить, что земельная реформа 1861 г. до
конца свои задачи не выполнила [104]. Так, в период правления
С.Ю. Витте в качестве министра финансов, пришедшего на этот
пост в 1892 г., государственная политика была направлена на
резкое возрастание налогообложения крестьян, превысив более
чем в шесть раз объемы 60-х гг. Правительство подводило страну
81
к ситуации, когда единственным выходом для крестьянства могло стать только новое наделение его землей.
В общественном сознании аграрный вопрос вновь трансформировался в требование земельного передела. Именно в этом
качестве его и стало рассматривать правительство в начале ХХ в.,
и именно в таком ключе его воспринял и начал решать П.А. Столыпин. Основные мероприятия столыпинской аграрной реформы
привели к тому, что община перестала быть законодательно утвержденной формой земледелия и землепользования. При этом
поощряется и стимулируется выход отдельных крестьянских семей из общины, а землеустроительные работы, связанные с этим,
государство взяло на себя. Отныне и крестьянская, и помещичья,
и государственная земли могли свободно отчуждаться и находиться в рыночном обороте.
С целью преодоления конфликтов между крестьянами правительство организовало массовое переселение крестьян в Сибирь, на территорию Южного Урала и нынешнего Северного Казахстана. Переселение было обеспечено как землеустроительными работами, так и значительной финансовой помощью крестьянам, выдачей подъемных и дешевых кредитов [144]. Вопреки популярному сегодня в среде российской радикал-либеральной интеллигенции мнению о том, что до конца осуществленная реформа П.А. Столыпина была бы именно тем, что наконец-то навсегда
избавило бы Россию от сдерживающего ее аграрное развитие
коллективизма (в форме общины или позднейших колхозов).
Приведем оценку крупного ученого-экономиста Н.Д. Кондратьева. Главной ошибкой столыпинских преобразований он считал
стремление властей навязать деревне политику, игнорируя местные особенности, и в первую очередь стремление повсеместно
разрушить общину. «Хотя там, где община уже отжила, она – отмечал Кондратьев, – умерла независимо от Столыпина. Там же,
где она была жива и нужна народу, ее не удалось разрушить даже
смелому министру строгого режима» [60].
Действительно, функция общины по отношению к входящему в нее крестьянину в начале ХХ в. была столь же существенна, как и ее фискально-регрессивная функция, сдерживающая
82
хозяйственно-капиталистическое политическое начало в аграрном секторе.
В это время набирало силу революционное движение в лице
различных направлений социал-демократии. Но оно пока не имело серьезной социальной базы и его лидеры четко сознавали, что
дальнейшая историческая судьба революционных организаций
отнюдь не в их собственных руках и что, напротив, их будущность в немалой степени зависит и от того, как будет решен аграрный вопрос. Ленин в своих работах неоднократно повторял о
том, что если бы реформы Столыпина были доведены до конца,
дело революционной социал-демократии (большевиков) было бы
похоронено [111]. «Что, если, несмотря на борьбу масс, столыпинская политика продержится достаточно долго? Тогда добросовестные марксисты прямо и открыто выкинут вовсе всякую
«аграрную программу» ...После «решения» аграрного вопроса в
столыпинском духе никакой иной революции, способной серьезно изменить экономические условия жизни крестьянских масс,
быть не может» [83, с.32].
В последние годы многие авторы проводят аналогии между
современными земельными преобразованиями и столыпинской
аграрной реформой. Обе эти реформы решали проблему перехода
к частной собственности на землю: столыпинская реформа – от
общинного землевладения, современная – от государственной
собственности и коллективного землепользования [39].
Изучение опыта аграрной реформы начала XX века,
названной в честь ее основного разработчика и организатора П.А.
Столыпина, позволяет сделать ряд выводов в отношении
преобразования современных земельных отношений.
Столыпин был убежден, что крепкий собственник – основа
экономического возрождения государства. Он обращал внимание
на тот факт, что «лишь в сочетании с социальной аграрной реформой политические реформы могли получить жизнь, силу и
значение» [47, с. 400].
Аграрно-земельная реформа предопределяет в первую
очередь преобразование собственности на землю, а в последующем
– формирование соответствующих этим отношениям собствен-
83
ности форм хозяйствования. Вследствие проводимых реформ
П.А. Столыпина слой эффективно функционирующих крестьянских хозяйств создавался за счет зажиточных крестьян.
Необходимо отметить, что реформа П.А. Столыпина была
рассчитана на постепенные преобразования в течение 15-20 лет, а
фермеризацию в 90-х годах предполагалось осуществить за 3
месяца. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что основным
подходом к земельным реформам должен стать принцип
постепенности и эволюционности преобразований.
Становление рынка земли, который в том числе и должен
разрешать проблему отделения прав владения и пользования
отношений собственности на землю и вовлекать земельные
ресурсы в сельскохозяйственный оборот, целесообразно осуществлять по пути формирования эффективного механизма
аренды земли. На период формирования прав собственности на
земельные доли в рамках сельскохозяйственных предприятий
куплю-продажу земли вне данной формы хозяйствования надо
временно ограничить. Так, в период реформ начала века одной
из наиболее выгодных форм землепользования была аренда.
Сдавалась земля обычно оптом, иногда перекупщику, который
перепродавал ее по частям, но уже по повышенной цене.
Субаренда и спекуляция землей были обычным делом. Частные
землевладельцы предпочитали сдавать свои земли
коллективным землепользователям. Среди единоличной аренды
следует отметить попытку распространить П.А. Столыпиным
сдачу крестьянским хозяйствам владельческой земли в арендное
пользование под отруба и хутора. Этот опыт не получил
широкого распространения и развития, но имел иное
продолжение в аграрной реформе начала 1906 г.
Каковы же результаты реформ П.А. Столыпина и его
последователей?
В целом по стране не была до конца решена проблема голода и нищеты и относительного аграрного перенаселения, сельское хозяйство оставалось в основном экстенсивным, его эффективность была низкой [87].
84
«Значение Столыпина в русской истории заключается в его
положительной программе укрепления русских государственных
начал ставкой на сильного. Отжившая община должна уступить
место праву частной земельной собственности – таково основное
начало его земельной реформы» [42, с. 174-176.]. Вместе с тем,
по свидетельству одного из современников, Столыпин был недостаточно гибким политиком, отдававшим приоритет силе, а не
компромиссам. «Исключительно «сильные» люди, как Бисмарк, –
писал один из депутатов 2-й Государственной Думы кадет
В.А. Маклаков, – умели уступать, когда это было полезно, забывая о своем самолюбии. Столыпин же любил идти напролом… У
него было пристрастие к тем «эффектам», которые обывателей с
толку сбивают (он называл их действие «шоком»). Он не умел
целей своих достигать незаметно, под хлороформом, по выражению Витте, в чем была главная сила этого гениального практика.
Столыпин наносил удар тем мерам, которые хотел провести…»
[90, с. 204].
Ленин сделал свое резюмирующее политическое высказывание по поводу столыпинской реформы: «Нельзя говорить, что
если мы проведем закон 9 ноября, то этим самым аграрный вопрос разрешится.
<…> Говорят, у нас есть земельные банки, пусть они вам
помогают. Да, верно, есть.
Кому же они помогают? Только богатым, у кого уже есть
земля, а бедному даже ссуды не выдадут» [82, с. 1246].
И позиция В.И. Ленина подтверждалась происходящими событиями в России. Таким образом, в начале ХХ в. борьба крестьянства за землю постоянно усиливалась. Реформы Столыпина не
увенчались успехом либо потому, что была проведена неправильная организация переселения, либо потому, что стремление
русских крестьян к частому самостоятельному хозяйствованию
не было велико, либо было сопротивление крестьянства проведению новой аграрной политики, либо неурожайные годы... [76].
Можно рассматривать много причин, но результат налицо, это
гражданские войны, революции, нехватка хлеба, голод, множество смертей. Однако на тот момент победа крестьян и рабочих бы-
85
ла предрешена, ведь это было большинство населения России.
Крестьянство смело систему самодержавно-помещичьего насилия и реализовало свой идеал уравнительного пользования землей, отдав власть в стране поддержавшим его большевикам.
Еще одна попытка дать землю крестьянам была сделана в
1917 г.
Особое внимание заслуживает принятый в 1917 г. декрет
Советской власти – «Декрет о земле», который отменяет частную
собственность помещиков на землю. Декретом о земле были национализированы земля, недра, леса и воды СССР. Единственным собственником земельного фонда стало Советское государство [47].
Характер социалистической собственности, находящейся в
распоряжении колхозов и совхозов, носил ярко выраженный условный характер, и возможности распоряжения землей определялись органами центральной власти [56].
Колхозы и совхозы получали землю в бесплатное и бессрочное пользование. Государство, являясь собственником, имело право перераспределять землю между ними, изымать ее для
несельскохозяйственного использования, распоряжаться иным
способом. Сельскохозяйственные предприятия выделяли из данных им в пользование угодий участок для ведения личного подсобного хозяйства (ЛПХ) сельскими жителями. Существовали
коллективные выгоны, сенокосы для домашнего скота.
С 1970-х годов городские жители стали получать небольшие
(0,04-0,10 гектара) участки земли для огородничества и садоводства, но при этом данная земля оставалась в государственной
собственности. Такие участки выдавались не отдельной семье, а
коллективу, который затем делил общий участок на индивидуальные наделы.
Любое перераспределение земли между пользователями
осуществляли органы государственной власти. Платы за пользование землей не существовало – ни налог, ни арендная плата не
взимались. Земельная рента в сельском хозяйстве перераспределялась через механизм дифференцированных закупочных цен.
Основная часть сельскохозяйственной продукции колхозов и
86
совхозов закупалась и перераспределялась государством, которое
и устанавливало закупочные цены.
В 1992 г. началась реорганизация колхозов и совхозов,
целью которой была передача земли и других средств производства в собственность трудовых коллективов колхозов и
совхозов, раздел их на земельные доли и имущественные паи и
создание новых организационно-правовых форм в соответствии с текущим законодательством того периода – сельскохозяйственных производственных кооперативов (СХПК), различных обществ (ЗАО, ООО, ОАО), крестьянских (фермерских) хозяйства (К(Ф)Х) и др. За два года были реорганизованы практически все колхозы и совхозы страны. Основная часть
колхозов и совхозов была реорганизована в СХПК и общества
различного типа [93].
Российские реформы конца 1990-х годов также не привели к
принципиальным изменениям в рассматриваемой области.
Современный этап земельной реформы в России начался в
рамках проводимой общей реформы экономики страны и аграрной реформы в частности, с принятием закона РСФСР (1990 г.)
«О земельной реформе». Закон предусматривал изменение отношений собственности на землю, устранял монополию государственной собственности. В 1991 г. был принят Земельный кодекс
Российской Федерации, установивший разнообразие форм собственности на землю, в том числе и частную собственность.
За годы проводимых реформ земельные отношения претерпели существенные изменения. Основными целями земельной
реформы являлись: осуществление перехода к многообразию
форм собственности на землю, землевладения и землепользования; обеспечение социально справедливого и экономически
обоснованного перераспределения земель; создание равных экономических условий для всех форм хозяйствования.
На основе изучения законодательства о земельной реформе
можно выделить следующие этапы ее реализации:
- 1990-1993 гг. – отмена монополии государства на землю на
территории РФ, введение права частной собственности граждан
87
на земельные участки, предоставляемые главным образом для
сельскохозяйственного производства;
- 1993-1998 гг. – вовлечение земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения в гражданский оборот, снятие
ограничений в распоряжении земельными участками и земельными долями, закрепление на конституционном уровне социальной функции собственности на землю;
- 1999-2000 гг. – совершенствование правового обеспечения
охраны земель сельскохозяйственного назначения, а также государственного земельного кадастра;
- с 2001 г. по настоящее время – современный период реформирования земельных отношений характеризуется специальным правовым регулированием оборота земель сельскохозяйственного назначения и наметившейся тенденцией доработки земельного законодательства.
Следует отметить, что существует большое количество
причин для проведения аграрных и земельных реформ. Главная
из них – создание нового государственного устройства, которое
должно подкрепляться по всем направлениям народнохозяйственной деятельности, в том числе в области аграрных и земельных отношений.
Кратко рассматривая этапы исторического развития политической деятельности нашего государства, можно сделать
вывод о том, что каждый новый этап характеризуется определенными политическими позициями в отношении земель, земельные отношения являются определяющим критерием перехода государства на новый виток развития цивилизационных
политических процессов России. «Во все времена государство
оказывало значительное влияние на социально-экономическое
положение страны. Современная экономическая роль государства является итогом длительной политической эволюции, в
ходе которой условия, формы и методы его воздействия на
экономику постоянно менялись» [4, 64, с. 83-94].
88
2.3. Правовое обеспечение механизма государственного
регулирования использования земельных ресурсов
В современное российское законодательство понятие «государственный земельный кадастр» было введено Федеральным
законом от 02 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» [135], в соответствии с которым «государственный земельный кадастр – систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения
государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах
и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов» [135]. Государственный кадастровый учет земельных участков содержит описание и индивидуализацию в Едином государственном реестре земель земельных участков, в результате чего каждый из них получает характеристики, позволяющие однозначно выделить его и
осуществить его качественную и экономическую оценки.
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» [137], пришедший на смену Федеральному закону от 02 января 2000 г. № 28-ФЗ, не содержит такого понятия, как «государственный земельный кадастр»,
оно заменено новым термином – «государственный кадастр недвижимости», который представляет собой систематизированный
свод сведений о недвижимом имуществе в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ о недвижимом
имуществе. Кроме того, в нем отражаются сведения о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования
территорий.
Необходимо отметить, что кадастр в современном понимании является итогом длительного исторического процесса.
Первые описания земель в России появились в IX в. Это были
89
описания преимущественно монастырских и церковных земель,
которые служили основанием для наделения духовенства имуществом, в том числе землей. Следует отметить, что развитие
земельного кадастра в нашей стране и за рубежом предопределялось функционированием экономики и характером отношений
собственности. Как правило, все начиналось с образованием государства и развития налогообложения. Самые древние из дошедших до нас сведений о взимании сборов и податей русскими
князьями относятся ко времени Олега (Х в.) и Ольги, которая
после убийства древлянами ее мужа Игоря обложила их тяжелой
данью и установила размеры повинностей с каждого плуга как
единицы земельной меры и обложения.
В «Русской правде» было закреплено «кулачное право»,
т.е. право сильного, право господина. Оно так же было связано с
феодальной собственностью на землю и определяло права феодала. Специальных статей о праве собственности на землю в «Русской правде» не было. «Русская правда» сохранила сведения о
подразделении земель только по видам угодий (дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья – без указания почвенных
различий).
Впервые перепись земель с отражением их качества и размера производилась в XII в., когда древнерусское государство
распалось на отдельные самостоятельные княжества, наиболее
значимыми из которых были Новгородско-Псковская, Владимирская и Галицко-Волынская земли. В этом регионе одним из источников права выступала Псковская судная грамота, в которой
отражали имущество, подразделяемое на недвижимое («вотчину») и движимое («живот»). Право собственности на недвижимое
имущество (земли, лес, двор, рыбные угодья и др.) отличалось
от права собственности на движимое имущество. Землевладения
разделялись на два вида: наследственное – «вотчина» и условное
– «кормля». Некоторые статьи Псковской судной грамоты определяли отношения между землевладельцами и феодальнозависимыми людьми.
Как известно, в результате татаро-монгольского нашествия
и завоевания общественно-политический строй Руси был изме-
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]