Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений в аграрной сфере. Монография
.pdf
нен, в документах того времени, дошедших до нас, все завоеванные земли монгольское право признавало собственностью хана.
При этом князья выступали наместниками хана и лишь считались
владельцами земли, обладая ханскими ярлыками на собственные
вотчины. Первая перепись киевских земель во время монголотатарского ига была проведена в XIII веке. В этот период и русские князья также проводили описания земель.
Московское княжество после победы на Куликовом поле
стало центром объединения русских земель. При этом изменялся
и их правовой статус, удельные князья становились слугами и
боярами московского князя. Удельные земли получали статус
вотчин, а князья оставались их собственниками. Московский великий князь становился «государем» удельных земель. В этот период наблюдались процессы развития поземельной собственности, захвата общинных земель боярами, которые, получив земли
от великого князя, стали обладать правом их продажи, залога, дарения и мены. К середине XVI в. в Московском государстве
оформилось исключительное право феодалов на землю, для которого характерны сословные различия.
Так, судебник 1497 г. (первый русский законодательный
акт) включал положения о защите границ феодальной собственности на земли и наказания за их нарушение.
Следует отметить, что в России наиболее полно земельные
владения описывались в период ликвидации феодальной раздробленности и возникновения централизованного государства.
В этих документах отражалась информация о количестве земель
во владениях, давалась их оценка на основе приведения земель к
определенным условным единицам. В качестве основной единицы податного обложения выступала «соха». Отсюда система переписи земель называлась сошным письмом.
Все земли России при царе Иване IV (Грозном) были описаны, а некоторые из них – даже по нескольку раз. В это время
была запрещена покупка вотчин монастырями и высшим духовенством без ведома царя. В XVI в. для учета, проведения межевания, кадастровых и крепостных работ было создано специальное учреждение – Поместный приказ, ставшее общегосударст-
91
венным руководящим центром. Учет земель проводили лица, называвшиеся писцами, дозорщиками и мерщиками, они выполняли функцию измерения пашни, перелогов, сенокосов, лесов и
других угодий. Однако размер земли определялся приблизительно, сведения о ней заносили в писцовые книги, имевшие юридический и правовой характер, поскольку при их заполнении проверяли права землевладельца на описываемые земли. Все операции по купле-продаже земли, обмену земельными участками, дарению и др. подтверждались документами и отражались в писцовых книгах. Эти книги признавались государством в качестве
важнейшего доказательства прав на землю, а сама запись определялась как земельная регистрация. Писцовые книги велись по населенным пунктам: город, уезд, стан, волость.
Наряду с учетом и регистрацией земель в писцовых книгах
все они в зависимости от качества делились на четыре группы добрые, худые и очень худые, средние. Классификация земель
осуществлялась на основе информации об урожайности, видах
угодий и физических свойствах почв, а различные окладные единицы - соха, выть, лук, сошка выступали оценочной формой, которые впоследствии были заменены «большой московской сохой» - единицей податного счета, соответствующей определенному размеру чистого дохода. Сравнения писцовых книг со сведениями об оценке земли конца XIX в. показывают, что оценка
земли по степени добротности, производительности и составу
почв, приведенные в писцовых книгах, оказалась достаточно
близкой к нормальным уровням урожая ржи и определению состава почв, устанавливаемых в более поздний период и на более
высоком уровне использования.
Наряду с писцовыми книгами велись окладные, приправочные полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. В окладных книгах отражались только земли,
приносящие доход, с указанием размера, в приправочных книгах
– служилые земли с указанием, кому какие принадлежат и по каким документам. Полевые книги вели при межевании, на их основе составлялись межевые книги для отражения границ землевладений. В строенных книгах регистрировалось количество от-
92
веденной земли под строительство городов, с указанием их местонахождения.
Отказные книги содержали описание раздач, засечные –
описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации. Вотчинные книги давали сведения для распределения
тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян. Таким образом проводили сбор и хранение
информации о земле, используемой для управления территориями и проведения земельной и налоговой политики Российского
государства.
В XVII в. главным источником права было Соборное Уложение 1649 г., ряд глав которого были посвящены поместному и
вотчинному землевладению.
Так, статья 1 главы 16 Уложения предусматривала, что
владельцами поместий могут быть бояре, дворяне, думные дьяки,
стольники, стряпчие, стрельцы и др. Соборное Уложение регулировало продажу земли, которая разрешалась только на основании царского указа, а также вопросы залога земли, нормы сервитутного права.
С царствованием Петра I связан этап развития кадастра,
который ликвидировал поместную систему и сравнял прежние
поместья с вотчинами, что привело к утрате качественного учета
земель и их оценки.
В XVIII в. в России находит применение геометрический
метод межевания, позволивший достаточно точно определять
общую площадь владений и всех угодий. «Манифест о генеральном размежевании земель всей Империи» от 19 сентября 1765 г.
вводит генеральное межевание, главная задача которого провести
регистрацию казенных и других землевладений. На каждое отмежевание и уезд составлялись межевые книги и планы с указанием землевладельцев, местоположения и общего количества земель, их распределения по угодьям и составлением перечня угодий по провинциям и губерниям. Кроме того, к планам прилагались алфавитные реестры с указанием землевладений и прове-
93
денных измерений, а при межевании составлялись экономические описания о качестве пахотных земель.
С переводом оброка государственных крестьян с душ на
земли назрела необходимость сбора полной информации о принадлежности, количестве, качестве и оценке земель. Отсюда в
1837 г. министерством государственных имуществ разрабатывается новый земельный кадастр, проводятся работы по определению размеров пашни, сенокосов, пастбищ и усадебных земель с
разделением каждого из угодий на несколько разрядов.
Дальнейшее развитие и совершенствование учета и оценки
земельных ресурсов осуществлялось в соответствии с реформами, такими как отмена крепостного права в 1861 г., вводившей
выкуп у помещиков земли крестьянами, отмена взимания выкупных платежей в 1905 г., а также Указа 1906 г., предоставляющего
крестьянам право выделения или выхода из общин.
В результате социалистической революции 1917 г. в России произошла смена власти, повлекшая за собой трансформацию всего законодательства о земле. Первым законодательным
актом о земле был Декрет «О социализации земли» 1918 г., который устанавливал всенародную собственность на землю, трудовой характер землепользования, ввел равное право на пользование землей в соответствии с потребительско-трудовой нормой землепользования на землях сельскохозяйственного назначения. В 1919 г. были закреплены две основные формы на землю – государственная и коллективная положениями «О социалистическом землеустройстве» и «О мерах перехода к социалистическому землепользованию». А государственный учет наличия и распределения земли по угодьям и землепользователям и
государственная регистрация всех землепользований по единой
общесоюзной системе были введены только в 1955 г.
В дореформенный период в стране были созданы три основных вида кадастров: сельскохозяйственных территорий, водный и лесной. Все учетные и отчетные кадастровые документы
формировались в виде государственных актов на право пользования землей, списков землепользователей, земельно-кадастровых
книг предприятий и организаций и др., а также в виде планово-
94
картографических изображений. Все они создавались в рукописной форме и не имели высокую точность.
С началом реформ в России возникла необходимость разработки нового земельного законодательства, регулирующего
учет недвижимости и решение всего комплекса вопросов по созданию кадастра. Земельная реформа затронула не только земли
сельскохозяйственного назначения, но и земли городов и других
поселений; промышленности, транспорта, связи, энергетики,
обороны, природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
лесного и водного фонда, запаса и иного назначения. Правовой
основой этих изменений явились Конституция Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации (в редакции
Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ).
Конституция РФ – основной и важнейший источник всех
отраслей права нашего государства, закрепляющий оправдавшие
себя, наиболее устойчивые общественные отношения, в том числе и земельные, их принципиальные положения, рассчитанные на
длительный период. Так, в ч.1 ст. 9 Конституции РФ установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих
на соответствующей территории; в ч. 2 ст. 9 определены возможные формы собственности на землю. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального законодательства. Это означает, что субъекты Федерации в соответствии с
федеральным законом могут издавать свои земельные законы,
которые не должны противоречить федеральным и конституционным федеральным законам.
Основным отраслевым законом в настоящее время является Земельный кодекс РФ, вступивший в силу 30 октября
2001 г., представляющий собой кодифицированный источник
земельного права, содержащий основную и существенную
часть земельно-правовых норм. В отличие от Земельного кодекса РСФСР новый кодекс расширил сферу применения института частной собственности на землю, её аренды и в то же
время не уменьшил значения государственной и муниципаль-
95
ной собственности, повысил гарантии прав пользователей земли, защиты их имущественных интересов, усилил меры охраны
земель и экологизацию норм земельного права.
Заметим, что для субъектов Российской Федерации источниками земельного права являются как федеральные, так и их
собственные законы по различным вопросам регулирования земельных отношений, отнесенным к ведению субъекта и совместному ведению РФ и ее субъектов, издаваемым на основе Земельного кодекса Российской Федерации. Субъекты Федерации, осуществляя своё законотворчество, могут издавать только такие земельные законы, которые не противоречат федеральным и конституционным законам [5, 43, 68, 69, 137, 150].
2.4. Теоретические положения регулирования
земельных отношений
Как известно, существуют два типа регулирования земельных отношений: государственное и рыночное. Государственное
регулирование обеспечивает организационно-правовой базис,
регламентирует экономические взаимоотношения субъектов земельного права. Рыночное регулирование осуществляется на основе взаимодействия спроса и предложения на землю как объект
недвижимости в рамках существующей правовой базы и с учетом
реальных условий использования земельных участков [16] .
По нашему мнению, прямое организующее начало всегда
должно принадлежать государству, а рыночный механизм формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан.
Под государственным регулированием земельных отношений понимается комплекс организационных, правовых, экономических и других направлений, видов и форм государственной
деятельности, обеспечивающих многообразие форм собственности, владения и пользования землей, равноправное развитие различных форм хозяйствования на ней, самостоятельность субъектов земельных отношений, рациональное и эффективное использование земельного фонда страны [102].
96
Главной целью государственного регулирования земельных отношений в АПК является комплексное стимулирование их
развития для наиболее полной реализации земельными отношениями их политической, экономической, социальной и экологической функций в аграрной сфере страны [28].
Основными задачами регулирования земельных отношений являются:
- обеспечение целевого использования земель сельскохо-
зяйственного назначения для производства продукции;
- стимулирование землепользователей и землевладельцев,
осуществляющих высокоэффективное хозяйствование;
- учет интересов собственника, арендатора, пользователя в
полном и продуктивном использовании земли;
- обеспечение материальной и морально-нравственной ответственности за экологическое состояние используемых сельхозугодий, сохранение и повышение их плодородия;
- продажа и передача земельной собственности при соблюдении условий, выработанных обществом и закрепленных законодательством;
- учет зональных особенностей регулирования оборота
земли и прав собственников [113].
Государственное регулирование земельных отношений в
области экономической политики – это:
– создание многообразия форм собственности и их эконо-
мического равноправия;
– экономическая самостоятельность сельских товаропро-
изводителей;
– становление земли как объекта рыночных отношений в
форме недвижимости и др.
В этой связи структура механизма государственного регу-
лирования земельных отношений представлена в таблице 1.
Регулирование земельных отношений представляет собой
процесс применения определенных методов, механизмов, прямо
или косвенно влияющих на земельные отношения. Системный
подход к исследованиям предполагает разработку системы методов регулирования земельных отношений.
97
Таблица 1. Структура механизма государственного регулирова-
мельных отношений в
резидента РФ,
ства
полнительной власти,
Уровень органов
акты органов местного
ния земельных отношений
Функции
Формирование зе-
РФ
Регулирование земельных отношений
по отдельным вопросам
Детализация и конкретизация с учетом
условий отдельных
субъектов РФ
Практическое приме-
Уровни
Нормативно-правовые
нормативной
акты
деятельности
Высший законодательный
Конституция, Гражданский и Земельный кодексы, федеральные законы
Верхний уровень Указы П
постановления и распоряжения Правитель
РФ
Средний уровень Подзаконные акты фе-
деральных органов ис-
субъектов РФ
Нормативно-правовые
нение
местного самоуправления
самоуправления
Всю совокупность методов регулирования земельных отношений можно разделить на три группы: правовые, организационно-административные и экономические.
В первую группу входят нормативно-правовые способы,
осуществляемые на уровне Российской Федерации и субъектов
РФ, регламентирующие деятельность субъектов земельных отношений.
Вторая группа методов регулирования ориентирует собственника участка, землепользователя на определенный способ
действий или ограничивают их права в соответствии с законом.
Кроме того, эти методы раскрывают порядок регистрации собственников земли и сделок с ней, предельные размеры земельного
участка, передаваемого в собственность, ограничивают использование экологически опасных технологий, определяют перечень
нарушений, за которые на землевладельца накладывается ответ-
98
ственность, а также алгоритм изъятия земли для государственных
и общественных нужд и компенсационных выплат.
Третья группа методов регулирования на основе использования стоимостных показателей направляет землепользователя или собственника участка на выбор направлений и способов
организации использования земли или распоряжения ею. При
этом экономические методы регулирования земельных отношений подразделяются на методы государственного регулирования и методы рыночного регулирования, определяемые спросом и предложением (это определение цены земельного участка, договорной арендной платы, залоговой цены в сочетании со
ставкой ипотечного кредита и т.д.).
Экономические методы государственного регулирования
вырабатываются на федеральном уровне, на уровне субъектов
Федерации, на муниципальном (местном) уровне. К ним относятся способы определения нормативных цен на земельные
участки, ставок земельного налога; компенсационных выплат
при изъятии земельного участка; обоснование ориентирующих
(нормативных) уровней арендной платы; налоговых ставок при
сделках с землей; регистрационных сборов при оформлении
земельных документов.
Способы государственного регулирования земельных отношений должны быть направлены не только на решение экономических и правовых задач, но и учитывать сложившиеся традиции населения, обычаи и характер поведения его различных
групп, а также национальные, социально-психологические и этнические особенности.
Заметим, что необходимость регулирования земельных отношений в современных условиях во многом обусловлена изменениями статуса и возможностей физических и юридических лиц
как потенциальных субъектов собственности. В аграрной сфере
регулирование земельных отношений направлено на формирование предпосылок рационального использования сельскохозяйственных угодий как главного средства производства продукции
растениеводства [113].
99
Необходимость государственного регулирования земель-
ных отношений на современном этапе вызвана:
- сдерживанием процесса сосредоточения сельскохозяйственных земель сельскохозяйственного назначения в пользовании
ограниченного круга физических и юридических лиц и увеличением спекулятивных сделок с землей;
- сохранением и повышением качества земли, восстановлением деградированных земель;
- формированием нового уклада собственников земли и
развитием аграрного предпринимательства;
- развитием сельских территорий и укреплением их многофункциональности;
- формированием и развитием цивилизованного рынка
сельскохозяйственных земель, максимально учитывающего интересы государства (пополнение бюджетов территорий за счет налоговых поступлений от земельных оборотов), сельского населения и аграрного предпринимательства;
- оптимизацией налогооблагаемой базы землевладельцев и
землепользователей на основе правильно установленных рентных
и арендных платежей;
- мотивацией и стимулированием организации рационального и эффективного использования земельных ресурсов.
Однако, как показывают исследования, воздействие государства на земельный рынок и процесс воспроизводства земель
сельскохозяйственного назначения остается неэффективным.
Так, органы контроля за использованием и охраной земель
каждый год проводят более 300 тыс. проверок соблюдения требований земельного законодательства и выявляют около 200 тыс.
правонарушений. Но из сделанных предписаний в целом по России не исполняются более трети, по отдельным регионам – более
половины. Проверками ежегодно обнаруживаются свыше 10 млн
га неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, столько же остается за пределами контрольных служб. Функционирование
рынка земли сопровождается многими злоупотреблениями, значительные площади продаются в собственность без изменения в
установленном порядке их целевого назначения [95].
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]