Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аутсорсинг в бизнесе и государственном (муниципальном) управлении. Учебное пособие
.pdf
ственных и муниципальных услуг» (в ред. Федерального закона от
06.04.2011 № 65-ФЗ). В соответствии со ст. 2 названного закона
муниципальной услугой является деятельность по реализации
функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии
с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
и уставами муниципальных образований.
В основном специалисты при определении границ и содержания
муниципальной или государственной услуги применяют две концепции: предоставление муниципальных услуг как формы общественного блага (теория общественных благ), которые
обладают специфическими особенностями, и муниципальных услуг как результата взаимодействия между заявителем (получателем услуги) и исполнителем
66
(органом власти или иной муниципальной организации)
.
В настоящее время в российской науке отсутствует общепринятый подход к определению понятия «муниципальная услуга» и
классификации муниципальных услуг. Виды муниципальных
услуг обусловлены, прежде всего, структурой муниципальных задач, т.е. вопросов местного значения, дифференцированных в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. в зависимости от типа муниципального образования.
Нельзя не заметить, что
федеральному законодателю не удалось последовательно вычленить сферу компетентностной самостоятельности местного самоуправления. Здесь следует обратить внимание, прежде всего, на
ключевые в этом отношении ст. 14–16 Федерального закона о
местном самоуправлении 2003 г. Несмотря на то, что уже само
название данных статей («Вопросы местного значения…») должно
66
Вопросы оптимизации ...; Яцкин А.В. Правовое регулирование (стандартизация)
предоставления государственных услуг // Представительная власть. 2006. № 6.
С. 12–15.
81
вроде бы ориентировать на определение круга самостоятельных
полномочий органов местного самоуправления соответственно
поселения, муниципального района, городского округа в указанных статьях, в ряде случаев произошло смешение собственных
(самостоятельных) полномочий местного самоуправления с теми
вопросами, которые органы местного самоуправления могут и в
состоянии решать только совместно с органами государственной
власти, а
также с теми, к решению которых органы местного самоуправления могут лишь подключаться, т.е. участвовать, но не решать самостоятельно. Например, в п. 4, 6, 7 ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1
органы местного самоуправления поселения, муниципального
района, городского округа имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создание условий
для осуществления
деятельности, связанной с реализацией прав
местных национально-культурных автономий на территории муниципального образования; оказание содействия национальнокультурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на терри-
67
тории муниципального образования
.
Приведенные положения правовых актов в совокупности с существующими научными разработками позволяют сделать вывод
о том, что современное содержание термина «муниципальная
услуга» подвергается воздействию со стороны различных контекстов его использования и эволюционирует с развитием законодательства. Появились муниципальные «административные» или
«властные» услуги, которые предоставляются органами местного
самоуправления и
которые предполагается идентифицировать по
признакам государственных услуг.
Развитие электронного правительства и принятие Федерального
закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» потребовали включения в термин «муниципаль-
67
Дмитриева Е.А. Виды муниципальных услуг в России. 2011.
82
ные услуги» такого спектра взаимодействий граждан и юридических лиц с органами местного самоуправления и подведомственными им организациями, который может осуществляться в электронном виде и при этом являться частью муниципальных социальных
услуг (зачисление в образовательное учреждение, запись на прием к
врачу, информирование о концертной деятельности и др.).
Таким
образом, развитие понятия «муниципальная услуга» в
настоящее время происходит в рамках двух основных подходов к
его содержанию:
экономический («прорыночный») подход, согласно которому
муниципальная услуга – это товар, предоставление которого органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями
и учреждениями или иными организациями гражданам и организациям направлено на решение вопросов местного значения;
управленческий, согласно которому муниципальная услуга
представляет собой форму взаимодействия органов местного самоуправления и их контрагентов (население, бизнес), имеющую
68
заявительный характер
.
Социальные муниципальные функции направлены на создание
условий жизнедеятельности населения путем обеспечения прав и
интересов населения и местного самоуправления в муниципальных образованиях.
Реализация этих функций предполагает:
– содержание и использование муниципальных жилищного
фонда и нежилых помещений;
– создание условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального образования;
– организацию предоставления
общедоступного и бесплатного
начального общего, основного общего, среднего (полного) общего
образования по основным общеобразовательным программам;
68
Мокеев М.М. Содержание понятия «муниципальная услуга» // VI Международ-
ная научно-практическая конференция «Спецпроект: анализ научных исследований» (30–31 мая 2011 г.). 2011.
83
– организацию предоставления дополнительного образования
детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на
территории муниципального образования, а также организацию
отдыха детей в каникулярное время;
– обеспечение санитарного благополучия населения;
– регулирование планировки и застройки территории муници-
пальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание
дорог местного значения;
– организацию транспортного обслуживания населения и муни-
ципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
организацию, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-,
тепло-, водоснабжения и канализации, организацию снабжения
населения и муниципальных учреждений топливом;
– обеспечение населения услугами торговли, общественного
питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры
в муниципальном образовании;
– сохранение памятников истории и культуры, находящихся в
муниципальном образовании;
– создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий;
– обеспечение социальной поддержки и содействие занятости
населения;
– благоустройство и озеленение территории муниципального
образования;
– утилизацию и переработку бытовых отходов;
– ритуальные услуги и содержание мест
– организацию и содержание муниципальных архивов и т.д.
захоронения;
69
Таким образом, задачей органов местного самоуправления как
наиболее приближенных к населению являются непосредственное
предоставление комплекса социальных услуг, формирующих
69
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации: Федеральный закон от 6.10.2003 ФЗ-№ 131.
84
условия жизнедеятельности человека, а также обеспечение всех
условий и факторов, позволяющих предоставлять конкретные социальные услуги конкретным людям.
Функции государства меняются в зависимости от конкретных
исторических условий, зависят от уровня развития общества, его
экономических возможностей, потребностей и интересов населения. Детерминантом таких преобразований становится ориентация
функций государства на потребности и
запросы общества в лице
его отдельных граждан, выражающаяся в предоставлении общественных благ и услуг.
К специфическим свойствам муниципальных услуг относятся:
необходимость бесперебойного (для ряда услуг – круглосу-
точного) оказания;
необходимость рассредоточения по территории населенного
пункта с целью максимального приближения к месту проживания
человека (для крупных городов это достаточно сложная задача);
практическая невозможность ограничения свободного досту-
па неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;
местный монополизм исполнителей отдельных муниципаль-
ных услуг (водоснабжение, электроснабжение и др.)70.
На сегодняшний день разными авторами предложено множество критериев деления муниципальных услуг на виды. Все муниципальные услуги разделяют на блоки, каждый из которых имеет
свою проблематику, индивидуальные компоненты (подсистемы)
общей системы правового, организационного, финансового обеспечения производства и предоставления услуг71.
70
Бабун Р.В. Организация муниципального управления : учеб. пособие. СПб. :
Питер, 2012. С. 67.
71
Кирсанов С.А., Ошурков А.Т., Сергиенко А.М. Муниципальные услуги: некото-
рые аспекты правового регулирования и способы предоставления // Публичные
услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред.
Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М. : Волтерс Клувер, 2007. С. 105.
85
Выделяется восемь блоков услуг:
1. Услуги образования (в том числе дополнительного – музы-
кального, художественного и т.д.). С точки зрения степени общественной значимости можно выделить такие виды услуг образования, как обязательные общедоступные и бесплатные услуги, общедоступные и бесплатные услуги, платные образовательные услуги.
2. Услуги здравоохранения и поддержания жизнеспособно-
сти представляют собой важнейшее направление деятельности
различных субъектов, в рамках которой происходит конкретизация и практическая реализация социальной функции государства,
заключающейся в обеспечении благополучия граждан, включая
достижение наивысшего уровня психического и физического здоровья. Медицинские услуги являются социальными благами, поскольку цель медицинской помощи – возможность извлечь пользу
из медицинского вмешательства – отвечает не только интересам
отдельного лица, но и всего общества.
3. Услуги по обеспечению досуга, неотъемлемым качеством
которых является территориальная и ценовая доступность. Территориальная доступность связана с обеспечением получения гражданами определенного набора муниципальных услуг в культурнопросветительской сфере вне зависимости от места проживания.
Ценовая доступность связана с предоставлением указанных услуг
гражданам с учетом уровня их доходов.
4. Услуги по обеспечению среды обитания: благоустройство,
озеленение, градостроение, содержание дорог.
5. Жилищные и коммунальные услуги относятся к сфере,
непосредственно связанной с благосостоянием населения, удовлетворением его жизнеобеспечивающих потребностей, поэтому
главной задачей государства сейчас является достижение равновесия между интересами государства и человека, снятие социальной
напряженности, достижение конечной цели – повышение качества
жизни людей. К перечню муниципальных услуг в данной сфере,
оказываемых органами местного самоуправления либо действую-
86
щими от их имени уполномоченными лицами, можно отнести
предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам
по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда, принятие на учет гражданина в качестве
нуждающегося в жилом помещении, а также снятие с учета, выдача этому гражданину или направление по почте документа, подтверждающего его принятие на учет или снятие с учета, выдача
решения о предоставлении жилого помещения на условиях договора социального найма.
6. Услуги транспорта и связи.
7. Услуги торговли, общественного питания, бытового обслуживания.
8. Услуги поддержки деловой активности (банки, биржи) и т.д.
Р. Бабун предложил свою классификацию муниципальных услуг:
бюджетные муниципальные услуги как часть муниципальных услуг,
оказываемых гражданам и юридическим лицам с использованием
бюджетных средств (полностью или частично) и административные муниципальные услуги как часть муниципальных услуг, оказываемых органами местного самоуправления72.
Другая классификация муниципальных услуг определяет деление
всех услуг на частные, общественные и услуги, общественные по
форме их предоставления, но частные по характеру потребления73.
Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носят индивидуальный характер, т.е. они связаны с конкретными исполнителями и потребителями. Потребитель выступает в роли индивидуального заказчика. В этом случае и качество
услуг может быть измерено потребителем. К их числу относится
большинство бытовых и торговых услуг, такси и т.п. Они оплачиваются потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и
тарифам.
72
Бабун Р.В. Указ. соч.
73
Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. СПб. : Питер,
2007. С. 144.
87
Общественные услуги отличаются тем, что их производство и
потребление носят общественный характер. Потребление не связано
по времени ни с производством, ни с оплатой, а объем и качество не
поддаются непосредственному измерению потребителем. К общественным услугам могут быть отнесены благоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользования,
охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание
мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.
Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления, в основном являются социально
значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам относятся охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям
культуры, который гарантируется государством каждому гражданину независимо от уровня его материального благосостояния.
В зависимости от кратности обращения за услугой, муниципальные услуги можно разделить на простые и сложные. Простые
подразумевают однократное обращение в орган местного самоуправления для получения конечного результата, а сложные, в
свою очередь, подразумевают множественное обращение в орган
местного самоуправления для получения промежуточных результатов, имеющих самостоятельную ценность74.
Все публичные (и в частности муниципальные) услуги делятся
на основные и дополнительные. Основная услуга прямо направлена на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная
услуга «сопровождает» основную услугу и, как правило, отдельно
от основной не применяется, так как в ее обособленном предоставлении нет смысла75.
74
Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегиче-
ский инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы,
рекомендации / под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. М., 2008. С. 85.
75
Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект : автореф. дис. ...
канд. юрид. наук. Мытищи, 2009.
88
Все муниципальные услуги можно разделить на бесплатные для
всего населения, конституционно определенные (общее образование,
скорая медицинская помощь), бесплатные для отдельных категорий
населения (высшее образование на конкурсной основе, получаемое
впервые), частично оплачиваемые (проезд на железнодорожном
транспорте, лекарственное обеспечение для льготных категорий) и
платные (в этом случае организатором услуги является потребитель,
а муниципалитет выступает как монопольный поставщик)76.
При этом необходимо различать возмездность и платность
услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные
услуги могут быть. Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо
из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании,
либо спонсорской помощи77.
Граница между платными и бесплатными услугами подвижна.
В настоящее время в высших учебных заведениях, например, уже
около 60% студентов учатся на платной основе. Соотношение
между платными и бесплатными услугами часто определяется не
их общественной значимостью, а недостатками финансирования,
экономическими причинами.
В зависимости от того, какие цели имеют получатели муниципальных услуг при обращении за их оказанием, муниципальные
услуги разделяют на следующие виды:
1. Услуги, реализующие конституционные права граждан,
возможность получения которых зафиксирована в Конституции
РФ и гарантируется государством каждому гражданину независимо от уровня его материального благосостояния. К таким услугам
относятся предоставление жилища, охрана здоровья, возможность
получения образования, доступ к достижениям культуры и др.
76
Путило Н.В. Система публичных услуг. Социальные услуги // Публичные
услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / под общ. ред.
Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М. : Волтерс Клувер, 2007. С. 9.
77
Мониторинг... С. 89, 90.
89
2. Услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям
в реализации их законных обязанностей.
3. Услуги, реализующие законные интересы услугополуча-
телей на платной основе (например, получение правовых услуг
по договору их возмездного оказания)78.
Целью правового регулирования является обеспечение соответствия качества и доступности предоставления государственных и
муниципальных услуг предпочтениям получателей с учетом баланса в удовлетворении интереса частного и публичного. Государство в этом случае, выступая организатором и регулятором системы публичных услуг, преследует антагонистические цели – стремится к минимизации издержек на оказание
публичных услуг и к
повышению качества и доступности услуг. Достижение таких целей возможно путем решения совокупности задач, отражающих
интересы получателя, общества и государства, таких как:
– снижение транзакционных издержек граждан и бизнеса на
получение публичных услуг;
– повышение комфортности мест предоставления публичных
услуг;
– повышение информированности получателей публичных
услуг;
– расширение вариативности
способов получения публичных
услуг;
– повышение подконтрольности процессов предоставления
публичных услуг получателями;
– оптимизация процессов предоставления публичных услуг;
– снижение коррупционных рисков при предоставлении пуб-
личных услуг;
– повышение ведомственной и индивидуальной ответственно-
79
сти за нарушения при предоставлении публичных услуг
.
78
Мониторинг .... М., 2008.
79
Морозова Е.В. Публичные услуги в Российской Федерации: проблемы правово-
го регулирования. Чебоксары : Типография Брындиных, 2009. 232 с.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]