Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аутсорсинг в бизнесе и государственном (муниципальном) управлении. Учебное пособие
.pdf
3.2. Использование аутсорсинга органами
государственной власти и местного самоуправления
В течение последних нескольких десятилетий поиск более эффективных методов предоставления государственных услуг гражданам и бизнесу был постоянной задачей органов государственного управления во всем мире. В Европе и Северной Америке в целом доминировала тенденция снижения роли правительств в
предоставлении государственных услуг в определенных областях
их деятельности и
ров увеличивать их роль в этом деле
В федеральных правовых актах России термин «аутсорсинг» с
середины 2000-х гг. начал активно использоваться в связи с проведением административной реформы, и, прежде всего, с реализацией Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. В соответствии с Концепцией разработка и
обеспечение применения принципов и технологий аутсорсинга
являлись одной из составляющих оптимизации функций органов
исполнительной власти.
С дальнейшей реализацией административной реформы связан
раздел «Оптимизация функций государственного (муниципального)
управления и повышение эффективности их обеспечения» Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. В соответствии с данным разделом аутсорсинг должен стать одним из основных направлений повышения эффективности деятельности органов исполнительной
власти (выполнения возложенных на них функций, в том числе по
осуществлению юридически значимых действий).
Таким образом, с точки зрения законодателя, внедрение механизмов аутсорсинга в деятельность органов исполнительной власти должно быть направлено на экономию бюджетных расходов в
сфере выполнения государственных функций, оптимизацию численности государственных гражданских служащих, повышение
поощрения частного и некоммерческого секто-
91
доступности, оперативности и качества административно-управленческих процессов, обеспечение оптимизации деятельности,
функций и структур органов исполнительной власти.
Важно отметить, что для целей практической реализации положений Концепции распоряжением Правительства РФ № 1789-р
был одобрен План мероприятий по проведению административной
реформы в РФ. Ряд мероприятий указанного плана был посвящен
внедрению практики аутсорсинга. Так, в 2006 г. в рамках административной реформы должна была быть проведена работа по формированию механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. В 2007 г. предполагалось уже пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих
процессов. А 2008 г. должен был ознаменоваться повсеместным
внедрением системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.
Однако до настоящего времени разработку и внедрение системы, принципов и механизмов аутсорсинга административноуправленческих процессов на территории Российской Федерации
удалось реализовать лишь в отдельных органах исполнительной
власти и в ряде субъектов РФ.
Сложно отрицать, что аутсорсинг (при правильной организации
данного процесса и наличии надлежащей правовой основы) позволяет сократить расходы бюджета, повысить эффективность и качество предоставления услуг, сфокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, обеспечить доступность новых технологий и методов управления, сократить
число персонала, осуществляющего обеспечивающие функции.
Анализ зарубежного опыта показывает, что механизм аутсорсинга активно применяется в секторе государственного управления. В зарубежных странах современный период активного развития аутсорсинга деятельности органов государственной власти
начался в 1990-е гг. Во многом развитие аутсорсинга было связано
с реформами государственного управления, с формированием
92
концепций так называемого нового государственного управления
(New Public Management). Активное развитие аутсорсинга соответ-
ствовало практически всем основным принципам «нового государственного управления» (внедрение рыночных механизмов в государственное управление, повышение требований к эффективности
и результативности деятельности органов власти, прозрачность
государственного управления, децентрализация управления), поэтому неудивительно, что передача части государственных функций на аутсорсинг стала одной из ключевых составляющих реформ государственного сектора, которые проводились в большинстве стран – членов ОЭСР в 1990–2000-е гг.
Основными лидерами в развитии аутсорсинга среди стран –
членов ОЭСР являются англо-саксонские страны (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия), страны Скандинавии (Швеция, Дания, Финляндия) и Дальнего Востока (Сингапур, Гонконг, Южная Корея). ОЭСР регулярно проводит оценку
общего объема аутсорсинга в государственном секторе. При этом
применяется методика, использующая расширенное определение
аутсорсинга как общего объема товаров и услуг, закупаемых государственным сектором (включая все уровни бюджетной системы)
у негосударственного сектора. Согласно оценке ОЭСР по данной
методике в 2009 г. аутсорсинг государственного сектора в странах – членах ОЭСР составлял в среднем около 10% ВВП. При этом
доля аутсорсинга весьма различалась в различных странах – членах ОЭСР: от 2,7% ВВП в Мексике до 19,4% ВВП в Нидерландах.
С 2000 по 2009 г. доля аутсорсинга в ВВП стран – членов ОЭСР
возросла в среднем на 1,5%. Максимальный прирост был отмечен
в Нидерландах и Франции80.
По мнению экспертов ОЭСР, функции государственных органов, передаваемые на аутсорсинг в странах – членах ОЭСР, можно
разделить на три группы.
80
Морозова Е.В. Указ. соч.
93
В первую группу входят функции, исполняемые так называемыми синими воротничками. Это обеспечивающие функции, примерами которых являются уборка помещений, вывоз мусора, общественное питание, услуги по охране. Все функции данной группы не относятся к ключевым миссиям и задачам деятельности органов власти. Исполнение данных функций относительно просто
стандартизируется и не предъявляет высоких требований к квалификации и образовательному уровню исполнителей. Как правило,
функции данной группы достаточно легко могут быть переданы на
аутсорсинг.
Ко второй группе функций можно отнести обеспечивающие
функции, требующие достаточно высокой профессиональной квалификации исполнителей. К этой группе функций относятся в том
числе функции, связанные с информационными технологиями,
финансы и бухгалтерия, управление персоналом, юридическая
поддержка, операционные функции, связанные с документооборотом. В последние 20 лет аутсорсинг в государственном секторе в
странах ОЭСР был связан прежде всего с аутсорсингом данной
группы функций. Наиболее популярным является аутсорсинг
функций, связанных с информационными технологиями.
К третьей группе государственных функций, передаваемых на
аутсорсинг, относятся непосредственно ключевые функции государственных органов власти. Аутсорсинг данных функций является достаточно редким. Следует отметить, что даже в странахлидерах целесообразность аутсорсинга ключевых функций органов власти часто оспаривается и является предметом активных
дебатов политиков и экспертов81.
Мировая практика показывает, что ряд государственных и муниципальных полномочий, в особенности относимых к услугам, может
с высокой эффективностью исполняться коммерческим сектором
81
Ваксова Е.Е., Карасева А.С. Применение механизмов аутсорсинга на федераль-
ном уровне // Бюджет. 2012. № 5.
94
рынка. Наибольшее распространение за рубежом получил ITаутсорсинг в сфере государственного и муниципального управления.
Так, например, в Чили внедрена электронная система государственных закупок с помощью Интернета. При регистрации в системе по месту осуществления своей деятельности частная фирма
получает уведомление о проводимом тендере. За счет этих процедур предполагается снизить
бюджетные расходы на 200 млн долл.,
или на 1,4% годового бюджета страны.
Повышая эффективность взаимодействия государства и общества, Япония разработала закон о доступе к информации, что позволило опубликовать отчет о расходах чиновников местных органов управления и тем самым выяснить и обнародовать расходы
местных чиновников на встречи с вышестоящими чиновниками.
результате с 2004 по 2005 г. 47 японских префектур сократили
В
свои бюджеты на представительские расходы на общую сумму
более 100 млн долл.
В Австралии была создана и внедрена электронная системы регистрации компаний, работающих в режиме реального времени,
что позволило 80% компаний воспользоваться этой системой и тем
самым сократить время, необходимое для регистрации, с 15 дней
до 15 минут.
Помимо IT-аутсорсинга, в мировой практике также применяется и аутсорсинг социальных услуг. Так, в Великобритании в течение последних десятилетий действует система частных социальных учреждений, оказывающая социальные услуги населению в
рамках государственных социальных программ. Британские менеджеры высоко оценивают и экономическую и социальную эффек-
82
тивность этой системы
.
Таким образом, мировой опыт свидетельствует, что положительный результат применения технологии аутсорсинга в деятельности органов государственного и муниципального управления
82
Outsourcing in Government: Pathways to Value. Accenture. May 2003. P. 14.
95
возможен. При этом аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности,
фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий и т.д.
В рамках реализации Программы ФОИВ разрабатывались отраслевые (ведомственные) планы по повышению эффективности
бюджетных расходов в соответствии с Методическими рекомендациями, утвержденными совместным приказом Минфина России
№ 182н и Минэкономразвития России № 674 от 23 декабря 2010 г.
В этом документе ФОИВ рекомендовалось включать в ведомственные планы в том числе мероприятия по «передаче оказания
государственных услуг (выполнения работ), связанных с реализацией государственных функций, специализированным организациям, саморегулируемым организациям, размещению государственных заказов на соответствующие услуги (аутсорсинг), оптимизации (сокращению) численности государственных служащих
за счет передачи исполнения государственных функций на аутсорсинг и перехода к оказанию услуг в электронной форме».
Анализ региональных актов показал, что даже те немногочисленные положения относительно аутсорсинга, определенные в Концепции на федеральном уровне, были востребованы в ряде субъектов РФ (например, в Чувашской Республике, Липецкой, Иркутской,
Тамбовской и Томской областях), которые уже с 2006 г. предпринимали шаги по созданию нормативной основы для использования
принципов и технологий аутсорсинга. Подход к аутсорсингу субъектов РФ представляется более комплексным и системным.
К 2011 г. вопросы аутсорсинга урегулированы в той или иной
степени проработанности в 16 субъектах РФ. В 2012 г. еще ряд
субъектов Федерации приняли необходимые нормативноправовые акты с целью регулирования и контроля предоставления
государственных (муниципальных) услуг. Хотя цифра и выглядит
96
незначительной, однако опыт этих регионов является чрезвычайно
полезным в контексте разработки общегосударственных правил
применения механизмов аутсорсинга.
Общие подходы к аутсорсингу во всех регионах схожи как с
точки зрения основных целей аутсорсинга (повышение эффективности бюджетных расходов и качества исполнения функций и сокращение численности государственных служащих), так и с точки
зрения объекта аутсорсинга (передача исключительно обеспечивающих функций).
Во всех регионах понятие аутсорсинга опирается исключительно на факт передачи той или иной функции на исполнение сторонней организации, вместе с тем только в Сахалинской области по
тексту правового акта упоминается чрезвычайно принципиальный
момент: разовое взаимодействие со сторонней организацией по исполнению отдельной функции не является аутсорсингом. Именно
постоянный (продолжительный) характер передачи функции на исполнение внешней организации является признаком аутсорсинга.
Методики оценки целесообразности передачи той или иной
функции на аутсорсинг разнообразны, тем не менее все они ориентируются на экспертные оценки. Основными постулатами всех
методик является оценка по следующим факторам:
приведет ли аутсорсинг к экономии бюджетных средств;
позволит ли аутсорсинг повысить качество реализации функции;
есть ли на рынке соответствующее предложение;
возможно ли сформулировать четкие требования к реализации
функции.
Международный опыт свидетельствует, что формирование
подходов к использованию аутсорсинга является одним из наиболее методологически сложных, поскольку именно в этот момент
формулируются требования к качеству и процедурам реализации
функций, а также критерии и показатели оценки качества реализации государственного контракта, т.е. фактически закладывается
основа для обеспечения эффективности аутсорсинга.
97
Немаловажным представляется правильное решение задачи о
выборе механизма аутсорсинга. На сегодняшний день можно выделить два механизма, получивших нормативное правовое закрепление и позволяющих применять аутсорсинг в органах власти на
практике без каких-либо существенных изменений (дополнений)
федерального законодательства, а именно:
государственный контракт;
государственное задание.
Применение законодательства о государственных закупках при
аутсорсинге в ФОИВ является в настоящее время наиболее очевидным и логичным способом передачи ряда функций (административных процедур) для исполнения сторонним организациям.
Другими словами, аутсорсинг в органах государственной власти
приравнивается к осуществлению государственных закупок, т.е. к
финансированию потребностей в работах и услугах, необходимых
для осуществления функций государственного управления. Заключение контрактов на привлечение сторонних организаций
должно происходить в соответствии с правилами и принципами
заключения государственных контрактов, установленными Законом № 44-ФЗ и Гражданским кодексом.
Еще одним вариантом передачи отдельных функций (административных процедур) для исполнения сторонним организациям
является использование механизма государственного задания и
выделения субсидий на его реализацию. Необходимо отметить,
что в отличие от механизма государственных закупок (заключения
государственных контрактов) инструмент государственного задания появился в БК РФ сравнительно недавно и уже имеет обязательную практику применения для оказания государственных (муниципальных) услуг. Требования к содержанию государственного
задания зафиксированы в ст. 69.2 БК РФ. С точки зрения аутсорсинга безусловным плюсом использования государственного (муниципального) задания является наличие жестких требований о
включении в него обязательных разделов, устанавливающих:
98
показатели, характеризующие качество и (или) объем (содер-
жание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг
(выполняемых работ);
порядок контроля за исполнением государственного (муници-
пального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного
прекращения;
требования к отчетности об исполнении государственного
(муниципального) задания.
Из определений следует, что заключение договора аутсорсинга
означает совершение двусторонней сделки, предусматривающей выполнение функций сторонними организациями с более высокой квалификацией на возмездной основе. Двусторонняя сделка предполагает участие двух сторон – заказчика и исполнителя, так называемого
аутсорсера. Возмездность означает выполнение аутсорсером в рамках
договора порученных функций заказчиком
за вознаграждение.
Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в
первую очередь повысить качество исполнения деловых процессов, сконцентрировать усилия на основных направлениях деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки на
83
осуществление отдельных функций
.
Мировой опыт показывает: внедрение аутсорсинга потенциально позволяет сэкономить 10–50% бюджетных средств за счет уве-
84
личения конкуренции в секторе заказов
.
Функция – это основное направление деятельности того или
иного органа, определяющее его принципы организации. По данным Центра исследований бюджетных отношений за 2011 г. показано распределение работников федеральных органов исполнительной власти по видам функций. Выделены обеспечивающие,
основные и управленческие функции (см. табл. 3.1).
83
Шестоперов А.М. Аутсорсинг деловых процессов в государственном управле-
нии : дис. … канд. экон. наук. М., 2010.
84
Гянджаева С.И. Аутсорсинг как механизм реализации муниципальных соци-
альных функций // Проблемы современной экономики. 2012. № 3 (43).
99
Реализация модели сервисного государства, чьей целью в лице
органов власти является предоставление населению качественных,
85
своевременных и экономичных услуг
, требует резкого повыше-
ния качества деятельности государства по оказанию услуг, что невозможно без привлечения внешних ресурсов.
Однако внедрение аутсорсинга в государственную деятельность требует уточнения ряда составляющих:
Какова специфика государственных услуг?
Возможные модели внедрения аутсорсинга в процессы оказа-
ния услуг.
Отрицательные последствия использования аутсорсинга.
Распределение работников ФОИВ по видам функций, %
Доля работников,
ФОИВ
Среднее значение 37,5 52,7 11,7
Минпромторг
России
Росжелдор 38,0 6,3 55,6
Росприроднадзор 31,9 19,0 49,1
Федеральное
казначейство
Росстандарт 11,9 82,9 5,2
занятых в обеспе-
чивающих функ-
циях
Наиболее «яркие» соотношения
62,5 30,3 7,1
52,4 30,1 17,5
Доля работников,
занятых в основ-
ных функциях
Т а б л и ц а 3.1
86
Доля работников,
занятых в управ-
ленческих функ-
циях
Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, пред-
85
Мартынова Э.С. Государственные и муниципальные услуги в рамках модели
«сервисного государства»: объем и субъекты «сервиса» // Вестник Поволжской
академии государственной службы. 2011. № 3. С. 33.
86
Ваксова Е.Е. Аутсорсинг в деятельности федеральных органов исполнительной
власти. URL: http://ar.gov.ru/files/page/154_autsorsing_v_deyatelnosti_foiv.ppt
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]