Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аутсорсинг в бизнесе и государственном (муниципальном) управлении. Учебное пособие
.pdf
из исследователей муниципального аутсорсинга, М.В. Роскош,
справедливо отмечал: «Местная администрация является ключевым
звеном в муниципальном управлении; от эффективности ее работы
во многом зависят уровень и качество жизни в муниципальном образовании. В свою очередь, эффективность работы администрации
во многом зависит от ее организационной структуры»94. Близость
населения к муниципальным органам управления дает возможность
оперативного реагирования на нужды и потребности жителей данного муниципального образования. Однако ограниченность средств
муниципального бюджета не позволяет полноценно реализовать эту
возможность. Возникает необходимость качественно нового подхода к муниципальному управлению. Одним из действительно работающих средств повышения эффективности муниципального
управления выступает договор аутсорсинга.
В рамках реформирования муниципальных финансов в разных
регионах разработано большое количество нормативных правовых
документов, направленных на достижение стратегических целей:
выделение муниципальных (бюджетных) услуг, обеспечива-
ющих исполнение полномочий муниципального образования;
стандартизация качества предоставления населению муници-
пальных услуг;
организация качественного перспективного финансового пла-
нирования;
снижение
издержек в муниципальном секторе экономики;
модернизация инвестиционной деятельности муниципальных
образований;
сохранение социальной стабильности, обеспечение прозрачно-
сти процессов управления общественными финансами, тарифного
регулирования, распределения льгот;
94
Роскош М.В. Аутсорсинг как метод совершенствования организационных
структур местных администраций. URL: http://www.samoupravlenie.ru/45-02.php
(дата обращения: 03.08.2013).
111
привлечение экспертного сообщества к оценке принятия
управленческих решений.
В рамках мероприятий по повышению эффективности муниципального управления применение технологии аутсорсинга позволит обеспечить следующие результаты реформирования:
повышение качества муниципальных бюджетных услуг;
обеспечение предоставления населению муниципального об-
разования полного набора муниципальных услуг;
сокращение издержек при управлении муниципальными фи-
нансами;
создание благоприятных условий для экономического
разви-
тия муниципального образования;
привлечение инвестиций, в том числе на развитие сферы по
оказанию услуг.
В настоящее время выполнение муниципальными образованиями социальных функций можно назвать неудовлетворительным. Причинами такой ситуации являются неэффективное использование в качестве ресурсной базы муниципальной собственности и некачественное самостоятельное хозяйствование.
Так, основная часть социальных услуг для населения реализовывается только через муниципальные предприятия или муниципальные учреждения. То
есть муниципальные образования
играют двоякую роль, становясь автоматически и собственниками, и заказчиками, что формирует определенные сложности в
процессе управления отраслями муниципального хозяйства и
часто приводит к созданию местных монополий. С одной стороны, в качестве заказчика услуг муниципальные учреждения
заинтересованы в том, чтобы экономить бюджетные средства и
развивать конкурентную
среду в отраслях муниципального хозяйства, а с другой, как собственник муниципальное учреждение заинтересовано в поддержке муниципального хозяйствующего сектора. Причем интересы собственника занимают главенствующую позицию в деятельности органов местного само-
112
управления. В результате муниципальный заказ используется в
крайне ограниченной сфере (как правило, в рамках строительства и ЖКХ); не осуществляется полноценное планирование и
нормирование затрат, поскольку в основе планирования лежат
заявки муниципальных предприятий и учреждений; смешиваются функции заказчика и подрядчика в деятельности предприятий и учреждений; происходит коррупция в
органах управления (поскольку распределение расходной части осуществляется
в интересах определенных групп муниципальных чиновников и
работников муниципального сектора).
Использование в социальном управлении муниципального
заказа также имеет свои недостатки. По сути, такой заказ должен обеспечивать: осуществление правового и бюджетнофинансового закрепления обеспечения социальных программ;
повышение эффективности использования средств, выделяемых
на решение
социальных вопросов; «прозрачность» финансирования социальной сферы, т.е. расходование бюджетных средств
на эти цели становится открытым для контроля со стороны общественности; осуществление конкуренции в оказании социальных услуг и др.
Однако на практике существующий механизм не позволяет при
формировании муниципального заказа в условиях недостатка средств
отсеивать наименее эффективные
услуги, стимулировать их исполни-
телей к экономному расходованию бюджетных средств.
Требуется модификация муниципальной системы социального
управления, заключающаяся в поиске новых прогрессивных механизмов. Одним из таких механизмов может стать аутсорсинг.
Передаче на аутсорсинг могут подлежать такие административно-управленческие функции, как обеспечение и внедрение новых информационных технологий, управление зданиями и
сооружениями, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет, т.е. вспомогательные и обеспечивающие
процессы, которые не связаны с осуществлением властных полно-
113
мочий. Но необходимо отметить, что на аутсорсинг могут быть
переданы и другие функции.
Как уже говорилось выше, на сегодняшний день муниципальными образованиями не выполняется или выполняется неэффективно большое количество социальных функций. По нашему мнению, часть этих функций (функции по организации и развитию
социальной сферы, социально-культурные функции
и т.д.) может
быть передана в аутсорсинг организациям, специализирующимся в
соответствующей области.
В отличие от услуг сервиса и поддержки на аутсорсинг передаются обычно функции по профессиональной поддержке бесперебойной работоспособности отдельных систем и инфраструктуры
95
на основе длительного контракта (не менее 1 года)
.
Анализ тенденций развития аутсорсинга показал, что данная
технология активно используется в государственных органах различных стран: аутсорсинг выступает как одна из стратегических
альтернатив для совершенствования повседневной деятельности
государственных организаций. Используя аутсорсинг, государственные органы стремятся в первую очередь повысить эффективность и качество исполнения административных и управленческих
процессов, сконцентрировать усилия
на основных направлениях
деятельности, а также высвободить ресурсы и сократить издержки
на осуществление отдельных видов работ. Аутсорсинг может стать
ответом на вопрос, как обеспечить снижение затрат при сохранении высокого качества выполнения работы.
В России аутсорсинг как услуга в основном востребован крупным российским бизнесом, а также предприятиями, находящимися
на этапе
становления или бурного роста. Отметим, что аутсорсинг
как экономический инструмент входит в перечень проектов, рекомендованных Министерством экономического развития РФ для
95
Дубинин М.А., Советов П.М. Аутсорсинг, частно-государственное партнерство,
частно-муниципальное партнерство. URL: http://pdt.vscc.ac.ru
114
включения субъектами РФ в программы по реализации админи-
96
стративной реформы
.
В муниципальном социальном управлении аутсорсинг может
быть использован:
1. В сфере поддержки и развития малого и среднего бизнеса:
– организация и проведение научно-исследовательских и ана-
литических работ по различным направлениям и тематикам, связанным с развитием малого и среднего предпринимательства;
– подготовка, организация и проведение мероприятий по про-
движению (круглые столы
, конференции и т.д.) тематики предпринимательства (включая молодежное и инновационное направление, а также внешнеэкономическую деятельность предприятий
малого и среднего бизнеса);
– подготовка, организация и проведение мероприятий по обучению как предпринимателей, так и представителей органов власти и местного самоуправления, а также организаций инфраструктуры поддержки;
– разработка и
издание практических пособий и брошюр, мето-
дических материалов по отдельным направлениям;
– разработка муниципальных программ по поддержке и развитию малого и среднего бизнеса, содержащих инновационные механизмы и инструменты поддержки, а также систему мониторинга
и обратной связи;
– разработка и реализация программ и мероприятий по созданию, поддержке и развитию организаций
инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса на территории муниципального
образования.
2. В сфере внедрения системы менеджмента качества муниципальной администрации в соответствии с международными
стандартами:
96
Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–
2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.
№ 1789-р.
115
– повышение качества и доступности предоставления муници-
пальных услуг;
– повышение эффективности управления подведомственными
организациями;
– оптимизация функций органов муниципальной исполнитель-
ной власти (изменение структуры органов исполнительной власти
на основе построения функционально-целевых блоков);
– проектирование, создание и развитие системы многофункцио-
нальных центров по предоставлению муниципальных услуг (МФЦ);
– экспертиза нормативных и правовых
актов.
3. В рамках реформы муниципальной службы:
– регламентация взаимодействия муниципальных служащих
различных муниципальных органов при исполнении должностных
обязанностей;
– оптимизация механизмов взаимодействия муниципальной
службы с государственной службой;
– разработка механизмов проведения независимыми экспертами и общественными организациями оценки (аудита) результативности профессиональной служебной деятельности муниципальных
служащих;
– разработка и реализация организационных
механизмов обеспечения объективности отбора независимых экспертов в комиссии
по вопросам муниципальной службы, создаваемые в аппаратах
муниципальных органов;
– создание информационных управленческих систем на муниципальной службе (системы управления кадрами, планирования
работ и оценки деятельности муниципальных служащих);
– разработка системы показателей оценки результативности профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих;
– создание электронных
информационных систем планирования, регламентации и контроля профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих на основе показателей эффективности и результативности;
116
– разработка программно-целевых и проектных принципов ор-
ганизации деятельности муниципальных служащих.
4. В рамках муниципально-частного партнерства:
– разработка концепций развития муниципально-частного
партнерства для муниципальных образований;
– разработка стратегии развития и механизмы реализации му-
ниципально-частного партнерства;
– разработка маркетинговых стратегий муниципальных образо-
ваний;
– разработка концепции социально-экономического развития
муниципальных
образований;
– разработка программы развития инвестиционной деятельно-
сти муниципальных образований;
– разработка механизмов привлечения инвестиций в муници-
пальные образования на договорных условиях.
5. В сфере разработки и внедрения социальных проектов:
– анализ рынка и конкурентоспособности;
– определение и оценка целевых потребителей;
– организация внешнеэкономической деятельности;
– экспертиза эффективности проектов;
– юридический анализ и сопровождение.
Существует несколько подходов к организации аутсорсинга,
которые могут быть использованы муниципальными образованиями при реализации социальных функций.
Кластерный подход – объединение муниципальных органов
для организации совместных действий по аутсорсингу. Управление берут на себя отдельные органы (специализированные
агентства в сферах финансов, кадровой политики и т.д.). Преимуществом данного подхода является эффект
масштаба, недостат-
ком – сложности управления.
Централизованный подход – управление политикой аутсорсинга в пределах единой уполномоченной организации в рамках
муниципального образования (управление по осуществлению му-
117
ниципального заказа продукции и услуг). Преимуществом является единая политика аутсорсинга, недостатком – отсутствие индивидуального подхода и гибкости.
Децентрализованный подход – независимое создание индивидуальных стратегий использования аутсорсинга для каждого органа.
Выбор того или иного подхода к проведению аутсорсинга зависит от его целей, условий и затрат. К основным направлениям аутсорсинга можно отнести повышение качества исполнения функ-
97
ций и снижение издержек на исполнение функций
.
Опыт показывает, что органы и организации, использовавшие
аутсорсинг в направлении «повышение качества исполнения
функций», были более успешны в достижении своих целей. Такую
работу проводят ФАС России, Минтранс России, Росздравнадзор и
другие органы исполнительной власти.
Следует выделить следующие преимущества аутсорсинга как
механизма реализации муниципальными образованиями социальных функций:
1. Повышение эффективности
осуществления процессов соци-
ального развития территории.
2. Эффективный контроль издержек, создание потенциала для
их снижения, в том числе сокращение капитальных затрат.
3. Сокращение административного и управленческого потенциала путем: экономии средств, экономии рабочих мест, постоянной
безотказной работы, экономии времени.
4. Возможности детального закрепления качества запрашиваемых результатов и ответственности исполнителя в договоре
аут-
сорсинга.
97
Разработка механизма аутсорсинга административно-управленческих процес-
сов органов государственной власти, включая процессы управления информационными технологиями, в рамках формирования системы требований к использованию информационных и коммуникационных технологий в государственном
управлении: отчет о научно-исследовательской работе Института проблем государственного и муниципального управления ГУ ВШЭ. Москва, 2007. URL:
http://aisup.economy.gov.ru/niokr/downloadfile?uuid
118
5. Привлечение лучших практик в сфере социального развития,
доступ к более современным технологиям, увеличение адаптивной
способности к условиям внешней среды, повышение качества исполнения функций путем концентрации на основных функциях в
условиях бюджетных или временных ограничений и высоких требований к качеству услуг.
6. Гибкие отношения в системе «заказчик – исполнитель», возможность корректировки отношений, возможности перезаключения договора аутсорсинга с другой организацией, отсутствие временных ограничений.
В отличие от муниципального заказа, аутсорсинг представляет
собой не четко регламентированное разовое мероприятие, а развивающееся долгосрочное сотрудничество, причем только в этом
случае можно говорить о его положительном эффекте.
Для успешного применения данной технологии в российских
органах муниципальной власти необходимо учитывать не только
встречающиеся в мировой практике ограничения и трудности при
использовании аутсорсинга, но и специфику российских условий, в
том числе такие ограничения, как низкий уровень развития рынка
услуг, несовершенство законодательства, низкая административная
культура российской бюрократии. Поскольку в настоящее время в
российской практике муниципального управления
для привлечения
независимых организаций к выполнению отдельных видов работ
используется механизм муниципальных закупок, то аутсорсинг может осуществляться через размещение муниципального заказа, т.е.
через финансирование потребностей органов муниципальной власти в работах и услугах, необходимых для осуществления функций
управления. Данный механизм не является достаточно гибким, что,
в свою очередь, обусловливается
пробелами и ограничениями, вызванными характером бюджетного процесса и содержащимися положениями в законодательстве о муниципальных закупках.
Во многом развитие аутсорсинга сдерживается также отсут-
ствием методической базы по реализации аутсорсинга, закреплен-
119
ной в нормативных правовых актах. Фактически органы власти
продолжают решать задачи по обеспечению своей деятельности за
счет собственных сил, используя аутсорсинг на несистемной основе. Безусловно, аутсорсинг может быть использован как механизм
реализации муниципальными образованиями социальных функций. Формирование системы аутсорсинга позволит не только повысить качество и доступность оказываемых
услуг, но и будет
способствовать развитию организаций и предприятий, специализирующихся в социальной сфере, что увеличит количество рабочих мест и в целом создаст дополнительные положительные социально-экономические эффекты.
3.4. Аутсорсинг в управлении численностью
государственных (муниципальных) служащих
В отечественной деловой практике наиболее часто употребляют
три термина: аутсорсинг, аутстаффинг, лизинг персонала.
Первый, аутсорсинг, обозначает договор оказания услуг или, в
отдельных случаях, договор подряда. Этот вид отношений (посредством договора подряда) достаточно четко определен Гражданским кодексом. Затраты организации на услуги по предоставлению персонала по договору аутсорсинга могут уменьшать налоговую базу по налогу на прибыль
занных с производством и реализацией, если в штате организации
отсутствуют такие специалисты
Аутсорсинг представляется как договорное привлечение сторонних организаций, использование внешних ресурсов для достижения собственных целей, а также предоставление сотрудника на
полный рабочий день или на его часть в другую фирму
в составе прочих расходов, свя-
98
.
99
.
98
Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина
РФ от 5 апреля 2007 г. № 03-03-06/1/222.
99
Михайлов Д.В. Аутсорсинг. Новая система организации бизнеса : учеб. пособие.
М. : КноРус, 2006. 256 с.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]