Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аутсорсинг в бизнесе и государственном (муниципальном) управлении. Учебное пособие
.pdf
Франция. Они же удерживают пальму первенства в сфере иностранного туризма. Большой объем туристических услуг оказывают Франция, Италия, Канада, Швейцария, где туризм приносит
40–50% экспортной выручки. Для Турции, Испании и ряда средиземноморских государств большое значение имеет экспорт рабочей силы в виде выезда неквалифицированных рабочих на зара-
61
ботки»
.
Согласно Международной стандартизированной промышленной классификации ООН услуги относятся к так называемым не
торгуемым товарам, т.е. к «таким, которые потребляются в той же
стране, где произведены, и не перемещаются между странами».
Официальная классификация товаров международной торговли
выделяет шесть групп услуг:
– коммунальные услуги и строительство;
– оптовая и розничная торговля,
рестораны и гостиницы, тури-
стические базы и кемпинги;
– транспортировка (поездки), хранение и связь, финансовое посредничество;
– оборона и обязательные социальные услуги;
– образование, здравоохранение и общественные работы;
– прочие коммунальные, социальные и личные.
В отдельный вид услуг можно выделить информационные и
консалтинговые. По статистике (международной) торговля услугами – это один из
наиболее быстрорастущих секторов мирового
хозяйства. По данным Международного валютного фонда, объем
услуг в общем составляет порядка 25% суммарной величины мирового экспорта. За последние семь-восемь лет объем экспорта
услуг увеличился более чем в два раза.
В качестве причин, по которым сектор услуг растет с подобной
скоростью, можно привести следующие:
61
Галкин С.В. Особенности и тенденции развития рынка услуг в России и в ми-
ре // Вестник академии. 2013. № 1. С. 64–66.
71
– значительное увеличение мобильности как производителей,
так и потребителей услуг, достигнутое благодаря резкому снижению транспортных издержек;
– развитие технологии, в частности форм и средств связи, что
позволяет во многих случаях отказаться от личного контакта продавца и покупателя услуги.
Рынок услуг обычно рассматривается как сфера обмена слугами, которые являются
результатом труда компаний непроизводственной сферы. Рынок услуг существует в единстве с товарным
рынком и является одной из его разновидностей, развивающейся в
рамках общих законов рыночной экономики и подчиняющейся
этим законам. Однако рынок услуг имеет ряд специфических черт:
высокая динамичность рыночных процессов, поскольку це-
лью предоставления услуг является непосредственное удовлетво
рение человеческих потребностей;
сегментация по территориальному признаку (такие характе-
ристики, как форма предоставления услуг, спрос на услуги, условия функционирования компаний, предоставляющих услуги, во
многом зависят от характеристик территории, охваченной конкретным рынком);
высокая скорость оборота капитала, обусловленная более ко-
ротким (по сравнению с производством товара) циклом производства;
высокая чувствительность к изменению конъюнктуры рынка.
Это свойство обусловлено невозможностью хранения, складирования и транспортировки услуг, а также временным и пространственным совпадением производства и потребления большей части присутствующих на рынке услуг;
организация и производство услуг имеют свою специфику
(малые и средние предприятия, которые являются продуцентами
услуг, обладают большей мобильностью и, таким образом, имеют
возможности для более гибкого реагирования на изменения конъюнктуры);
-
72
процесс оказания ряда услуг имеет свою специфику (личный
контакт производителя и потребителя создает условия для расширения коммуникативных связей, с одной стороны, и увеличивает
требования к квалификации, опыту, этике, а также общей культуре
производителя – с другой);
высокая степень дифференциации услуг, что связано с дивер-
сификацией, персонификацией и индивидуализацией
спроса на
услуги. Это свойство можно рассматривать как важнейший стимул
к инновационной деятельности в сфере услуг, так как сложная
структура спроса обусловливает появление новых, нестандартных
услуг, поиск услуги новинки становится перманентным процессом, получающим все большее развитие по мере насыщения рыночного спроса;
неопределенность результата деятельности по оказанию
услуг, которая
не может быть заранее определено с достаточной
точностью, и окончательная оценка результата возможны только
после потребления услуги.
В Конституции Российской Федерации понятие услуга используется в экономическом аспекте в ст. 8 и 74: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции,
свобода экономической деятельности»; «На
территории Российской Федерации не допускается установление
таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых
средств».
В том же ключе под услугой для целей налогообложения в
Налоговом кодексе РФ признается «деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются
и потреб-
ляются в процессе осуществления этой деятельности».
73
3.1.2. Особенности и классификация государственных
(муниципальных) услуг
Термин «государственные (муниципальные) услуги» впервые
появился в российском праве в Бюджетном кодексе РФ. Согласно
ст. 6 Кодекса, это услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной
власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами. Данное определение
сформулировано, прежде всего, для обеспечения бюджетного регулирования.
Наряду с
этим в Бюджетном кодексе упоминается термин
«бюджетные услуги» в ст. 137, согласно которой «определение
уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов городских и сельских поселений (за исключением
городских округов), перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость
предоставления
муниципальных услуг в расчете на одного жителя». Несмотря на отсутствие законодательного определения, термин «бюджетные услуги» стал широко использоваться в научной
литературе и практике для обозначения социальных услуг, финансируемых полностью или частично за счет бюджетных средств.
Бюджетным услугам присущи следующие признаки: финанси-
рование за счет средств федерального бюджета, бюджета
субъекта
Российской Федерации, муниципального бюджета или бюджета
государственного внебюджетного фонда; и наличие обусловленной законом, иным нормативным правовым актом, договором или
соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) предоставить услугу.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 г . № 79-ФЗ «О госу-
дарственной гражданской службе
Российской Федерации» уста-
74
новлено, что в должностной регламент государственного гражданского служащего включается перечень государственных услуг,
оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа. Невозможность в соответствии с установленным законодательством статусом государственного гражданского служащего непосредственно
принимать участие в оказании населению социальных услуг позволяет сделать вывод об
использовании законодателем нового
подхода к содержанию термина «государственная услуга», отличного от изложенных выше.
Стоит отметить, что понятие государственной услуги также не
имеет однозначного аналога в мировой практике. Данный термин
является одним из вариантов перевода термина «public services».
При этом в зависимости от контекста слово «public» может быть
переведено на русский язык как «государственный и муниципальный», «общественный» или «публичный». Большинство теоретических исследований по рассматриваемому вопросу фокусируется
именно на интерпретации понятия «публичная услуга», основывая
на нем социально-экономические подходы к функциям власти,
направленным на удовлетворение общественных интересов.
Публичная услуга – это выраженная в нормах права, гарантированная государством целенаправленная деятельность по удовлетворению прав и законных интересов, а также исполнению некоторых обязанностей физического или юридического лица, ее инициирующего.
Юридически значимая классификация публичных услуг предполагает следующие основания для классификации:
– по субъектам,
предоставляющим услуги: услуги государственного сектора (в составе которого рассматривается и муниципальный) и негосударственного сектора;
– по субъектам, получающим услуги: услуги, направленные на
удовлетворение интересов физических лиц, услуги, направленные
на удовлетворение интересов юридических лиц, и услуги направ-
75
ленные на удовлетворение как физических, так и юридических лиц.
При этом необходимо выделять субъекта, получающего услугу, и
субъекта, потребляющего благо в результате получения услуги;
– по сферам общественных отношений: услуги социальные,
экономические и гражданско-правовые, услуги, обеспечивающие
общественную безопасность;
– по направленности публичной услуги на обеспечение субъективных прав, законных интересов
или обязанностей: услуги,
направленные на реализацию субъективных прав, услуги, направленные на реализацию законных интересов, услуги, направленные
на исполнение обязанностей;
– по критерию необходимости для потребителя можно выделить основные и дополнительные услуги. Основная услуга прямо
направлена на удовлетворение конкретной потребности. Дополнительная услуга «сопровождает» основную услугу и, как правило,
отдельно
от основной не применяется, так как в ее обособленном
предоставлении нет смысла.
В самом общем виде содержание услуг можно представить состоящим из четырех элементов.
1. Существование услуги немыслимо без того, чтобы субъект
правоотношения – гражданин либо юридическое лицо – не стремился к удовлетворению его права или законного интереса либо к
исполнению
обязанностей.
2. Данное стремление к удовлетворению права или законного
интереса, либо исполнению обязанностей, т.е. в определенном
смысле способ реализации потребности, должно соответствовать
существующим нормативным предписаниям, нормам права.
3. Сама потребность, интерес, удовлетворить который стремится субъект, не должна быть противоправной по своей сути, противоречащей общегосударственной.
4. Лицо, обладающее правом или
законным интересом, может
потребовать от других лиц его удовлетворения, выполнения предписанных им действий и обратиться в компетентные органы за
76
защитой; то же самое относится и к исполнению обязанностей.
Это означает, что оказание услуги – самостоятельный объект правовой охраны и защиты.
Структурой категории «услуга» выступают внутренняя связь
элементов, их организация, тот или иной способ соединения, существующий в этой организации.
В российском законодательстве обычно используется термин
«государственная услуга», а не
«публичная услуга», что объясня-
ется целями конкретного нормативно-правового акта. Это свидетельствует, во-первых, о неразработанности в настоящее время в
Российской Федерации теории публичных услуг; во-вторых, о высокой доле государственных услуг в массиве публичных услуг и
весомой их роли в правовом пространстве современного государства и, в-
третьих, о необходимости более глубокого внимания
ученых к государственным услугам как правовой категории.
Государственная услуга – это финансируемая за счет средств
соответствующего бюджета, законодательно установленная, относящаяся к полномочиям компетентных государственных органов
исполнительной власти, обязательная для них правоприменительная деятельность, направленная на реализацию прав или законных
интересов физического или юридического лица, ее
инициировав-
шего, а также на обеспечение исполнения его обязанностей.
На западе активно используется концепция «сервисного государства» – существование власти оправдано лишь в той мере, в
какой она предоставляет людям блага, которые рынок предоставить не в состоянии. Признание того, что государство создано для
оказания услуг гражданам, что оказание услуг населению
является
основной целью существования государства, обеспечивает приоритет прав человека как высшей ценности, определяющей смысл и
содержание деятельности государственных органов.
Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, так же как и федеральные органы власти, должны проводить
работу по формированию и ведению соответствующих перечней
77
предоставляемых (исполняемых) государственных и муниципальных услуг (функций). Для содействия органам исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления разработаны примерные перечни предоставляемых
(исполняемых) услуг (функций), которые содержат 116 региональных и 65 муниципальных услуг и могут уточняться и детализиро-
62
ваться
.
Все государственные услуги являются государственными
функциями, ибо все они обусловлены полномочиями определенного уровня власти и входят в компетенцию конкретного государственного органа, но не все государственные функции являются
государственными услугами. Государственные услуги – это специфичная деятельность государственного органа. Государственные и социальные услуги – это пересекающиеся понятия, когда
объем одного
из них частично входит в объем другого и наоборот.
Некоторые социальные услуги являются государственными, и некоторые государственные услуги являются социальными.
Принципы правового регулирования публичных услуг:
законности и приоритета прав и свобод человека;
обеспечения равного доступа к публичным услугам;
обеспечения качества публичных услуг;
единства правовых и организационных
основ предоставления
публичных услуг;
подконтрольности оказания публичных услуг;
рациональности и оптимальности оказания публичных услуг.
Приведем две концепции, определяющие государственные и
публичные услуги. В рамках первой концепции выделяют категорию «публичные услуги», прямое толкование которой позволяет
сделать очевидный вывод о том, что главным признаком публич-
62
Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности
государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р.
78
ных услуг является высокая социальная значимость, заинтересованность общества в их оказании. При этом субъект оказания таких услуг для потребителя зачастую не столь важен; этот вопрос
возникает, как правило, в случае неэффективного предоставления
таких услуг.
Блага, потребляемые в ходе оказания публичных услуг, часто
называют «общественными благами», подчеркивая, что они
предоставляются в таких сферах, где блага характеризуются двумя
главными свойствами: неконкурентностью и неисключаемостью.
Согласно этому подходу издержки и стимулы производства разных видов благ распределяются таким образом, что некоторые из
них могут предоставляться только государством, а некоторые
наиболее эффективно будут производиться в частном секторе.
Традиционно к таким благам относятся: оборона, обеспечение
63
безопасности дорожного движения и т.д.
Вторая концепция базируется на термине «государственные
услуги», который появился в Концепции реформирования системы
государственной службы Российской Федерации, утвержденной
Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. № ПР-1496, а затем
использовался в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»,
утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336,
где отмечалась необходимость
достижения качественного уровня
исполнения государственными служащими должностных обязанностей и оказываемых гражданам и организациям государственных услуг.
Развитие данной концепции связано, в первую очередь, с проводимой в России административной реформой. В качестве генеральной цели второго этапа реформы (2006–2010) выступало повышение качества и доступности государственных услуг, что
63
Вопросы оптимизации предоставления муниципальных услуг с использованием
информационно-коммуникативных технологий : учеб.-метод. материалы. М. :
АНХ, 2010. 417 с.
79
предопределяло постановку соответствующих задач: выявление и
инвентаризацию государственных услуг, их отмежевание от других видов услуг и от государственных функций, не являющихся
услугами, для последующей разработки и внедрения административных регламентов и стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти.
Распространенным является мнение о том, что государство
предоставляет услуги, являющиеся
общественными благами.
К числу таких благ относится, например, деятельность государства
по обеспечению национальной безопасности, защите прав собственности и т.д. С другой стороны, используется и более узкое
понимание государственной услуги как определенного юридиче-
64
ского результата
.
В научной литературе дан перечень видов государственных
услуг в зависимости от полученного результата:
1) получение разрешительных или регистрационных докумен-
тов;
2) пенсий, пособий и т.п.;
3) справок и согласований;
65
4) информации в виде выписок
.
3.1.3. Муниципальные услуги
До недавнего времени в законодательстве России отсутствовало
четкое определение понятия «муниципальная услуга». Поэтому
крайне важен понятийный аппарат, установленный Федеральным
законом № 210-ФЗ «Об организации предоставления государ-
64
Козельский В.Н. Исследование сущности государственных услуг в современной
России // Вестник Саратовского государственного социально-экономического
университета. 2011. № 2. С. 148.
65
Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) /
под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М. : Волтерс Клувер, 2007. 256 с.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]