Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Аутсорсинг в бизнесе и государственном (муниципальном) управлении. Учебное пособие
.pdf
писывалось осуществить сначала «пробное внедрение механизмов
аутсорсинга административно-управленческих процессов», а в
дальнейшем – его «внедрение в органах исполнительной власти».
Выполнение этих решений затронуло все федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, а также видоизменило управленческие механизмы на региональном и муниципальном
87
уровнях
.
Возможны разные варианты передачи полномочий: либо в качестве исполнителя функций должна выступать другая наделенная властными полномочиями государственная структура, либо
на аутсорсинг могут передаваться только те функции и задачи,
выполнение которых не сопряжено с наличием властных полномочий.
В рамках исследования на основании анализа размещенных на
сайте http://www.zakupki.gov.ru перечней государственных заказов в
органах государственной власти88 была составлена специальная таблица, показывающая данный опыт (табл. 3.2). В ней была систематизирована информация по административно-управленческим процессам, передающимся в данных органах на аутсорсинг.
Одним из наиболее важных аутсорсинговых проектов в госсекторе в 2012 г. стал проект аутсорсинга ИС для 84 территориальных
фондов обязательного медицинского страхования по всей территории РФ, в его рамках аутсорсинговая компания «Аутсорсинг 24»
осуществляет не только сопровождение, но и администрирование
и эксплуатацию телекоммуникационной инфраструктуры, серверного оборудования.
87
Зуев С.Э., Васецкий А.А. Кластеризация территорий – новые принципы регио-
нальной политики России // Управленческое консультирование. 2010. № 2. С. 94–
109.
88
Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-
управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС
России). URL: http://www.smb.ru/
101
Т а б л и ц а 3.2
Опыт использования аутсорсинга в государственных органах власти
Федеральный орган исполнитель-
ной власти
Министерство культуры и массовых
коммуникаций
Министерство сельского хозяйства
Министерство информационных технологий и связи
Министерство природных ресурсов
Федеральная служба
по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды
Федеральная служба
по надзору в сфере
природопользования
Федеральная
служба по труду
и занятости
охрана здания;
обеспечение центрального аппарата авиа- и железнодо-
рожными билетами;
оказание автотранспортных услуг
рудования;
обслуживание информационных систем;
организация российских экспозиций на международных
выставках по агропромышленной тематике;
создание справочно-информационной базы правовых
актов
повышение квалификации и обучение работников;
оказание услуг по организации и проведению мероприятий
повышение квалификации государственных служащих
помещений;
охрана объектов Росгидромета;
повышение квалификации сотрудников
обеспечение эксплуатации компьютерной и оргтехники;
обеспечение эксплуатации информационной системы
оказание автотранспортных услуг;
техническое, эксплуатационное обслуживание и ремонт
помещений;
охрана здания;
техническое обслуживание и ремонт копировально-
множительной техники;
оказание образовательных услуг по повышению квали-
фикации государственных инспекторов труда
Процессы, передающиеся на аутсорсинг
Техническое обслуживание и эксплуатация здания;
Техническое обслуживание компьютерно-офисного обо-
Охрана здания;
Выполнение мероприятий по организации конференций;
Текущий ремонт помещений административного здания и
Оказание транспортных услуг;
Разработка программного обеспечения;
102
О к о н ч а н и е т а б л. 3.2
Федеральный орган исполнитель-
ной власти
Федеральная служба
государственной
статистики
Федеральная служба
по финансовым
рынкам
Федеральное архивное агентство
Федеральное космическое агентство
Федеральное
агентство по образованию
разработка аппаратно-программных комплексов;
содержание и ремонт здания;
оказание услуг по автотранспортному обслуживанию;
создание информационно-аналитической системы;
организационное сопровождение документооборота
службы;
оказание автотранспортных услуг;
обеспечение эксплуатации информационных ресурсов и
вычислительной техники;
издание информационных бюллетеней «Вестник Феде-
ральной службы по финансовым рынкам» и «Приложение к
“Вестнику Федеральной службы по финансовым рынкам”»
левой программы «Культура России (2006–2010 годы)»;
разработка системы автоматизированного государствен-
ного учета документов Архивного фонда Российской Федерации
ция деловых поездок, выставок и иных корпоративных
мероприятий
вательного процесса в образовательных учреждениях среднего профессионального и начального профессионального
образования;
формирование инфраструктуры информационного и кон-
сультационного сопровождения реализации приоритетных
направлений развития образования
Процессы, передающиеся на аутсорсинг
Обслуживание и ремонт вычислительной и оргтехники;
Техническое содержание, ремонт и уборка помещений
Информационное обеспечение ведения Федеральной це-
Продажа и оформление авиационных билетов, организа-
Информационно-коммуникационная поддержка образо-
В зону ответственности компании входят системы криптографической защиты информации на базе сертифицированных ФСБ
средств, а также серверное оборудование и системы резервного
копирования, платформы виртуализации и базы данных, сетевое
103
оборудование и т.д. Проект представляет собой классический
пример ИТ-аутсорсинга, когда обслуживание систем было передано сторонней компании, которая не принимала участия в построении поддерживаемых ИС89.
Передача исполнения определенных функций от одной государственной структуры к другой в строгом смысле слова не может
рассматриваться как аутсорсинг (который предполагает использование услуг внешнего оператора) и должна восприниматься как
перераспределение обязанностей внутри системы государственной
власти. В качестве единственной модели реализации аутсорсинга в
государственной деятельности в нашей стране может
выступать
лишь передача внешнему исполнителю тех задач, которые не связаны с властными полномочиями. Население России негативно
относится к передаче каких-либо видов деятельности частным
структурам, видя в этом угрозу своим правам и материальному
благополучию. В странах с другим менталитетом и другими институтами ситуация может быть иной: например, в
США и Великобритании достаточно успешно функционируют частные тюрьмы
(деятельность которых очевидным образом связана с предоставлением аутсорсеру права на насилие). Для решения определенного
набора задач в рамках обеспечения национальной безопасности
используются частные военные организации (по сути дела, наемники). В России на данном этапе такая модель очевидно неприем-
90
.
лема
В настоящее время оптимальным решением для применения
механизмов аутсорсинга является привлечение внешних организаций к исполнению преимущественно обеспечивающих функций
органов исполнительной власти. Но сегодня обсуждается вопрос о
89
Аутсорсинг в госсекторе: мнение провайдеров. URL: http://www.cnews.ru/ re-
views/free/gov2012/articles/articles9.shtml
90
Котляров И.Д. Применение аутсорсинга в государственной деятельности в
Российской Федерации // Вестник московского университета. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2012. № 3.
104
том, что уже через несколько лет встанет вопрос о возможности и
целесообразности передачи не только обеспечивающих функций,
но и основных функций или, по крайней мере, отдельных административных процедур в рамках основных функций. На сегодняшний день мировая практика свидетельствует о том, что только развитые страны «осмелились» подойти к
данному вопросу. Ключевые риски заключаются в выборе правильной методологии определения конкретных процедур и функций, которые могут быть отданы на рынок. Основные сложности следующие:
Определение четких критериев для создания перечня закреп-
ленных за органами власти основных функций или их административно-управленческих процедур (или любой другой юридической
категории), которые передавать на аутсорсинг нежелательно или
невозможно.
Сложность состоит в создании единой для всех отраслей и всех
органов власти системы критериев для принятия решения о возможности передачи основных функций на аутсорсинг. Для обеспечивающих функций создание таких критериев было более стандартной задачей в связи с однотипностью соответствующих функций во всех органах власти (транспорт, ИТ, питание, лифты и т.д.).
Для основных функций наиболее вероятен вариант необходимости
рассмотрения каждой конкретной функции в индивидуальном порядке, что делает задачу весьма трудоемкой.
Создание организационных механизмов для сохранения кон-
троля государства за реализацией функции. Представляется, что
сохранение государственного (муниципального) контроля за выполнением функции является принципиальным признаком аутсорсинга.
Сложность в проведении количественной и качественной
оценки выполнения той или иной основной государственной
функции, что, в свою очередь, накладывает ограничения на расчет
стоимостных характеристик, на установление количественных и
качественных показателей результативности выполнения функции
105
и т.д. Решение этой задачи связано с разработкой системы стандартов оказания услуг и стандартов финансирования.
Выбор механизма аутсорсинга. Следует отметить, что в меж-
дународной практике существует только один основной инструмент – контрактные отношения с внешним исполнителем. В российской практике используются (по крайней мере, рассматриваются как аутсорсинг) еще несколько вариантов, представляющихся
спорными:
– возможность передачи части функций, в том числе обеспечивающих, на исполнение подведомственным государственным
учреждениям;
– передача с федерального уровня на региональный и наоборот;
– реализация тех или иных основных государственных функ-
ций, которая может быть экономически невыгодной для коммерческих организаций, а нередко и убыточной. Это приведет к тому,
что коммерческие организации будут вкладывать все эти риски в
стоимость выполнения функции, что, в свою очередь, приведет к
росту бюджетных расходов.
Возникновение потребности в изменении действующего зако-
нодательства по отдельным вопросам и (или) корректировка подходов к аутсорсингу конкретных функций (речь идет о таких вопросах, как закон о государственной тайне, закон о государственной
гражданской службе в части возможности привлечения кадровых
агентств к подбору государственных гражданских служащих и т.д.).
Экономический и политический эффект от внедрения технологии
аутсорсинга в части основных функций и пересмотра подходов к государственной гражданской службе может оказаться значительным.
В отношении организации процесса формирования государственных заданий основная задача состоит в том, чтобы встроить
данный процесс в процедуры стратегического и бюджетного планирования конкретного органа исполнительной власти.
Оценку необходимости принятия решения о передаче исполнения обеспечивающих функций (административных процедур) фе-
106
дерального органа исполнительной власти на аутсорсинг представляется целесообразным проводить в период формирования реестра
расходных обязательств. Подобный подход позволит в предварительном реестре расходных обязательств, а затем и в обоснованиях
бюджетных ассигнований, формируемых в рамках работы над проектом федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, учесть
оценку бюджетных ассигнований, необходимых для реализации решений о передаче исполнения обеспечивающих функций (административных процедур) на аутсорсинг.
В целом с точки зрения последовательности действий внедрение механизмов аутсорсинга в органы исполнительной власти целесообразно осуществлять с соблюдением следующих этапов:
выделение обеспечивающих функций (административных
процедур), которые могут быть переданы на аутсорсинг;
оценка эффективности передачи обеспечивающей функции
(административных процедур) на аутсорсинг;
передача обеспечивающей функции (административных про-
цедур) на аутсорсинг;
контроль за реализацией внешними организациями обеспечи-
вающих функций (административных процедур) и представление
отчетности об исполнении переданных на аутсорсинг обеспечивающих функций (административных процедур).
Необходимо учитывать, что передача обеспечивающих функций (административных процедур) на аутсорсинг может оказать
влияние на деятельность органов исполнительной власти в целом.
Построение взаимоотношений с внешней организацией может потребовать определенных организационных и кадровых изменений
в деятельности органов исполнительной власти, например, изменения структуры и штатной численности (включая сокращение
числа государственных служащих категории «обеспечивающие
специалисты») структурного подразделения органов власти, ранее
осуществлявшего переданные на аутсорсинг обеспечивающие
функции (административные процедуры).
107
В случае принятия управленческих решений по переводу деятельности на аутсорсинг приступают к детальной оценке аутсорсинг-проекта, при которой определяющим фактором является уровень (степень) целесообразности решения. Оценка целесообразности перевода деятельности на аутсорсинг может проводиться как
факторным (на основе критериев), так и экспертными методами.
При экспертном подходе управленческое
решение принимается
исходя из собственного опыта управленца, его личных качеств,
интуиции, степени понимания проблемной ситуации, желания
вышестоящего руководства и др.; при факторном подходе – на основе совокупности определённых факторов (критериев), значения
которых получены за счет анализа информации, в ходе анкетирования, экспертного совещания и др. Дж.Б. Хейвуд называет следующие
факторы, определяющие выбор поставщика аутсорсинго-
вых услуг:
1. Доверие. Насколько интересен поставщик услуг данного вида
клиентам.
2. Надежность.
3. Гибкость.
4. База навыков, которыми располагает исполнитель.
5. Возможность экономии при работе с данным исполнителем.
6. Уровень обслуживания.
7. Навыки управления.
8. Кадровая политика.
9. Вопросы, связанные с заключением контракта.
91
10. Внутренняя квалификация и контроль
.
На основе изученной литературы обобщены основные направ-
ления оценки потенциального партнера по аутсорсингу:
стоимость услуг;
качество оказываемых услуг, наличие сертификатов;
91
Хейвуд Д.Б. Аутсорсинг: в поисках конкурентных преимуществ : пер. с англ.
М. : Вильямс, 2002. 176 с.
108
оценка прибыльности сотрудничества;
уровень применяемых технологий;
финансовая устойчивость партнера;
укомплектованность и квалификация персонала;
действующая система менеджмента;
опыт реализации аналогичных проектов;
репутация партнера и известность на рынке;
взаимодействие с клиентами, коммуникабельность,
адекватность восприятия и понимание взаимных требований;
гибкие условия соглашения.
результатам анализа могут быть выбраны несколько по-
По
ставщиков услуг, наиболее соответствующих требованиям организации-заказчика, среди которых с целью создания конкуренции
целесообразно провести конкурс. По итогам такого конкурса могут быть выбраны одна или несколько организаций-аутсорсеров, с
которыми будет впоследствии заключено соглашение об аутсорсинге. За рубежом примерно 80% руководителей при
выборе по-
ставщика ориентируются на создание увеличивающейся ценности
92
для предприятия, в то время как лишь 20% – на снижение затрат
.
При переходе на аутсорсинг важным и ответственным шагом
является подготовка и подписание соглашения об аутсорсинге, в
котором необходимо тщательно проработать и учесть все ключевые вопросы:
координация действий участников;
распределение ответственности;
особенности законодательства;
информационная безопасность; программа коммуникации;
имущество;
интеллектуальная собственность;
инновационная деятельность;
92
Бравар Ж.-Л., Морган Р. Эффективный аутсорсинг : пер. с англ. М. : Баланс
Бизнес Букс, 2007.
109
график и стоимость выполнения работ (оказания услуг);
уровень сервиса;
внесение корректировок и прекращение действия соглашения.
Руководство может использовать два подхода к подготовке соглашения. Один из них заключается в том, что аутсорсинг рассматривается как действие, направленное лишь на закупку того, в
чем нуждается организация, а следовательно, используется как
средство извлечения максимальной ценности из рынка.
Второй подход заключается в использовании
аутсорсинга для
создания ценности при устойчивом росте. Этот подход подразумевает, что аутсорсинговое соглашение будет успешным лишь в том
случае, если оно создает ценность и для внешнего поставщика, т.е.
когда достигается справедливый баланс между партнерами по аутсорсингу.
93
Роберт Монзки
выявил семь перспективных тенденций, влия-
ющих на стратегии введения аутсорсинга:
1. Глобализация.
2. Информационные технологии.
3. Учет требований внешнего клиента.
4. Технология процесса / производства.
5. Возрастание сложности работы.
6. Юридические вопросы / защита окружающей среды.
7. Просмотр / модификация.
3.3. Аутсорсинг в муниципальном управлении
Обособленное положение муниципальной власти – одно из
важнейших условий развития гражданского общества и требует
детального подхода к проблеме управления на этом уровне. Один
93
Аникина Б.А., Рудая И.Л. Аутсорсинг и аутстаффинг: высокие технологии ме-
неджмента : учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М. : ИНФРА-М, 2009. С. 17.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]