Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Становление и развитие индустрии рекламы в России. Монография
.pdf
осуществляющим в пределах своей компетенции государственный
контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о
рекламе стал Федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы).
1
Определяя роль государственных институтов в регулировании
рекламной сферы можно отметить, что до середины 1995 г. законодательство Российской Федерации достаточно фрагментарно регулировало отношения, связанные с производством, размещением и распространением рекламы. Федеральный закон РФ «О рекламе», принятый
в 1995 г., позволил значительно стабилизировать обстановку на рекламном рынке. Правовое регулирование отношений в сф
ере рекламной деятельности и установление достаточно четких и сбалансированных требований к рекламе отдельных видов товаров и услуг создали устойчивую основу для соблюдения установленных правил
субъектами рекламного рынка. Функции по пресечению ненадлежащей рекламы данный закон возложил на антимонопольные органы
(статья 26 ФЗ «О рекламе»)
2
После принятия Закона о рекламе начинается формирование системы законодательства о рекламе, путём приведения в соответствие с
Законом всего массива нормативных актов, которые касаются регулирования рекламы, а заодно испытание Закона применительно к реальной практике. Законодательно устанавливается три вида юридической ответственности за правонарушения в сфере рекламы: гражданско-правовая, административная и угол
овная. По-прежнему отмечается активное участие в данной деятельности представителей рекламного сообщества и рекламодателей. Тем не менее, когда Закон
принят, практика применения неизбежно вносит коррективы. Так
практика применения Закона показала некоторые, слишком общие,
ограничения Закона и недостаточную детализацию норм правового
акта. Это вызвало активность субъектов Российской Федерации, пытав
шихся принять на своём уровне нормативные акты о полном за-
1
О рекламе: федеральный закон Российской Федерации от 18.07.1995 г. № 108-ФЗ // Россий-
ская газета. № 142. 25.07.1995.
2
Там же.
50
прещении рекламы алкоголя и табака на своей территории, нормы регулирования размещения наружной рекламы.
1
Так, например, в конце
1996 года, подведя финансовые итоги, Правительство Москвы, отме-
тило следующую тенденцию в развитии городской наружной рекламы: вложения в сферу рекламы по сравнению с 1994 годом резко увеличились (почти 1.5 раз). Управление рекламы и городской информации, собирающее взносы за рекламу в центре и на основных магистралях (пр
имерно 1/20 часть города), принесло городскому бюджету
15 млрд. руб. Кроме того, близилось 850-летие Москвы. Это сыграло
роль катализатора в принятии решения о приведении к единой норме
наружной рекламы города. Результатом стал «утверждённый и готовый к выпуску массовым тиражом полный пакет документов, регламентирующих деятельность в сфере наружной рекламы в столице»
2
.
В стране продолжалось обсуждение вступившего в действие за-
кона «О рекламе». По инициативе региональных органов местной и
государственной власти на обсуждение Государственной Думы в этот
период вносится ряд законопроектов. Среди таких законопроектов
можно выделить законопроект № 95059537-1 «О внесении изменений
в Федеральный закон «О рекламе» (о запрете рекламы алкогольных и
табачных изделий) от 18.10.1995 г. инициированный Амурским областны
м Советом народных депутатов, который был отклонён в первом
чтении в Государственной Думе; Законопроект № 95067465-1 «О
внесении изменений в Федеральный закон «О рекламе» (о запрете
рекламы на изделия медицинского назначения) от 18.11.1995 г. инициированный Астраханским областным Представительным собранием – был отклонён в первом чтении в ГД; законопроекты «О внесении
изме
нений в статьи ФЗ «О рекламе», инициированные Депутатами
Государственной Думы Пузановским А.Г., Мальковым И.О., Понама-
1
О внесении изменений и дополнений в связи с применением ФЗ «О рекламе» ф.10100
ФСРФ – ГД оп.17п-II д.39
2
Некрасов И. Москва играет по правилам // Рекламный мир № 6. 1996г. С. 6
51
рёвым А.М., Давиденко В.И. – предложенные законопроекты были
сняты с рассмотрения.
1
С 1 января 1996 года, согласно ФЗ «О рекламе» вступил в действие запрет на телевизионную рекламу алкогольных напитков. Начинается практика применения судебной системы в отношении рекламораспространителей. Проходят первые арбитражные суды, прецедентом которых становиться реклама марок алкогольной продукции
(«Довгань», «Белый орёл»). Это вызвало реакцию со стороны предпринимателей. Основными рекламодателями на данный пери
од времени являлись производители и распространители алкогольной продукции. Вступление в действие запрета стало причиной некоторого
затишья в рекламном бизнесе в первом квартале 1996 года. Поскольку реклама к этому времени стала основной статьёй дохода для многих СМИ, в прессе начались активные дебаты по поводу демонстрации товарных знаков ал
когольной и табачной продукции, поднимается вопрос отношения пива к алкогольным напиткам. По мнению
Н. Фонарёвой, высказанной в интервью журналу «Закон» в прессе
было провозглашено предпринимательское кредо: несмотря ни какие
запреты, профессионалы всегда найдут способы, как обойти закон.
Вскоре начались и массовые обхождения этого закона.
2
Такое обо-
значение проблемы можно рассматривать как отсутствие общего
языка и понимания у обеих сторон. Требовалось создать поле для
взаимодействия. Решение данной проблемы виделось не только в Законодательстве, но и в культуре его соблюдения.
Для нормальной работы рекламного законодательства требовалось сформировать культуру соблюдения Закона как в сообществе
рекламопроизводителей, так и в сообществ
1
О внесении изменений и дополнений в связи с применением ФЗ «О рекламе» от 27 декабря
1995 г. // ФСРФ – ГД. Ф. 10100 оп.17п-II д.39. С. 1.ф.
2
Фонарёва Н., В. Печёрский. Как действует Закон «О рекламе». Комментарии и толкование.
// Закон. 1996 № 12 С. 20-22.
52
е рекламодателей. Взаи-
модействие заинтересованных сторон проходило в ходе парламентских слушаний.
1
В основных предложениях, высказанных депутатами ГД Федерального собрания РФ, представителями рекламных агентств и объединений, специалистами министерств, ведомств и общественных организаций в ходе парламентских слушаний «О совершенствовании
закона «О рекламе» от 17.12.96 г. в ТПП РФ отмечаются основные
проблемы внедрения нового российского закона «О рекламе».
проведению парламентских слушаний предложены рекомендации
2
По
3
,
которые включили рекомендации Государственной Думе, Комитету
по экономической политики, Комитету по информационной политике
и связи, Комитету по делам общественных объединений и религиозных
организаций, Общественному совету по рекламе следующего порядка:
- привести в соответствие ФЗ «О рекламе» федеральные и местные законодательные акты, касающиеся различных аспектов рекламной деятельности;
- создать рабочую группу по подготовке изме
нений и дополнений
в ФЗ «О рекламе» начать мониторинг рекламы в ведущих изданиях и
на телеканалах с целью определения её соответствия законодательству, Международному Кодексу рекламной деятельности и разрабатываемому «Своду обычаев и правил делового оборота рекламы на территории РФ;
- инициировать развитие подразделений во всех субъектах РФ для
постоянного на
блюдения за рекламой;
- начать подготовку проекта Закона «О политической и социаль-
ной рекламе».
Начиная с 1996 года, по инициативе Торгово-Промышленной Па-
латы РФ, Рекламного совета, Ассоциации рекламных агентств орга-
1
Выписка из протокола № 56 заседания Совета ГД О предложении перенести на 17 декабря
1996 г. Проведение парламентских слушаний на тему: «О совершенствовании Федерального
закона « О рекламе» от 06.12.96. // ФС РФ – ГД. Ф.10100 оп.14 д.3304 С. 1.
2
Основные предложения, высказанные 17.12.96 г. в ходе парламентских слушаний «О совершенствовании закона «О рекламе». // ФС РФ – ГД. Ф.10100 оп.14 д.3304 С. 84.
3
Стенограмма парламентских слушаний. Рекомендации. // ФС РФ – ГД. Ф.10100 оп.14
д.3304 С. 82.
53
низуются площадки взаимодействия, проводятся мероприятия среди
которых «круглые столы», конференции, встречи, семинары по вопросам совершенствования российского законодательства. Обсуждения, продолжавшиеся не один год, прецеденты, созданные в первые
годы действия Закона, обозначили необходимость внесение в новый
закон изменений и дополнений. По распоряжению Правительства
Российской Федерации, 6 мая 1997
1
г. проект № 617-р Федерального
закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был представлен на обсуждение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.
2
Деятель-
ность государственных и общественных организаций, представителей
бизнес структур принимает направленность на совершенствование
законодательства.
3
Активная деятельность велась в направлении ре-
гулирования практики рекламы Государственным Антимонопольным
комитетом – утверждён новый порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства
4
;
23 февраля 1998 года в Антимонопольный комитет за подписью
В.С. Черномырдина пришли четыре проекта федерального закона «О
внесении изменений и дополнений в Закон «О рекламе» от депутатов
Государственной Думы – членов Комитета по международным делам
И. Малькова, А.Пономарёва, В.Давиденко, С. Заричанского,
Г.Лемешева; от Законодательного Собрания Омской области; от депутата Го
сударственной Думы С. Найчуковой. Заключение экспертов
ГАКа по результатам данных предложений было направлено в прави-
1
О внесении изменений и дополнений в отдельные законы в связи с применением ФЗ «О
рекламе» // ФСРФ – ГД. Ф. 10100 оп. 17-II д.39.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 20. ст. 2358.
3
О проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях», Закон Российской Федерации «О средствах массовой
информации», Федеральный закон «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации», Федеральный закон «О рекламе»: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20.02.1997
г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. С. 1056. ; Федеральный Закон «О внесении изменений в статью 11 Федерального Закона «О рекламе» // Российская газета. N
4
Приказ ГАК от 13.11.1995 г. № 147 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1996. № 3. С. 18.
o
247 (2859). 20.12.2001 г.
54
тельство. Предложения о совершенствовании Закона «О рекламе»
продолжали поступать в Государственную Думу вплоть до конца
1998 года.
1
Таким образом, фактически к началу 2000 годов в России сложилось и было узаконено присутствие двух видов регулирования индустрии – государственное и саморегулирование. Не вступая в противоречия с законодательством, нормативы саморегулирования служат
своеобразной буферной зоной и предостерегают от возможных нарушений закона. Такова роль саморегулирования с позиций государства. В свою очередь количество внос
имых предложений по совершенствованию закона «О рекламе» подводило всех участников процесса
вплотную к принятию решения о подготовке нового закона «О рекламе».
Следующий этап формирования законодательной базы рекламной
индустрии обозначен нами с 2001 по 2006 год. Этот период можно
охарактеризовать как период подготовки новой редакции закона «О
рекламе».
Начиная с 2000 года, вес
ь посткризисный период, происходит изменение среды существования рекламной индустрии, а так же трансформация самой индустрии, при этом российский рекламный рынок
развивается очень высокими темпами. Как отмечают эксперты
2
, это
самые высокие темпы развития национального рекламного рынка в
мире. Для сравнения: за 10 лет, начиная с 1995 (даже с учетом чуть ли
не троекратного сокращения объема рынка в посткризисном 1999 г.)
объем отечественного рекламного рынка вырос более чем в 6 раз, тогда как у ближайших преследователей – Китая, Венгрии, Индонезии,
Норвегии, Ирландии, Индии, Малайзии, Греции – он составил от 2,5
до 5,5 раза.
3
В это период времени отмечается изменение отношения
к рекламе в обществе в положительную сторону. Определяется роль
1
О внесении изменений и дополнений в отдельные законы в связи с применением ФЗ «О
рекламе» // ФСРФ – ГД. Ф. 10100 оп. 17-II д.39.
2
Веселов С. Российский рекламный рынок в мировой рекламной индустрии. // Российский
рекламный ежегодник. М.: Российское отделение IAA. 2004. С. 17.
3
Веселов С. Российский рекламный рынок в мировой рекламной индустрии. // Там же. С. 17.
55
рекламы как инструмента маркетинга, и необходимость её присутствия на рынке, но при этом в СМИ всё чаще обосновано критикуется
морально-нравственные аспекты рекламы.
К 2000 году сформирован значительный массив законодательных
актов, ориентированных на внесение изменений в законодательную
базу регулирования рекламной деятельности. Такой значительный законодательный массив, по мнению исследователей
1
, характеризовал-
ся несогласованностью составляющих его нормативных правовых актов, что создавало трудности при ведении рекламной деятельности и
при контроле данной деятельности. Дробление рекламного законодательства подрывало целостность системы регулирования рекламной
деятельности. Возникает необходимость консолидировать нормы, регулирующие отношения в сфере рекламной деятельности, в рамках
Закона «О рекламе» и исключения соответствующих положений из
отд
ельных отраслевых законов; уточнения требует порядок размещения наружной рекламы, кроме того, законом «О рекламе» не проводится четкого разграничения понятий наружная реклама и средство
стабильного территориального размещения, на котором размещается
реклама.
Среди других причин можно отметить причины экономического
характера: развитие рекламного рынка в целом и его отдельных сегментов. Объемы рынка рекламы по подсч
етам экспертов РАРА. Объем российского рекламного рынка в 2000 году вырос на 45% по сравнению с предыдущим годом и достиг объема в $1.1 млрд. Существенно увеличилась доля региональной рекламы – по оценке экспертов
она возросла с 22 до 24% и равняется примерно $260 млн., в том числе на региональную тел
ерекламу пришлось $40 млн., на газетную –
70, наружную – 60, на журнальную и радиорекламу – по $10 млн.
Впервые заметных объемов достиг такой новый для России вид рекламы как реклама в кинотеатрах, объем которой составил около
$3 млн., вместе с тем существенно меньше, чем ожидалось, было при-
1
Мишулин Г.М. Правовое регулирование рекламы: периодизация процесса формирования
нормативно-правовой базы. // Реклама и право. № 2. 2006.
56
влечено рекламных бюджетов Internet – всего лишь порядка $3 млн.
Эксперты констатировали, что восстановление рекламного рынка
России идет более высокими темпами, чем ожидалось ранее.
К 2000 году на территории России функционировало около 5000
рекламных агентств, в которых занято до 40 тысяч сотрудников
1
.
Нарушение баланса в сложившемся взаимодействии между бизнесом, властью, рекламной общественностью и обществом в целом
мешало планомерному развитию рекламы, а следовательно и бизнеса
в целом. Совершенствование законодательства «О рекламе» могло
помочь восстановить утраченный баланс. Однако к изменениям законодательства необходимо было подходить комплексно для создания
единой правовой базы, позволяющей обеспечивать баланс интересов
и пр
и этом не исчерпать возможности для развития рынка, не создать
препятствия для проявления творческой инициативы и одновременно
не нанести ущерб гражданам.
2
Данные проблемы, связанные с разно-
толкованием законодательства МАП России было вынуждено решать
путем дополнительного толкования закона. Поднимается вопрос о
пересмотре функций и полномочий в сфере контроля рекламной деятельности и передачи части функций от государства саморегулируемым организациям.
3
К 2003 году были разработаны тезисы- предложения к концепции
нового закона о рекламе. Такие тезисы были представлены к парламентским слушаниям в Комитет по экономической политике и предпринимательству следующими организациями: Комитетом ГД по охране здоровья и спорта
1
Объемы рынка рекламы по подсчетам экспертов РАРА и RPRG (2000 год) [Электронный
ресурс] // Сайт реклама в России. URL: http://www.rwr.ru/ (дата обращения: 18.10.10).
2
Смольякова Т. Сделай паузу. Рекламную: Закон «О рекламе» в поисках разумного баланса
интересов. // Российская газета. № 3318. 10.10.2003.
3
Стенограмма парламентских слушаний «Законодательное обеспечение рекламной деятель-
ности» от 20.06.2003 г. // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 10 п – IV Комитет по охране здоровья. д.
139. С.97.
4
Регулирование рекламы медицинских товаров и услуг, табачных изделий и алкогольной
продукции. Тезисы доклада // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22 Комитет по экономической политике и предпринимательству. д.4171 С.85.
4
, Министерством Российской Федерации по
57
антимонопольной политике и поддержке предпринимательства1, Российской Ассоциацией Рекламных Агентств
дателей
рекламы
телей алкогольных напитков
3
, Агентством Nеws Outdoor4, Союзом создателей социальной
5
, Европейским деловым клубом в РФ, Комитетом производи-
6
, Международным институтом рекламы7.
2
, Ассоциацией рекламо-
В рам
ках обсуждения Законодательной базы, в начале 2003 года
на сайте www.advertology.ru была открыта дискуссия на тему «Социальная ответственность рекламы», основной целью которой стало обсуждение нарушений существующего законодательства. Большинство экспертов, принявших участие в обсуждении, признали, что реклама – это мощнейший инструмент, имеющий огромное влияние на
общество. В настоящее время она представляет собой особый социальный институт, ф
ормирующий вкус, стереотипы поведения, создающий новые традиции, разрушающий или созидающий нравственный мир человека. К числу проблем появления социальнобезответственной рекламы специалисты относили как игнорирование
Федерального закона и отсутствие надлежащего контроля рекламной
деятельности, так и тот факт, что большинство рекламодателей –
иностранцы, которым безразличны проблемы российского обществ
а
и культура России. Высказывались и другие мнения.
Таким образом, в рекламном бизнесе, по мнению большинства
участников дискуссии, сначала должен заработать закон, а затем настанет очередь самоуправления. Тем более, что для саморегуляции
1
Материалы к парламентским слушаниям // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22 Комитет по эконо-
мической политике и предпринимательству. д.4171 С.87.
2
Тезисы-предложения к концепции нового закона «О рекламе» // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22
Комитет по экономической политике и предпринимательству. д.4171 С..89.
3
Предложения к концепции нового закона «О рекламе» // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22 Коми-
тет по экономической политике и предпринимательству. д.4171 С.91.
4
Проблемы регулирования наружной рекламы. Тезисы к докладу // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп.
22 Комитет по экономической политике и предпринимательству. д.4171 С.94.
5
Государственная и социальная реклама. Тезисы к докладу // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22
Комитет по экономической политике и предпринимательству. д.4171 С.96.
6
Особенности рекламы отдельных видов товаров (Статья 16 Федерального Закона «О рекла-
ме»). Тезисы к докладу // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22 Комитет по экономической политике и
предпринимательству. д.4171 С.97.
7
Определение понятия «Реклама». Тезисы к докладу // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22 Комитет
по экономической политике и предпринимательству. д.4171 С. 96.
58
необходим некий положительный образец, а также – на первых порах
– контроль извне, своеобразная система наказаний и поощрений. В
российском законе «О рекламе» границы этичного и неэтичного поведения участников рекламной деятельности обозначены, но определение той грани, где кончается мораль и начинается аморальное, следует предоставить экспертам. Иными словами, в данном случае рекламистам сл
едует выработать список общечеловеческих и нацио-
нально-специфических этических норм и придерживаться его.
В 2003 году по результатам парламентских слушаний были разработаны рекомендации,
1
в которых говорилось о необходимости на-
чала системной перестройки законодательной базы, введение в текст
новой редакции Закона и исключение из новой редакции отдельных
понятий и формулировок, чёткого определения в рамках ФЗ компетенции органов местного самоуправления в отношении выдачи разрешений на установку технических средств стабильного территориального размещения, дополнить Закон положением о специальных
требованиях в отношении рекламы профилактич
еских средств, материалов, имеющих отношение к здоровью и жизнеобеспечению граждан, ввести ограничения рекламы табака, пива, конкретизировать положение о социальной рекламе, установить чёткие, широкие рамки
регулирования рекламной деятельности и передать ряд функций по
контролю и разработке правил и стандартов рекламной деятельности
саморегулируемым организациям, оп
ределить правовое положение
таких организаций, их место, функции, определить механизм привлечения к ответственности участников организаций саморегулирования
с целью обеспечения реализации возложенных на них функций, определить нормы, направленные на повышение эффективности государственного регулирования рекламной деятельности, расширить
полномочия органа по контролю. Данные рекомендации были положены в основу разработки законопроекта. Обсуждение за
конопроекта
ведётся в течении почти двух лет, активное участие в подготовке за-
1
Рекомендации Парламентских слушаний «Законодательное обеспечение рекламной дея-
тельности» Проект // ФСРФ – ГД. Ф.10100 оп. 22 Комитет по экономической политике и
предпринимательству. д.4171 С.81.
59
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]