Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Противодействие коррупции в сфере образования (правовые аспекты). Учебное пособие
.pdf
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
цией. Фактически это ибыло критерием отнесения тех или иных
примеров антикоррупционных стратегий ктой или иной группе.
Внекоторых государствах (особенно актуально это для государств
снестабильной политической системой) наблюдаются колебания
врасстановке приоритетов вантикоррупционных реформах. Это
тот случай, когда стратегию борьбы скоррупцией можно назвать
смешанной. Так, один политический лидер– сторонник силовых
методов борьбы с коррупцией
, очевидно, будет реализовывать
разновидность стратегии «войны». Аего «преемник» окажется сторонником идеологии стратегии устранения причин из-за бесперспективности ивсеобщего недовольства репрессивными мерами.
Стратегия «сознательной пассивности» впротиводействии
коррупции базируется натезисе онеэффективности ибесплодности активных действий вборьбе скоррупцией. Признается вредное влияние коррупции наобщество игосударство, ностремление
опереться наактивные действия оценивается как «пагубная самонадеянность». Считается, что коррупция свойственна тоталитарному прошлому; это временное явление, которое исчезнет вместе
спревращением государства влиберальную демократию срыночной экономикой (только «рынок может решить все проблемы»).
Возможны идругие формы рационализации стратегии «сознательной пассивности». Так, вовлеченность высшего руководства в коррупционные связи может толкать его к пассивному
отношению кпроблеме, сопряженному сзаявлениями осущественной опасности коррупции для государства. К стратегии
«сознательной пассивности» могут подтолкнуть экономические
неурядицы, ведь, помнению руководства, борьба против коррупции весьма затратная. Вистории развития ряда стран (Индонезия) были периоды, когда экономика и коррупция росли
одновременно. Взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур. Терпимое отношение ккоррупции врамках
данной стратегии допустимо вусловиях экономического бума
либо пока она незатрагивает эффективность рынка вцелом.
Важное преимущество данной стратегии – она не требует
финансовых, материальных и людских ресурсов для своего
61
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
осуществления. Нет необходимости даже тратить деньги
наразработку самой программы– все сделает «невидимая рука» рынка. Кроме того, она дает полную свободу системе развиваться поестественному пути, без какого-либо диктата; сохраняется абсолютная свобода для самопроизвольного развития.
Следующее преимущество– политическое, нопри определенных условиях может стать и негативным фактором. От политиков не требуется
давать какие-либо обещания и проявлять
активность, нет икритериев оценки правильности, эффективности их «антикоррупционных» действий, ноинет возможности спросить сних заневыполненные обещания.
Недостаток стратегии – нет регулирующего воздействия
на динамику коррупции самого государства, которое самоустраняется от управления антикоррупционными программами, нонесможет снять ссебя ответственность запоследствия
самоустранения. Не осуществляется четкое формулирование
проблемы коррупции: общество
неполучает полной информации о коррупции, складывается впечатление игнорирования
проблемы со стороны государства. Следование стратегии «сознательной пассивности» может привести к росту коррупции
и произвола – ситуация имеет тенденцию выходить из-под
контроля, если контроль ослаблен или неадекватен ситуации.
Если масштаб коррупции достигает определенного порогового
значения, индивидуального вкаждом отдельно взятом случае,
торазвиваются системные дисфункции экономических исоци
альных механизмов. Коррупция нейтрализует действие рыночных механизмов саморегулирования, аэкономические трудности чреваты политическими исоциальными потрясениями.
Существенный порок стратегии «сознательной пассивности» – возможность перехода коррупции впринципиально
новую стадию развития, угрожающую превращением государ-
46
ства в клептократию
. Следует ожидать серьезных осложне-
ний, если подход кпротиводействию коррупции существенно
46
Клептократия (др.-греч. κλέπτειν воровать, κράτος власть)– правительство, контр-
олируемое мошенниками, использующими преимущества власти для увеличения
личного богатства иполитического влияния, спомощью расхищения госсредств,
иногда ибез попыток имитации собственно честной службы народу.
-
62
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
изменится, ведь чем больший «стаж» имеют схемы и механизмы функционирования коррупции, тем тяжелее с ними
бороться. Один изхудших вариантов развития ситуации– укоренение коррупционной культуры. Коррупция по своим последствиям приобретает характер обыденного инейтрального
явления. Перспектива дальнейших антикоррупционных реформ будет более чем проблематична. Спектр негативных системных изменений обусловливает полную неоправданность
применения
4.3. Зарубежный опыт противодействия коррупции
такого подхода вдолгосрочной перспективе.
всфере образования
Меры противодействия коррупции в зарубежных странах
прошли апробацию, что позволяет увидеть их преимущества
инедостатки. Отдельные меры представляют интерес для законодателя, другие, наоборот, могут быть внедрены вроссийских
образовательных организациях без изменений законодательстваРФ. Опыт попротиводействию коррупции всфере образования зарубежом поможет руководителям образовательной
организации выбрать изперечисленных
впубликациях мер те,
которые, возможно, будут оптимальными ирезультативными
в предупреждении коррупции. Значит, будут использованы
ими при разработке эффективной программы профилактики
коррупции вобразовательном учреждении.
Вместе с тем успешность антикоррупционных мер в образовательном учреждении в одном государстве негарантирует
эффективность и результативность их применения в другой
стране. Для правильного выбора наиболее действенных антикоррупционных механизмов необходимо дополнительное исследование ситуации вконкретной образовательной организации, вкоторой планируется введение антикоррупционных мер.
Коррупционную природу имеют сбор денежных средств
сродителей наремонт школ, наформирование фондов учебников, репетиторство, учителя-призраки, школы-призраки,
отвлечение (учредитель, директор) бюджетных средств или
63
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
средств из фондов пополнения учебников, присвоение имущества школы, участие впроектах игрантах ит. д. Внекоторых
странах получила распространение практика, когда руководитель проекта платит бонус чиновнику, которому для проверки
документов надо работать больше или дольше, плагиат, использование одной, уже ранее зачтенной водном образовательном
учреждении, академической работы вдругом образовательном
учреждении для получения
оценки, нарушение правил цити-
рования, использование вработе поддельных данных.
Обобщение опыта противодействия коррупции всфере образования в зарубежных странах и экспертного мнения специалистов международных организаций позволило исследо-
47
вателям
сформулировать ряд рекомендаций для российских
общеобразовательных организаций, многие из которых уже
осмыслены или реализованы специалистами.
Практический интерес для российских образовательных организаций представляют следующие меры. Так, существенно снизить коррупцию может финансирование школ наоснове показателей. Вэтом контексте интересен опыт тех стран, где созданы
механизмы финансовой поддержки школ с дополнительными
потребностями или
небольших. Финансирование по формуле
предполагает эффективный контроль за расходованием бюджетных средств. Как показывает опыт ряда зарубежных стран,
внутреннего аудита недостаточно. «Прозрачность» и точность
финансовых отчетов обеспечивает внешний аудит, который проводит орган образования или частные аудиторы, неработающие
вшколе. Процедуры мониторинга иаудита должны проводиться
систематически. Практическую значимость для руководителей
будут иметь не только выявленные нарушения
, нои рекомендации, призванные помочь руководителю всоздании системы
эффективного финансового менеджмента.
Эффективной мерой предупреждения коррупции вобразо-
вании может стать повышение руководителем навыков финан-
47
Терешкова В. В. Сравнительный анализ успешных практик противодействия кор-
рупции в сфере школьного образования в зарубежных странах // Актуальные
проблемы экономики иправа. 2015. №1 (33). С.262–271.
64
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
сового управления образовательным учреждением. Директора
российских школ, как ивомногих странах, педагоги пообразованию, которым непросто понять тонкости бюджетных процедур. Некомпетентность и незнание финансовых процедур
повышает коррупционные риски ненадлежащего (умышленно
или нет) использования бюджетных средств.
По мнению зарубежных экспертов, этическое образование–
действенный элемент механизма противодействия коррупции.
Оно воспитывает у педагогов иучащихся нетерпимое отно
шение к коррупции. Этические кодексы педагогов приняты
во многих странах, включая Россию. В Модельном кодексе
профессиональной этики педагогических работников закреплена обязанность педагогов (п.10) «принимать меры понедопущению коррупционно опасного поведения педагогических
работников, своим личным поведением подавать пример
48
честности, беспристрастности исправедливости»
.
Этический кодекс педагога вбольшинстве стран мира рассматривается как часть профессиональных стандартов и является эффективным инструментом саморегулирования. Так,
в соответствии с п. 59 Этического кодекса педагогов Литвы
«спрофессиональной этикой педагога несочетаются ниполучение взятки, ниее дача». Кодекс подробно описывает, какого
рода подарки могут быть подарены учителям. ВАвстрии установлен общий запрет для
преподавателей наполучение подарков всвязи сисполнением ими своих обязанностей, заисключением подарков небольшой стоимости, либо так называемых
«подарков из вежливости, ополучении которых учитель должен сообщить своему руководству (§41ФЗ ослужебном праве
49
учителей земель)
.
Известно, что и Программа предупреждения коррупции
базируется наэтических нормах. Но решение о необходимости
48
Модельный кодекс профессиональной этики педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность. См.: Письмо Минобрнауки РФ № 09–148от06.02.2014г. URL: www.garant.ru/products/ipo/prime/
doc/70490592/(дата обращения 28.07.2018).
49
См.: Терешкова В. В. Сравнительный анализ успешных практик противодействия
коррупции в сфере школьного образования взарубежных странах // Актуальные
проблемы экономики иправа. 2015. №1 (33). С.262–271.
-
65
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
принятия этического кодекса педагогических работников или
стандарта антикоррупционного поведения обучающихся ипедагогов образовательная организация должна принимать самостоятельно. Контроль соблюдения этических норм вполне
возможен ивотсутствие единого свода правил.
В отдельных странах работают этические комиссии. Учителя
провинции Онтарио (Канада) решили не разрабатывать кодекс поведения, носоздали коллегию учителей, которая принимает дисциплинарные меры
, вплоть долишения сертификации
запрофессиональные проступки, некомпетентность.
Как проявление коррупции рассматривают репетиторство:
репетиторами могут быть учителя своих школ. Но учащиеся
жалуются, что учителя не выполняют учебный план во время
школьных занятий, заставляя их обращаться куслугам частных
репетиторов, чтобы освоить учебный план исдать экзамены.
Лишь немногие страны (Южная Корея) ввели официальный запрет нарепетиторство. ВРоссии
установлен запрет нарепетиторство сучащимися своей школы, если такое репетиторство
может привести кконфликту интересов (ч.3 ст.48ФЗ «Обобразовании вРФ»). Нокак показало исследование, руководители
невсегда распознают конфликт интересов вситуациях, где он
присутствует.
ГЛАВА 5. АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА
5.1. Определение исодержание антикоррупционной
политики всфере образования как функции государства
В современной России противодействие коррупции приобретает последовательное политическое и правовое обеспечение. Запоследние годы Российская Федерация стала участницей Группы государств СЕ против коррупции– The Group
of States against Corruption, ратифицировав Конвенцию ООН
против транснациональной оргпреступности, Конвенцию ООН
66
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
против коррупции, Конвенцию Совета Европы «Обуголовной
ответственности закоррупцию», иные акты.
Так, GRECO вдокладе 22.03.2018г. дает рекомендации российским властям: повышение прозрачности законодательного процесса, финансовых деклараций членов парламента (парламентариев), введение кодекса этики для них, прозрачности
процесса отбора судей, декларирования доходов иограничения их (судей) иммунитета, ввести в Судебный кодекс этики
ранее снятые
положения оконфликте интересов илинии, занимаемой государственными и частными интересами (личные отношения состоронами или близкими родственниками,
50
заинтересованными вразбирательстве)
.
Указанные действия России и образовали стратегическую
линию государственной политики в сфере противодействия
коррупции, включая сферу образования, в необходимом ресурсном обеспечении. При этом всодержании такой политики
концентрированное выражение получила беспрецедентная
для России система антикоррупционных средств, обладающих
преимущественно предупредительным, анекарательным (репрессивным) потенциалом.
Экспертиза накоррупциогенность нормотворчества, разрешение конфликта интересов нагосударственной имуниципальной
службе, декларирование
доходов и обязательств имущественного характера госслужащими и их родственниками образуют
такие средства. Их применение имеет превентивную антикоррупционную роль, рассматривается еще и в контексте изменений коррупции вкриминологически значимых элементах.
Многие антикоррупционные средства имплементированы
в российское законодательство из международных конвенций
иэто обстоятельство вомногом обуславливает отсутствие порою
практики их применения вусловиях Российской Федерации.
В соответствии суникальными международно
-правовыми ин-
струментами Россия обязана проводить оценку национального
50
Совет Европы оценил коррупцию в России. РИА Новости [Электронный ресурс]. URL: https://ria.ru/world/20180322/1517002188.html; www.kommersant.ru/
doc/3580677 (дата обращения 27.03.2019).
67
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
законодательства и административных мер в целях предупреждения коррупции. В этом направлении отдельно были
выделены роль иметодология участия научных и образовательных организаций, институтов гражданского общества.
Уровень методологической оснащенности противодействия
коррупции вомногом обусловлен проникновением вгуманитарные науки диалектико-материалистической методологии.
Умение же применять диалектический метод
51
в конкретно-
научном исследовании коррупции ипрактической деятельности в сфере противодействия– творческий процесс, требующий нетолько глубоких знаний вобласти методологического
анализа, ноипонимания российской специфики социального
явления исамой сферы противодействия коррупции.
В этой связи важно осуществлять раннее выявление факторов,
создающих потенциальную возможность для коррупционных
решений и действий субъектов правоприменения – должностных лиц, муниципальных и госслужащих,
органов управления
ируководителей коммерческих инекоммерческих организаций.
Из всех существующих вобществе, вэкономике иполитике
проблем ниодна неприносит столько вреда, сколько коррупция.
Она представляет собой реальную угрозу нормальному функционированию страны вцелом, существенно затрудняет ее экономическое развитие, подрывает доверие населения квласти,
верховенству закона, демократии, правам человека исоциальной справедливости.
Кризис сособой остротой оголил
разрушительное воздействие коррупции наэкономическую сферу, наорганы законодательной, исполнительной власти и управления, реального
бизнеса иобщества вовсех его формах. Люди привыкли иприспособились квседозволенности ибезответственности чиновников всех рангов, что породило коррупцию как системное образование истало подходом крешению почти всех вопросов
вобласти политики, экономики, финансов иуправления.
51
Напомним, что суть применения диалектического метода состоит в изучении
явления коррупции исвойственных ей процессов совсех сторон вовзаимосвязи
сдругими явлениями ипроцессами, сучетом всего опыта человечества.
68
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
Коррупция становится системой квазиотношений, пронизывающих практически все структуры государства иобщества, вытесняя при этом понятия долга, чести, ответственности, права,
иных базовых критериев, которые определяют порядок нормальных взаимоотношений вразвитом обществе. Нарушаются механизмы конкуренции, создаются препятствия свободе предпринимательской деятельности, ущемляются права собственности,
необоснованно повышаются цены, неэффективно используются
бюджетные средства
, построены ислаженно действуют системы
«откатов» вструктурах распределения бюджетных средств.
Для борьбы с данным негативным явлением органами
государственной власти и определена антикоррупционная
политика, систематически принимаются конкретные меры
по нейтрализации и искоренению коррупции в различных
сферах. Так, Российским государством разработаны: Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ
на период до 2020года, Стратегия национальной безопасности РФ до2020года, Национальный
план противодействия
коррупции на 2018–2020годы, ЗаконыРФ «О противодействии коррупции», «Обантикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов НПА», а также ряд иных
нормативных правовых актов, которые имеют специальное
антикоррупционное предназначение. В названных и других
уникальных документах подчеркивается, что силы обеспечения национальной безопасности решают поставленные задачи вовзаимодействии синститутами гражданского общества.
Сохранение условий для
коррупции отнесено кглавным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности
вэкономической сфере надолгосрочную перспективу.
Указанные мероприятия образовали стратегическую линию государственной политики в сфере противодействия
коррупции инеобходимом ресурсном обеспечении. При этом
всодержании такой политики концентрированное выражение
получила беспрецедентная для России система антикоррупционных средств, обладающих предупредительным, а не карательным (репрессивным) потенциалом.
69
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
Такие средства образуют разрешение конфликта интересов на муниципальной игосслужбе, декларирование доходов
иобязательств имущественного характера госслужащими иих
родственниками, экспертиза на коррупциогенность нормотворчества.
Постановлением Правительства России от26.02.2010 №96
(вред. 10.07.2017) утверждены Правила иМетодика проведения антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА.
Министр юстиции РФ утвердил Положение об аккредитации
независимых экспертов, осуществляющих экспертизу нормативно-правовых
актов накоррупциогенность 52. Соответственно экспертные советы, иные структуры должны выносить
легитимные заключения окоррупциогенности отдельных положений НПА инаправлять их взаконодательные иисполнительные органы власти иуправления, апоиным документам
всудебные иконтрольно-надзорные органы. Создание вышеуказанных барьеров против коррупции всфере образования,
включая регионы Российской Федерации, позволит существенно снизить масштабы коррупции и оздоровить нетолько
экономическую,
но и морально-психологическую ситуацию
повсей стране.
Политика противодействия коррупции в сфере обра-
зования. Министерством труда и социальной защиты РФ
разработаны методические рекомендации по разработке
ипринятию организациями мер попредупреждению ипро-
53
тиводействию коррупции
, иони рекомендованы Министер-
ством науки ивысшего образования РФ (Минобрнауки России)
52
См. приказ Минюста России от 27.07.2012 146 об утв. Административного регламента Минюста России попредоставлению госуслуги поосуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию напроведение вкачестве независимых экспертов антикоррупционной
экспертизы НПА ипроектов НПА вслучаях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации.
53
См.: Методические материалы повопросам противодействия коррупции [Электронный источник] URL: https://rosmintrud.ru/ministry/programms/anticorruption/9
(дата обращения 27.03.2019); URL: https://minobrnauki.gov.ru/ru/activity/anticorr/
npa/index.php URL: https://open.edu.gov.ru/anti-corruption/(дата обращения
27.03.2019).
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]