Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Противодействие коррупции в сфере образования (правовые аспекты). Учебное пособие
.pdf
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
усмотрения или возможность необоснованного применения
исключений изобщих правил, атакже положения, содержащие
неопределенные, трудновыполнимые и/или обременительные
требования кгражданам иорганизациям итем самым создающие условия для проявления коррупции. Ключевые термины
(коррумпатор, корруптер, мздоимство и лихоимство, непотизм (блат), риски коррупционные, коррупционная практика–
даны в глоссарии) должны быть известны всем, кто отвечает
запрофилактику коррупции
всфере образования иформиро-
вание антикоррупционного мировоззрения учащихся.
Наличие коррупциогенных или коррупционных факторов впроектах нормативных правовых актах обусловливает
необходимость их корректировки вне зависимости отих вида
ииздающего такие акты субъекта. Врезультате антикоррупционной экспертизы законопроект должен подвергаться необходимой корректировке, а иногда для купирования отрицательных последствий возможно потребуется одновременное
изменение уязвимого действующего
законодательства. Однако
цель антикоррупционной экспертизы– непросто устранение
коррупциогенности нормативных правовых актов и/или их
проектов, но выявление коррупциогенных, коррупционных
факторов, для чего необходимо установить в нормативном
правовом акте наличие таких факторов, точнее, выявить дефекты норм, создающие возможности совершения коррупционных действий и/или принятия решений; дать рекомендации
поих устранению путем коррекции
дефектных норм или из-
влечения их изтекста нормативного правового акта.
При этом под рекомендациями по устранению коррупциогенных факторов понимается не само устранение, а вывод
о необходимости внесения определенных изменений и/или
дополнений в нормативный правовой акт (законопроект)
или онеобходимости его отмены, отклонения или доработки.
Взадачи проводимой антикоррупционной экспертизы входит
также непосредственное формулирование норм, изменяющих
/или дополняющих нормативный правовой акт. Эксперт обя-
и
зан только предложить изменения идополнения, атакже
101
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
антикоррупционные формулировки норм стем, чтобы устранить
коррупциогенный дефект изанализируемых норм. Ноустранять его– это уже задача органа или должностного лица– разработчика нормативного правового акта (законопроекта).
Отметим, что одним изпробелов антикоррупционного законодательства РФ, связанных спроведением антикоррупционной экспертизы, которые восполняются входе проведения
эффективной антикоррупционной правовой политики всфере
образования, является то
, что само устранение выявленных
входе антикоррупционной экспертизы коррупционных факторов неявляется обязательным. Устранение коррупционных
и/или коррупциогенных факторов в правовых нормах возможно
только впроцессе нормотворческой деятельности органа, принявшего акт (нормотворческого органа), либо реализации правоохранительных функций уполномоченными государственными органами, прокуратуры втом числе.
Выявленные врезультате проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых
актов (их проектов) кор-
рупциогенные факторы отражаются:
1) в требовании прокурора обизменении нормативного
правового акта или в обращении прокурора в суд впорядке,
установленном процессуальным законодательством. При этом
втребовании должны быть указаны выявленные внормативном правовом акте (его проекте) коррупциогенные факторы,
атакже предложены способы их устранения;
2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы
федеральным органом исполнительной власти вобласти юстиции либо органами, организациями,
их должностными лицами (вотношении принятых этими органами, организациями, их должностными лицами нормативных правовых актов (проектов таких актов) при проведении
их правовой экспертизы имониторинге их применения).
Эксперт должен нетолько формально найти коррупциогенные
факторы, ноиуказать, как выявленные дефекты законодательства
могут
быть использованы для совершения коррупционных пра-
вонарушений. Устранение выявленных нарушений (добровольно
102
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
либо вследствие действий иных органов, напр. прокуратуры),
принятие профилактических мер – прерогатива не экспертов,
аорганов и должностных лиц, издавших акт. Вчисло основных
методов преодоления коррупциогенных факторов входят:
• единообразие практической деятельности при применении закона выражается водинаковом понимании иприменении акта ковсем ситуациям, имеющим сходный набор фактических данных. Оно может достигаться путем
издания
рекомендательных или обязательных разъяснений вышестоящих органов власти, закономерностей применения положений закона, исходя из обзора судебной
практики или разъяснений высших судебных инстанций
поконкретному вопросу;
• обоснование правоприменителем принятых решений,
то есть рациональное объяснение субъектом правоприменительной деятельности причин и обстоятельств, лежащих воснове принятия им решения поопределенному
вопросу. Цель мотивировки – демонстрация участникам
правоотношений
игражданскому обществу, что решение
принято исходя извсестороннего, объективного инепредвзятого рассмотрения всех обстоятельств. Примерами таких ситуаций могут служить решения уголовно-правовых
вопросов (конфискации имущества, обусловном осуждении, УДО отнаказания), которые могут повлечь за собой
коррупционные проявления;
• формализация механизма принятия управленческих решений правоприменителем, что предполагает разработку
ивнедрение взаконодательство определенных критериев,
которые будут воснове принятия государственным органом или должностным лицом решений вуправленческих
сферах исужать область их усмотрения;
• повышение уровня правосознания субъектов правоприменительной деятельности 78.
78
В общей теории права правосознанием считается «совокупность идей, чувств, настроений, представлений, взглядов, в которых выражается отношение кправу,
правовым явлениям, вт. ч. кдействующему ижелаемому праву, кдеятельности
юридических органов иучреждений, кдействиям ипоступкам вправовой сфере».
103
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
7.2. Правовые механизмы противодействия
коррупционным практикам ипути ликвидации
коррупционных факторов
Отдельные правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования рассмотрены в специальной литературе. Акцент автором сделан на проблемах локального регулирования, аименно: анализируются вопросы преодоления
конфликта интересов педагогического работника; проблемы
деятельности комиссий по урегулированию споров между
участниками образовательных отношений; выделены проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы
локальных актов. Уделено внимание рейтинговой системе оценки
эффективности деятельности педагогических работников
иприменяемым при ее использовании показателям. Эффективность механизмов внутреннего контроля признана недостаточной. Выделены правовые средства предупреждения
коррупции, предусмотренные в законодательстве субъектов
Федерации. Определены организационные формы взаимодействия органов власти субъектов РФ сорганизациями, осу-
79
ществляющими образовательную деятельность
.
Повышение эффективности ирезультативности деятельности по предупреждению коррупционных деяний всфере образования требует применения правовых средств, предусмотренных антикоррупционным законодательством (№ 273-Ф3
от25.12.2008), использования специального инструментария,
позволяющего учесть специфику регулируемых общественных
отношений. Так, Законом «Обобразовании в РФ» (№ 273-Ф3
от 29.12.2012) введена категория «конфликт интересов педагогического работника», регламентированы основы деятельности комиссий
по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, расширены возможности
участия родителей (законных представителей) ворганизации
учебного процесса, конкретизированы требования информационной открытости и прозрачности деятельности ОО,
79
Плюгина И. В. Правовые механизмы предупреждения коррупции всфере образо-
вания // Журнал российского права. №12–2016. С.123–133.
104
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
установлен запрет в отношении педагогических работников
оказывать платные образовательные услуги обучающимся
вданной ОО, если это приводит кконфликту интересов педагогического работника
80
.
По Закону «О противодействии коррупции» в числе мер,
обеспечивающих профилактику коррупции, рассматривается антикоррупционная экспертиза проектов правовых актов (ст.6),
а также обязанность организаций (ст. 13.3) разрабатывать
меры попредупреждению коррупции, например: определение
подразделений или должностных лиц, ответственных запрофилактику коррупционных правонарушений; сотрудничество
с правоохранительными органами; разработка и внедрение
впрактику стандартов ипроцедур, направленных наобеспечение добросовестной работы
ОО; принятие кодекса этики
ислужебного поведения работников; предотвращение иурегулирование конфликта интересов; недопущение составления
неофициальной отчетности ииспользования поддельных до-
81
кументов
.
Более того, Законом «Об образовании в РФ» закреплены
и основы преодоления «конфликта интересов педагогического работника» (п. 33ст. 2; ст. 45). Ситуация может быть
признана содержащей конфликт интересов педагогического
работника при одновременном наличии следующих условий:
такая ситуация должна возникнуть вследствие осуществления
педагогическим работником профессиональной деятельности;
необходимо, чтобы имела место личная заинтересованность
вполучении материальной выгоды
или иного преимущества;
личная заинтересованность должна (потенциально) влиять
на надлежащее исполнение работником профессиональных
обязанностей; должно иметь место противоречие между личной заинтересованностью педагогического работника и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Следует отметить,
что напрактике конфликт интересов может иметь место ипри
80
Плюгина И. В. Там же // Ж-л российского права. №12–2016. С.124.
81
Плюгина И. В. Там же // Ж-л российского права. №12–2016. С.126.
105
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
отсутствии прямой личной заинтересованности вполучении
материальной выгоды или иного преимущества, как вситуациях принятия решений впользу третьих лиц, которым оказывается протекция. Тамже (ст. 45) предусмотрены комиссии
по урегулированию споров между участниками образовательных отношений (далее – комиссия), деятельность которых способствует предупреждению ипреодолению ситуаций,
связанных сконфликтом интересов, минимизации коррупционных рисков. Порядок создания
, организации работы, принятия комиссией решений, их исполнения устанавливается
локальным нормативным актом. Анализ локальных актовОО
показывает, что подход крегулированию порядка функционирования комиссий зачастую формальный инеобеспечивает
эффективной инезависимой работы комиссии. Организационно-правовым процедурам принятия решений внимания
уделяется недостаточно, кворум для принятия решений (нарушены паритетные начала ее деятельности) неоговаривается, принцип независимости навсех этапах работы комиссии
не вполне реализуется. Ситуация усложняется использованием субъективных оценок при рассмотрении споров: при
определении конкретной ситуации как содержащей конфликт интересов, при оценке фактов заинтересованности материальной. Отсутствие внутреннего мониторинга ситуаций,
потенциально содержащих конфликт интересов, зачастую
приводит лишь кноминальному функционированию комиссии. Вместе стем ее
решения обязательны для всех участни-
ков образовательных отношений 82.
Помимо деятельности комиссии влокальных актах предусматривают ряд мер, направленных на предотвращение конфликта интересов работника: расширение практики принятия коллегиальных решений по наиболее важным вопросам;
детальное распределение полномочий между руководителем
82
Плюгина И. В. Там же // Ж-л российского права. № 12–2016. С.126–127. Она же.
Конфликт интересов всфере образования // Конфликт интересов нагосударственной имуниципальной службе, вдеятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. – М., 2016.
С.128–136.
106
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
организации иего заместителями, между работниками; ограничение операций или сделок с организациями, с которыми
руководитель ОО, педагогические работники (члены их семей)
имеют личные связи, финансовые интересы; предоставление
деклараций конфликтов интересов при приеме наотдельные
должности, а также систематически– работниками, замещающими определенные должности; формирование системы
сбора, анализа информации обиндивидуальных достижениях
обучающихся; обеспечение прозрачности, подконтрольности
реализации
всех принимаемых решений идр.
83
Организации, осуществляющие образовательную деятельность, врамках локального нормотворчества разрабатывают
оригинальные организационно-правовые механизмы, обеспечивающие снижение коррупционных рисков, прозрачность
услуг и качество образования. Напр., используемые БРС, или
балльно-рейтинговые системы оценок обучающихся и педагогов. Их эффективность напрямую зависит откачества проработки используемых показателей (удаление из перечня
неимеющих отношения кпедагогической деятельности критериев) и порядка
применения полученных результатов (педагог скорее ориентирован на объективную оценку уровня
освоения образовательной программы и подготовленности
обучающихся, чем научет соотношения положительных иот-
84
рицательных оценок успеваемости)
.
Любые отступления отправил организации учебного процесса в ОО (снижение требований, произвольная адаптация
учебных программ под низкий уровень ряда обучающихся,
несвязанная садаптацией ОП для лиц сОВЗ и/или инвалидностью (АОП), завышение оценок ит. п.) способствуют сохранению контингента студентов иадаптации фонда оценочных
средств под их реальный уровень. Нопри этом снижается
уровень доверия кформальным институтам, размываются нормативные рамки, наблюдается отрицательное влияние на прозрачность процедур оценивания знаний.
83
Плюгина И. В. Там же // Ж-л российского права. №12–2016. С.127.
84
Плюгина И. В. Там же // Ж-л российского права. №12–2016. С.128.
107
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
Положительно оценивается практика принятия локальных
актов, регламентирующих основания, порядок премирования
идепремирования, размер выплат за выполнение видов работ работников ОО. Размеры иусловия осуществления выплат
стимулирующего характера устанавливаются коллективными
договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами (так называемый эффективный
контракт) с учетом разрабатываемых в федеральном учреждении показателей икритериев оценки эффективности труда
работников ОО
. Четкая, детальная регуляция механизма материального стимулирования работников ОО (структурного
подразделения) ограничивает дискретные полномочия их
руководителей, снижает возможность их злоупотреблений
исходя из частных интересов, обусловленных и субъективным отношением кконкретному работнику. Вопределенном
смысле приведенная мера рассматривается иврамках средств
защиты лиц, заявивших о коррупционных рисках, фактах
85
коррупции вОО
.
Оценка состояния правового регулирования вопросов предупреждения коррупции всфере образования позволила Плюгиной И. В. сделать вывод онедостаточной реализации нарегиональном уровне нормо(право)творческого потенциала. Так,
взаконодательных актах комплексного регулирования общих
вопросов предупреждения коррупции упоминание научных
и образовательных организаций осуществляется в основном
как участие их представителей в деятельности экспертных
исовещательных органов попредупреждению
коррупции; решение задач просвещения, агитации и пропаганды врамках
антикоррупционного образования; осуществление взаимодействия органов госвласти иместного самоуправления сОО
как мера профилактики коррупции. Конкретные меры попредупреждению коррупции в сфере образования закрепляются
и в региональных программах, планах по противодействию
коррупции, вправовых актах органов исполнительной власти
субъектов РФ всфере образования.
85
Плюгина И. В. Там же // Ж-л российского права. №12–2016. С.129.
108
Раздел 2. Противодействие коррупции: политика иметодология
По мнению Плюгиной И. В., в основном это следующие
мероприятия: подготовка ииздание пособий (учебных, методических); проведение научных исследований, опросов;
организация повышения квалификации для работников ОО,
муниципальных и госслужащих по проблематике противодействия коррупции; организация культурно-массовых
мероприятий, выставок, конкурсов, рассчитанных на различную аудиторию; введение вучебные планы определенныхОО (юридического профиля) спецкурсов, направленных
наобучение
навыкам предупреждения и противодействия
коррупции; преподавание тематики противодействия коррупции в рамках программ переподготовки и повышения
квалификации педагогических кадров; меры, направленные на повышение прозрачности деятельности органов
исполнительной власти субъектов РФ иподведомственных
им учреждений; введение втрудовые договоры, заключаемые органом исполнительной власти субъекта Федерации
с руководителями бюджетных и автономных учреждений,
обязанностей принимать меры по предупреждению коррупции (
ст. 133 Закона «О противодействии коррупции»);
участие представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов госвласти субъектов РФ
вконтрольных (надзорных) мероприятиях, вчастности при
приеме абитуриентов вОО ВО, впроверках посещаемости
в организациях, осуществляющих образовательную деятельность; организация работы «тел. доверия», «горячей
линии» ит. д.
86
Однако без осуществления эффективного внешнего контроля инадзора решить проблемы распространения коррупции
вобразовании практически невозможно. Эффективно действующие механизмы (контроль, надзор) – один из результативных способов предупреждения коррупции. Так, посредством реализации внешних контрольных мероприятий заметно
уменьшились или прекращены незаконные сборы денежных
средств вОО.
86
Плюгина И. В. Там же // Ж-л российского права. №12–2016. С.129–130.
109
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
Отметим, что органы власти субъекта РФ, осуществляющие
госконтроль (надзор) всфере образования, обязаны реагировать
на сообщения граждан о незаконных сборах денежных средств
сродителей (законных представителей) учащихся общеобразовательных организаций, проводить проверки потаким сообщениям,
принимать исчерпывающие меры врамках компетенции попресечению инедопущению вдальнейшем незаконных действий
87
.
К типовым мерам, направленным на недопущение незаконных сборов вобразовательном учреждении, относят: функционирование «горячей линии», проведение разъяснительной
и информационной работы, мониторинг мнения родителей
(законных представителей) обучающихся, проведение проверок всоответствии собращениями офактах незаконных сборов, проведение мониторинга обеспеченности учебниками,
учебными пособиями (ЭБС ОО), осуществление мониторинга
комплектования дошкольных организаций, публичная отчет-
, размещение на сайтах ОО информации о движении
ность
ирасходовании внебюджетных денежных средств, постановке
на баланс образовательного учреждения материальных ценностей, приобретаемых засчет добровольных пожертвований
физических июр. лиц или переданных вкачестве благотворительной испонсорской помощи.
Правовые механизмы профилактики коррупции всистеме образования, конечно, нуждаются в совершенствовании. Помимо
контрольных инадзорных мероприятий, кнаиболее эффективным правовым средствам предупреждения коррупции всфере
образования относят детальное регулирование процедур, применяемых в образовательной деятельности, исключающее необоснованное расширение дискретных полномочий ипределов
усмотрения. Откачества подготовки норморайтеров, осуществляющих разработку локальных актов для сферы управления
образованием, зависит вероятность коррупционных рисков
вобразовательной деятельности, равно как исоздание условий
для повышения или снижения качества образования.
87
См.: Письмо Минобрнауки России «Онедопущении незаконных сборов денежных
средств» от09.09.2015 №ВК-2227/08.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]