Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Противодействие коррупции в сфере образования (правовые аспекты). Учебное пособие
.pdf
Раздел 1. Коррупционное поведение: сущность, анализ ипричинный комплекс
свидетельствуют о снижении децильного коэффициента. Отчасти это могло произойти засчет снижения в столице доли
бедных. Впоследнее время политика московских властей была
направлена насоциальную поддержку именно низкодоходных
групп– многодетных семей, неработающих пенсионеров, – отмечают воВсероссийском центре уровня жизни (ВЦУЖ). Кроме
того, ВЦУЖ фиксирует опережение темпов роста доходов беднейших групп по сравнению с высокодоходными, что
также
сказывается наснижении данного коэффициента.
В Центре экономических и финансовых исследований
иразработок (ЦЭФИР) втакое падение децильного коэффициента не верят и сомневаются в репрезентативности выборки
Мосгорстата. «В прошлом году подросло благосостояние бюджетного сектора, увеличились зарплаты ипенсии. Это, конечно,
могло сыграть определенную роль. Однако представленная
выборка непозволяет оценить доходы сверхбогатых.
Впрочем, проблема недооценки верхнего
дециля харак-
терна нетолько для России, ноидля других стран», – отмечают
16
вЦЭФИР
.
1.3. Причинный комплекс ипоследствия коррупции
всфере образования
Легальное понятие «коррупция» далеко не идеально,
17
помнению ряда исследователей (Абрамов Р. А., Морозов Г. Б.
),
но тем не менее многие считают его достоинством Закона
№273-ФЗ «Опротиводействии коррупции» исущественным
вкладом втеорию антикоррупционного права и антикоррупционной деятельности.
Зачастую неудовлетворительное состояние многих общественных явлений происходит неоттого, что поданным вопросам отсутствует российское законодательство, эффективно
16
Противодействие коррупции институтами гражданского общества: Методология
иорганизационно-правовые аспекты поддержки наобщественных началах/ под
ред. Минина А. Я. Монография. – М.: МТПП, 2009. 365с. С.36.
17
Морозов Г. Б. Коррупция в образовании: мифы и реалии правового характера //
Культура иобразование. – 2014. №12 (16).
21
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
регулирующее ирегламентирующее эти вопросы. Порой даже
наоборот, законы есть, инеплохие. Проблема вкачестве исполнения (неисполнении) этих законов. Так, отсутствует должная
правовая культура, правовое сознание, авоспитать его призвана
семейно-образовательная среда. И именно здесь необходимо
включение образовательной среды впроцесс правового воспитания, правового просвещения, правовой пропаганды.
Правовая форма борьбы с коррупциогенными явлениями
лишь охватывает
последствия совершенного деяния, не указывая наобъекты преодоления формирования принятия коррупции как допустимого общественного института.
Пункт 1статьи 6Федерального закона «Опротиводействии
коррупции» гласит, что профилактика коррупции осуществляется путем применения мер: «формирование в обществе нетерпимости ккоррупционному поведению». Основные направления (формы) реализации данной меры в образовательном
учреждении– это антикоррупционные воспитание иобучение
(образование
), просвещение, пропаганда, агитация имеропри-
ятия позакреплению установок антикоррупционных:
– антикоррупционные образование и воспитание достига-
ются путем формирования уучащихся нетерпимости ккоррупционному поведению, антикоррупционного мировоззрения
в рамках ряда предметов школьного и среднего профессионального образования, дисциплин высшего образования ипрограмм дополнительного образования;
– антикоррупционные пропаганда и агитация ведутся путем увеличения доли социальной рекламы, через ИТКС
Интернет, социальные сети, СМИ, регулярное проведение мероприятий антикоррупционной направленности (слушания,
семинары, конференции, круглые столы) различными органами государственной власти иместного самоуправления.
Начальным институтом профилактики коррупционного поведения (противодействия коррупции вобразовании) остается
современная семейно-образовательная среда, вкоторой происходит формирование личности, закладывается система социальных ценностей, отношений икомплексное мировоззрение,
22
Раздел 1. Коррупционное поведение: сущность, анализ ипричинный комплекс
позволяющее отождествлять себя самого сопределенным социумом. Однако для достижения эффективности и результативности усилий субъектов профилактики должны быть известны
причины иусловия коррупции вконкретной социальной сфере.
Политологи, юристы идругие ученые выделяют восновном
схожие комплексы причин возникновения и существования
коррупции вРоссии.
Так, в известной работе «Антикоррупционная политика»
18
был приведен причинный комплекс. К общим проблемам, порождающим коррупцию, авторы отнесли: экономический упадок и политическая нестабильность; неразвитость и несовершенство законодательства; неэффективность институтов власти
(всех ее ветвей); слабое развитие институтов гражданского общества, отрыв общества отвласти; неукорененность демократических политических традиций. К специфическим российским
проблемам: слабость судебной системы; неразвитость правового
сознания населения
; привычную ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту «интересов
государства» и«общенародной
собственности» 19; традицию под-
чинения чиновников незакону, ноинструкции иначальнику 20.
Провоцируют коррупционную деятельность итакие известные факторы, как: несовершенство законодательства инеадекватность законодательной базы существующей встране социально-экономической и политической ситуации; уродливые
формы социально-экономических преобразований, породившие нищету большей части населения, стратификацию: расслоение на богатых и бедных; ненадлежащая деятельность
госструктур социального контроля, включая компетентные
органы; дух стяжательства ибеспринципности, взначительной
18
Антикоррупционная политика / под ред. Сатарова Г. А. – Москва, 2004. Глава1
(§1.5); См.: Журавлева О. Н. Формирование антикоррупционного мировоззрения
учащихся: методические рекомендации для учителей истории иобществознания,
методистов, преподавателей системы повышения квалификации педагогов. СПб.:
СПбАППО, 2009. С.12–13.
19
По Конституции РФ (п.2ст.8) «вРоссийской Федерации признаются изащищаются равным образом частная, государственная, муниципальная ииные формы
собственности».
20
Антикоррупционная политика / под ред. Сатарова Г. А. – Москва, 2004. С.58–64.
23
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
мере пронизавший сферу госслужбы; ставшая нормой общественной жизни система корыстных злоупотреблений ивзяточничества; правовой нигилизм, отсутствие веры в принципы
социальной справедливости у граждан страны; безнаказанность коррупционеров ввысших органах власти; отсутствие
контроля за расходованием бюджетных средств в регионах;
манипуляции с внебюджетными фондами; нереальный бюджет, позволяющий чиновникам решать, кому перевести деньги раньше/позже, кому
исколько при этом недодать.
В качестве социальных последствий коррупции выделяют
следующие 21.
► Отвлекаются средства отцелей общественного развития,
обостряется бюджетный кризис, идет перераспределение денежных потоков, снижается способность власти решать социальные проблемы.
► Закрепляется имущественное неравенство, увеличивается
бедность населения, несправедливое инеправедное перераспределение средств впользу узких олигархических групп засчет
наиболее уязвимых слоев населения.
► Увеличиваются социальная напряженность, угрожающая
стабильности встране, неэффективно
используются способно-
сти индивидов.
► Дискредитируется право – инструмент регулирования
жизни общества. В общественном сознании формируется
представление обеззащитности перед преступностью. Падает
общественное доверие ксистеме правосудия.
► Коррумпированность компетентных органов способству-
ет укреплению оргпреступности, которая, сращиваясь счиновниками/предпринимателями, усиливается спомощью доступа
квласти ивозможностям отмывания денег, финансирования
экстремизма (терроризма).
► Происходит переход значительного
числа рабочего капитала втеневую экономику, вследствие чего снижается коэффициент
занятости вгосударстве, общество лишается существенной части
интеллектуального потенциала, талантливых молодых людей.
21
Белая книга оборьбе скоррупцией. – Москва, 2007. С.77.
24
Раздел 1. Коррупционное поведение: сущность, анализ ипричинный комплекс
► Ухудшается качество строительства иснижается дееспо-
собность инфраструктуры, снижается приток иностранных
инвестиций ицифровых технологий, что препятствует развитию нашей страны, приводит кпадению престижа государства,
кего мировой изоляции.
Как показал опрос ВЦИОМа (2006), россияне считают взятки
скорее «хозяйственными издержками» и относятся к ним как
«кнорме». Набытовом уровне «простым людям» многие вопросы сложно решить
без взяток: нужно дать «на лапу/барашка вбумажке», чтобы получить справку, поступить ввуз,
устроить ребенка всадик или вшколу. При этом 30 % опрошенных россиян высказали мнение, что дача взяток нанизовом уровне– подарков, денег врачам, учителям школ ипреподавателям вузов– ксерьезным последствиям неприводит
и сравнивать «бытовые» расходы с коррупцией во власти
22
нельзя
.
Существует несколько теорий в с оответствии, скоторыми
в обществе «зарождается и процветает» коррупция: теория
экономической природы, теория формирования поведенческой модели, теория кризиса экономических и социальных
институтов вгосударстве.
В первой теории– воснове лежит тезис осоотнесении прибылей и издержек вследствие коррупционной активности.
Человек, обладающий неким административным ресурсом,
принимает решение совершить противозаконные действия,
понимая, что риски
есть, новтоже время осознавая, что пред-
полагаемая выгода их, скорее всего, компенсирует.
Во второй– в основе лежит фактор получения преференций засчет ренты. Впроцессе выполнения профессиональной деятельности находящийся наадминистративном
посту человек осознает, что вего руках– безотказный инструмент извлечения прибыли ивыгод засчет служебного
положения.
22
Журавлева О. Н. Формирование антикоррупционного мировоззрения учащихся:
методические рекомендации для учителей истории и обществознания, методистов, преподавателей системы повышения квалификации педагогов. – СПб.:
СПбАППО, 2009. С.17.
25
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
В третьей – причины коррупции обуславливаются неэффективностью работы органов власти ибизнеса. Становится
проще решить тот или иной вопрос (согласовать документ,
заказать продукт или услугу), обходя штатные механизмы, зафиксированные в законах или отраслевых соглашениях. При
этом чиновник/сотрудник фирмы, отвечающий запроцедуры
согласования документа, выпуск продукта или предоставление услуг, редко соглашается содействовать
неофициальному
решению вопроса бесплатно.
Институциональные причины российской коррупции. При
анализе коррупционных отношений различают два понятия:
«институциональная коррупция» и «институт коррупции».
Институциональную коррупцию отдельные авторы (Ю. Г. Наумов) выделяют изболее общего понятия «институт коррупции» и считают одной из главных угроз национальной безопасности России. Институционализация антисоциальных
интересов означает открытое подчинение
жизнедеятельности
общества интересам замкнутых групп.
Под институциональным подходом обычно понимается коррупция как контрактное взаимодействие между экономическими агентами с целью злоупотребления позицией ради частных выгод; итрадиции уклонения отуплаты
налогов, коррупция, распад социальной морали, высокие
трансакционные издержки легального бизнеса. Институт
коррупции– устойчивая форма организации противоправного взаимодействия производителей ипотребителей госус-
, направленная на удовлетворение их личных интересов
луг
вущерб общественным.
Исследования российских ученых позволяют сделать вывод, что коррупция вРоссии действительно носит институциональный характер, о чем свидетельствует наличие коррупционных практик иизвестных всем заинтересованным лицам
установившихся так называемых «прейскурантов» накоррупционные «услуги»: поборы в ЖКХ, размеры взяток запоступление в вузы, нормы «откатов» при госзакупках,
стоимость
назначения на искомую должность. Институциональная кор-
26
Раздел 1. Коррупционное поведение: сущность, анализ ипричинный комплекс
рупция вынуждает людей уже с момента рождения ребенка
строить, по сути, долгосрочные планы «проплат»: планировать семейный бюджет для участия накоррупционном «рынке
услуг» (от«устройства» вродильный дом, детсад, школу, вуз,
спортивные идосуговые учреждения до получения отсрочки
отслужбы вармии).
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ПРОЯВЛЕНИЙ КОРРУПЦИИ ВМИРЕ ИВРОССИИ
2.1. Разновидности исферы проявления коррупции:
коррупционные деликты ипреступления
Мы уже отмечали, что коррупция многообразна в своих
проявлениях – это и этические отклонения, и коррупционные правонарушения. Приводили и определение коррупции
(ст.18 Конвенции ООН против коррупции). С принятием закона №273-ФЗ «О противодействии коррупции» вроссийском
законодательстве впервые появилась итрактовка коррупции
(п. 1ст. 1): «злоупотребление служебным положением
, дача
взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями,
коммерческий подкуп либо иное незаконное использование
физическим лицом своего должностного положения вопреки
законным интересам общества и государства в целях получения выгоды ввиде денег, ценностей, иного имущества или
услуг имущественного характера, иных имущественных прав
для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление
такой выгоды указанному
лицу другими физическими лицами;
совершение указанных деяний < …> отимени или винтересах
юридического лица».
Под коррупционным преступлением признается совершенное спрямым умыслом изкорыстных побуждений лицом, подпадающим под признаки, предусмотренные частью первой
примечания кстатье 201или частями первой– четвертой примечания кстатье 285УК РФ, запрещенное УК РФ под угрозой
27
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
наказания общественно опасное деяние, предусмотренное частью второй итретьей настоящей статьи
23
.
Цель коррупционных правонарушений – получение незаконным путем какой-либо выгоды для себя или для третьего
лица. Достичь этого злоумышленнику помогает совокупность
следующих факторов: наличие какого-то ресурса, доступ ккоторому открыт для преступника (или он может получить этот
доступ, преступно воспользовавшись своим должностным статусом); возникновение мотива преступления, интерес к преступной деятельности, иная движущая сила, что сподвигла злоумышленника или преступное сообщество направонарушение.
Преступление коррупционной направленности– это общественно опасное деяние, что предусмотрено УК РФ. Оно посягает непосредственно на интересы службы и ее авторитет,
выражаясь впротивоправном получении публичным, муниципальным или госслужащим, или сотрудником коммерческой
(интернациональной в т. ч.) организации каких-то
преимуществ. Кпоследним относится денежная сумма, материальная
собственность, услуги, работы, привилегии,льготы ипрочее.
Деяния коррупционной направленности выделяются рядом
характерных признаков:
• правонарушитель наносит непосредственный вред авто-
ритету службы, организации, учреждения, предприятия, чьим
сотрудником является. Например, публичная структура –
органы федеральной исполнительной власти, муниципальное
управление, государственная служба, и непубличная– коммерческие ииные формы. Опосредованный
ущерб авторитету вданном случае могут причинить илюбые иные правонарушения;
• противоправный, незаконный характер присвоения публич-
ным служащим (государственным, муниципальным и проч.),
работником коммерческой системы каких-либо преимуществ–
денег, услуг,льгот, материальной собственности;
23
В Госдуму РФ депутатом Яровой И. А. был внесен на рассмотрение еще
07.06.2013проект №292869–6закона против коррупции, точнее, «Овнесении из-
менений в отдельные законодательные акты РФ в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями».
28
Раздел 1. Коррупционное поведение: сущность, анализ ипричинный комплекс
• использование своего служебного авторитета, положения
невинтересах, что прописаны втрудовом договоре (или равном ему контракте, например эффективном);
• лицо, совершившее один извидов коррупционных престу-
плений, имеет признаки гражданина, описанного статьями201
и285УК РФ.
Итак, самые распространенные коррупционные правонарушения: взяточничество (дача взятки, получение взятки, посредничество впроцессе), мошенничество, служебный подлог
превышение собственных должностных полномочий, злоупотребление своим служебным статусом.
2.2. Методы эмпирического изучения, анализа, оценки
уровня иструктуры коррупции всфере образования
Эмпирические методы изучения коррупции как средства
мониторинга объекта антикоррупционной политики спрактической направленностью: обеспечение обратной связи идиагностика. Изучение коррупции решает ряд аналитических задач: выявление иоценка коррупционных практик, втом числе
в сфере образования; вскрытие механизмов коррупционных
сделок; измерение уровня иструктуры коррупции
(поуровням
власти, управления образованием, направлениям подготовки
кадров); анализ коррупционных и коррупциогенных факторов, способствующих коррупции; выявлениt рисков и ресурсов антикоррупции; выявление источников возможного сопротивления антикоррупционной политике.
Решение диагностических задач (включенное наблюдение,
фокус-группы) и научного инструментария: анализ решений органов управления образованием; анализ результатов
внутреннего и внешнего контроля; анализ научных публикаций,
посвященных коррупции в сфере образования; анализ материалов прессы о реализации антикоррупционного
законодательства в образовании; изучение конкретных материалов комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений; изучение материалов
,
29
А. Я. М ИНИН. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ
(
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
)
дел по правонарушениям коррупционной направленности;
изучение статистики (уголовной, административной, дисциплинарной) и аналитических обзоров (справок, докладов)
компет ентных органов, ведомств иорганизаций, управления
образованием втом числе.
Известно высказывание С. Алатаса
24
отом, что «принятые
ишироко используемые методы исследования– анкетирование, интервьюирование, статистический анализ немогут быть
применены при изучении коррупции, пока мы учитываем, что
коррупция– теневое взаимодействие между людьми», даиполный цикл развития коррупции требует времени, прежде чем
ее разнообразные разветвления станут доступны для наблюдения. Значит, остается наблюдение законкретными случаями
(странами
), что ивыполняют ряд известных организаций (TI–
TransparencyInternational идр.).
Известны индекс восприятия коррупции как глобальное
исследование и сопровождающий его рейтинг стран мира
по показателю распространенности коррупции в госсекторе.
The Corruption PerceptionsIndex– сводный индикатор, рассчитываемый пометодике (TI) наоснове полученных изэкспертных источников данных, предоставленных международными
организациями. Все источники измеряют общую степень распространенности коррупции (объем
и/или частотность взяток)
в экономическом и госсекторах и включают оценку многих
стран. Уровень восприятия коррупции оценивают эксперты,
живущие вданной стране, и зарубежные, то есть это набор
опросов предпринимателей, аналитиков пооценке коммерческих рисков и специалистов поконкретным странам из различных международных организаций.
Согласно исследованию, входе которого определяется Ин-
25
декс уровня образования в странах мира (Education Index
),
24
Alatas S. H. The problem of corruption. Singapure: Pang Guck Cheng, 1986. [Электронный ресурс]. URL: www.indem.ru/corrupt/Uc2004/Glava2.pdf (дата обращения
27.03.2019).
25
Рейтинг стран мира по уровню образования // Гуманитарные технологии [Электронный ресурс]. URL: http://gtmarket.ru/ratings/education-index/education-index-
info (дата обращения 27.03.19).
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]