Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Проблема устойчивости государственных финансов Российской Федерации. Учебное пособие

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

1 / 121 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 > Следующая >>>

АКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ

С.А. Власов

ПРОБЛЕМА УСТОЙЧИВОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Москва

2009

УДК 65.290-2

Власов С.А. Проблема устойчивости государственных фи-

нансов Российской Федерации: Учеб. пособие. — М.: АСМС,

2009. — 120 с.

Данное исследование развивает механизм прогнозирования основных показателей государственных финансов России, а также направления оценки долгосрочной устойчивости государственных финансов, отражающие специфику российской экономики.

Автор:

Сергей Алексеевич Власов — аспирант АСМС

ISBN 978-5-93088-099-1 © АСМС, 2009

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Государственная бюд-

жетная политика оказывает существенное влияние на различные

сферы национальной экономики. Государственные финансы слу-

жат инструментом для реализации социальной, промышленной,

энергетической политики страны. Одними из основных показате-

лей роли государства выступают уровень расходов бюджетной

системы и величина налоговой нагрузки на экономику. Соотно-

шение данных показателей определяет результативность прово-

димой бюджетной политики. Важным инструментом бюджетной

политики является долгосрочная стратегия государственных фи-

нансов, определяющая платежеспособность Правительства в дол-

госрочной перспективе. Определяющим моментом проводимой

бюджетной политики является также возможность грамотного и

оперативного реагирования в условиях общеэкономического спада

из-за мирового финансово-экономического кризиса последних лет.

Более того, краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное прогно-

зирование должно быть интегрировано и базироваться на общих

ориентирах. В том числе это должно включать уход от инерцион-

ного подхода, когда бюджетные ассигнования на следующий год

определяются на основе индексирования результатов предыдущих

лет. Негативная оценка степени устойчивости состояния государ-

ственных финансов может сигнализировать о необходимости из-

менения бюджетных параметров, что в свою очередь способно

оказать существенное влияние на всю экономику.

Проблема устойчивости государственных финансов достаточно подробно изучена в зарубежной исследовательской литературе. В развитых странах данная тематика нашла свое применение еще в первой половине XX века. Среди экономистов, чьи работы заслуживают особенного внимания, следует выделить таких, как Ф. Балассоне, Л. Бандьера, Н. Будина, С. Вийнбеоген, Е. Джафаров, Д. Кейнс, А. Спилимберго, Х. Такиджава. Вклад Ф. Балассоне и А. Спилимберго, а также эксперта Мирового банка по российской экономике Ж. Богетича стоит отметить также в изучении проблемы устойчивости государственных финансов применительно к России. Среди работ российских экономистов, которые стали появляться лишь в начале 2000-х годов, данная тематика исследована недостаточно: в первую очередь следует

выделить работы А.Л. Кудрина и деятельность всего Министерства финансов России, исследования экспертов Института экономики переходного периода, а также работу В.И. Астрова. Остальные работы (например, Е.А. Ермаковой) в основном представляют собой обзор мировой практики и российского законодательства по данной тематике.

Необходимо отметить, что исследования, касающиеся вопро-

са устойчивости государственных финансов России, за исключением работ представителей Министерства финансов России, имеют ряд общих недостатков. В выводах к работам авторы дают положительную оценку введения механизма сбережения части нефтегазовых доходов через использование механизма нефтегазовых фондов. В работе Ж. Богетича, представленной на IX Международной конференции в Высшей школе экономики ―Модернизация экономики и глобализация‖ в апреле 2008 года, также есть попытка провести исследование бюджетной политики России на долгосрочном временном интервале и предложить применять стратегию, аналогичную используемой в Норвегии, что автоматически позволило бы добиться устойчивости государственных финансов России. Однако данные работы во многом носят поверхностный характер и, кроме того, как и в исследовании Богетича, далеко не полностью учитывают особенность российской экономики, заключающуюся в значительной зависимости совокупных доходов бюджета от использования природных ресурсов. В свою очередь исследования представителей Министерства финансов в этом вопросе следует признать довольно обстоятельными, более того определяющими бюджетную политику России в настоящее время. Однако они также требуют уточнения, особенно с учетом текущей экономической ситуации в стране.

Данная проблема была также отдельно отмечена президентом

России Д.А. Медведевым на Международной конференции в Москве "Россия и мир: вызовы нового десятилетия", прошедшей в январе 2010 г. Президент подчеркнул, что залогом модернизации экономики России и ее инновационного развития является создание действенной системы долгосрочного прогнозирования социально-экономического развития страны (www.oreanda.ru). Таким образом, на данный момент в России существует необходимость в проведении такого рода исследований. Это предопределило постановку цели и задач данной работы.

Целью данного исследования является оценка устойчивости государственных финансов России на среднесрочном и долгосрочном периоде посредством анализа применяемой в настоящее время бюджетной политики на соответствие критерию устойчивости, а также рассмотрения альтернативных стратегий, позволяющих добиться устойчивости государственных финансов на выбранном временном интервале.

Исходя из данной цели поставлены следующие задачи:

провести анализ теоретических подходов к оценке устойчивости государственных финансов и уточнить определение данного понятия применительно к бюджетной политике России;

рассмотреть состояние вопроса устойчивости государственных финансов в России и его развитие;

изучить используемую в мировой практике методологию расчета основных показателей бюджетной политики и уточнить ее для использования в России;

сформулировать используемую в настоящее время стратегию бюджетной политики России, а также альтернативные стратегии, позволяющие добиться устойчивости государственных финансов страны;

исследовать влияние последствий мирового финансовоэкономического кризиса на изменение основных показателей бюджетной политики России и устойчивость государственных финансов России на среднесрочном временном интервале;

оценить устойчивость государственных финансов России для всех рассматриваемых в данном исследовании стратегий и сценариев на долгосрочном временном интервале;

обобщить результаты исследования и дать рекомендации по изменению используемой российским Правительством бюджетной политики.

Предмет исследования — методы оценки устойчивости государственных финансов для среднесрочного и долгосрочного временного периода.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили: в первую очередь работы зарубежных экономистов, касающиеся вопросов прогнозирования основных показателей бюджетной политики и условий достижения устойчивости государственных финансов, и работы представителей Министерства финансов России; законодательные и нормативные акты Россий-

ской Федерации, а также отдельных министерств и ведомств; материалы международных научно-практических конференций и семинаров.

Информационной базой послужили официальные данные и

официальные прогнозы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федерального казначейства РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ, Центрального банка РФ, Всемирного банка, Международного валютного фонда, а также оценки, выполненные рядом ведущих отечественных и мировых организаций.

Научная новизна исследования состоит в разработке основ

изменения проводимой Правительством России бюджетной политики в целях соответствия критериям устойчивости государственных финансов на долгосрочном временном интервале.

Основные положения и результаты исследования были пред-

ставлены и получили одобрение на международных семинарах, в том числе на семинаре «Управление государственным долгом, учет государственных ценных бумаг в кредитных организациях, центральных банках», организованном Банком Франции в Банке России в Москве 9–10 июня 2009 г., и на семинаре «Моделирование и прогнозирование», проведенном Немецким федеральным банком во Франкфурте-на-Майне 22–26 марта 2010 г. Кроме того, методология исследования используется в текущей работе автора в Департаменте исследований и информации Центрального банка Российской Федерации при расчете и последующем анализе динамики основных показателей государственных финансов России.

1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЫ

УСТОЙЧИВОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

1.1. Подходы к определению понятия

устойчивости государственных финансов

Понятие устойчивости государственных финансов (fiscal sus- tainability) является одним из наиболее широко используемых

терминов при оценке бюджетной политики и тесно связано с другим термином – платежеспособностью правительства страны (credibility), т.е. способностью платить по своим долгам. Для покрытия дефицита бюджета и оплаты своих долгов за предыдущие периоды правительство, как правило, прибегает к внутренним и внешним заимствованиям. Однако данные заимствования возможны только в случае, если экономические агенты внутри страны и за рубежом ожидают возврата выданных кредитов. Если способность правительства привлекать необходимые ему денежные ресурсы пропадает, оно объявляет дефолт. Исследование проблемы устойчивости государственных финансов связано с необходимостью избегать неплатежеспособности правительства на любом возможном для рассмотрения временном интервале.

В общем виде под устойчивым состоянием понимается состояние, при котором удовлетворение потребностей текущего поколения не оказывает негативного влияния на удовлетворение потребностей будущих поколений [85]. Общепринятого формального определения понятия устойчивости государственных финансов не существует. В первую очередь это связано с постоянным развитием данного вопроса и совершенствованием методологии исследования.

Одним из первых вопрос устойчивости государственных финансов затронул Кейнс, изучая проблему финансирования государственного долга, с которой столкнулось французское правительство в начале XX столетия [71]. Кейнс заключил, что проблема с платежеспособностью правительства по своим долгам возникла, когда государственный долг превысил определенную долю от национального дохода страны1 и ―стало ясно, что требо-

В дальнейшем в системе национальных счетов (СНС) страны перешли от использова-

ния показателя национального дохода к применению показателя валового внутреннего продукта (ВВП) как более репрезентативного.

вания владельцев государственных долговых облигаций выше уровня, который могут покрыть налогоплательщики‖ [71, с. 55].

В дальнейшем все чаще стали появляться работы, посвящен-

ные непосредственно проблеме устойчивости государственных финансов, как в общем, так и по странам в отдельности. В них приводились разные определения понятия устойчивости государственных финансов. Например, Буйтер назвал бюджетную политику государства устойчивой, если правительство имеет возможность в перспективе вернуться к начальному уровню чистой стоимости государственного имущества (government net worth) в % ВВП (Buiter, 1985). Используя понятие чистой стоимости государственного имущества, Буйтер хотел подчеркнуть тот факт, что финансирование бюджетного дефицита может осуществляться в том числе и посредством продажи активов, находящихся в государственной собственности, другими словами приватизации. Однако в виду того, что данные активы являются ограниченными, такие действия не смогут удерживать величину государственного долга от роста бесконечно долго. Кроме того, в дальнейшем это может серьезно сказаться на проведении государственной политики в целом (в разделе 2.1 это рассмотрено более подробно).

Бланшар, принимая во внимание опыт Буйтера и сложности в

оценке и учете государственного имущества, попытался при определении устойчивости государственных финансов уйти от рассмотрения того, что стоит за понятием государственного долга и сосредоточить внимание на динамике долга. Исходя из этого Бланшар назвал критерием устойчивости государственных финансов возможность правительства в перспективе вернуться к начальному уровню государственного долга в % ВВП [34].

Хорошее исследование, касающееся вопроса определения

понятия устойчивости государственных финансов, было проведено Балассоне и Франко. Отмечая, что в целях финансирования бюджетного дефицита у правительства имеется возможность увеличивать налоговые ставки и таким образом поступления в бюджет, ученые указали на то, что такая политика на бесконечном временном горизонте не способствует стабильности государственных финансов. В связи с этим важнейшим условием для определения устойчивости государственных финансов в соответствии с Балассоне и Франко является ограниченный рост ставок по налогам и сборам [30].

Хотя приведенные выше определения различаются между собой по форме, они одинаковы по своей экономической сути. Каждое из них подчеркивает главное – необходимость проведения бюджетной политики, которая позволяет в перспективе вернуться к приемлемому для страны уровню государственного долга. В то же время ученые выработали ряд проблем, которые не позволяют дать точное единое определение понятию устойчивости государственных финансов. Одной из них является то, что данные определения подчеркивают важность наличия приемлемого уровня государственного долга на начальном и конечном этапе, но практически никак не регулируют изменение основных бюджетных показателей на протяжении всего остального временного периода. Даже при условии, что правительство в конечном счете сможет вернуть государственный долг к начальному уровню, не исключается возможность того, что в определенный момент времени государственный долг увеличится до той величины, при которой экономические агенты смогут оценить его как слишком опасный для предоставления кредитов на его финансирование. Это считается справедливым, поскольку растущий уровень долга обычно сопровождается ухудшением ключевых макроэкономических показателей в среднесрочной перспективе (снижение темпов экономического роста, повышение темпов инфляции, снижение резервов правительства).

Решить данную проблему удалось с помощью формулировки понятия устойчивости государственных финансов в более общем виде. Бюджетная политика может считаться устойчивой, если сумма величин будущих бюджетных балансов равняется разнице между совокупным начальным запасом средств и совокупным начальным долгом, что, по сути, является межвременным бюджетным ограничением (intertemporal budget constraint). Данное определение принимается большинством ученых как базовое при изучении проблемы устойчивости государственных финансов (см., например, Krejdl, 2003; [43]).

При обсуждении определения понятия устойчивости государственных финансов была затронута также другая проблема. Не существует никакого теоретического обоснования, почему условием устойчивости государственных финансов необходимо принимать возврат уровня государственного долга именно к начальному уровню, а не к уровню, например, несколько выше или несколько ниже начального.

Дальнейшие исследования по данной тематике позволили

найти решение этой проблемы за счет формулировки понятия в ещѐ более общем виде. Кроме того, в этих исследованиях было проведено разделение понятий устойчивости и платежеспособности [28, 60]. Правительство считается платежеспособным, если способно на бесконечном временном горизонте расплатиться по своим долгам за счет будущих первичных профицитов бюджета2. Концепция устойчивости государственных финансов может считаться относительно более неопределенной и, согласно Артису и Марселино, заключается в возможности правительства на ограниченном временном периоде достичь заданного уровня государственного долга без изменения текущей бюджетной политики.

Как видно из приведенных определений, основное различие

между ними заключается в отсутствии возможности у правительства иметь долг на бесконечном временном горизонте3 в отличие от ограниченного временного периода. Данное различие вполне объяснимо. В случае ведения правительством игры Понци на бесконечном временном горизонте при конечном числе экономических агентов в итоге потребовалось бы, чтобы как минимум один экономический агент держал государственные долговые облигации бесконечно долго. В результате данный экономический агент вынужден был бы уменьшить свое потребление как минимум в одном периоде, а значит снизить свой уровень благосостояния по сравнению с ситуацией, в которой он предпочел бы не держать никаких долговых обязательств вовсе. Таким образом, правительство, которое попытается вести игру Понци, обнаружит, что ни один рационально действующий экономический агент не согласится стать держателем долговых облигаций бесконечно долго, а правительству, таким образом, не удастся полностью рефинансировать свой долг в каждом периоде. Эту особенность смогли доказать ещѐ в конце 1990-х годов О’Коннелл и Зелдес [77].

В настоящее время довольно редко встречаются исследования

для бесконечного временного периода (хотя среди них есть ряд хороших работ [31]. Целью исследований большинства ученых является изучение проблемы на ограниченном временном перио-

Чтобы рассчитать первичный профицит (дефицит) бюджета, требуется из общего

профицита (дефицита) бюджета вычесть процентные расходы бюджета.

В научной литературе такая ситуация носит название игры Понци (Ponzi game).

1 / 121 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]