Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблема устойчивости государственных финансов Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
11
де. Поскольку цель данного исследования – изучение проблемы
устойчивости государственных финансов, в дальнейшем определение платежеспособного правительства использоваться не будет.
Большое внимание в современных исследовательских работах,
касающихся проблемы устойчивости государственных финансов,
уделяется определению оптимального уровня государственного
долга, который может быть принят целью бюджетной политики на
заданном временном горизонте. К сожалению, данному вопросу в
настоящее время посвящено недостаточное количество исследований, которые к тому же не позволяют составить определенного
мнения по данному вопросу и получить конкретные вычисления, а
могут быть использованы лишь в качестве ориентиров [84]. Рикардианские, кейнсианские и неоклассические модели в силу недостаточной значимости в них государственного долга, а также особенностей поведения экономических агентов не позволяют получить
конкретные результаты. Современные модели, предполагающие
бóльшую роль государственного долга и неполноту рынков, построены для экономики США. При этом оценки оптимального
уровня государственного долга в них сильно разнятся: от 65 %
ВВП [26] до 5 % ВВП [49] в зависимости от используемых предпосылок. Несмотря на проблемы с нахождением оптимального уровня государственного долга, целый ряд стран и региональных объединений законодательно установил предельно допустимые значения величины государственного долга в % ВВП. В силу описанных
проблем большинство таких значений повторяет друг друга. В
приложении 1 приведены несколько таких примеров.
Исследования, касающиеся определения оптимального уровня
государственного долга России, ограничиваются экспертными
оценками представителей Министерства финансов России (Минфина РФ), которые показывают, что приемлемая цифра долга для
России не должна превышать 30–40 % ВВП [2, 101]. Схожие
оценки можно найти в работах экспертов Международного валютного фонда (МВФ). Согласно их оценкам, эффективность проводимой бюджетной политики в развивающихся странах, к числу
которых относится и Россия, снижается при уровне долга выше
25 % ВВП [61, 62]4. В особенности это относится к периоду пре-
4
Основываясь на приведенных оценках экспертов Минфина РФ и МВФ, безопасным
уровнем государственного долга России, по мнению автора работы, следует признать
уровень в 30% ВВП. Данная величина в дальнейшем будет использована при проведении исследования.
12
T
t
t
tt
y
ER
DW
1
00
)1(
)(
одоления последствий финансово-экономического кризиса [63].
Важной темой для исследования проблемы устойчивости го-
сударственных финансов стало влияние финансово-экономического кризиса на основные показатели бюджетной политики. В
первую очередь работы затрагивают последствия мирового кризиса, разразившегося в 2007 г. в США [59, 64], но также рассматривают уроки из предыдущих финансово-экономических кризисов [82]. В исследованиях отмечается существенное ухудшение в
период кризиса основных показателей государственных финансов, а также резкого снижения бюджетного баланса и роста государственного долга в связи с масштабными бюджетными программами по стимулированию экономики. Подчеркивается, что
применение данных мер негативным образом сказывается на долгосрочной устойчивости государственных финансов, а также вызывает угрозы дефолта правительств ряда стран по своим обязательствам уже в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
Как было отмечено, рассмотрение вопроса устойчивости го-
сударственных финансов напрямую связано с использованием
межвременного бюджетного ограничения. Поскольку данное исследование также строится на применении этого понятия, то необходимо его сформулировать.
В общем виде правило долгосрочной устойчивости государст-
венных финансов может быть представлено следующим образом:
, (1)
где W0 – совокупные запасы средств на начальный момент времени5;
D0 – чистый совокупный государственный долг на начальный
момент времени;
T – временной период, на котором ставится цель добиться ус-
тойчивости государственных финансов;
Rt – совокупные доходы бюджетной системы страны в году t;
Et – совокупные расходы бюджетной системы страны в году t;
y – темп роста номинального валового внутреннего продукта.
Исследование проблемы устойчивости государственных фи-
нансов началось и наиболее широко используется в первую оче-
5
Здесь и далее используются показатели, выраженные в % ВВП.
13
редь в развитых странах. В том числе это можно объяснить отно-
,
y
AFRMR
y
ANMRFRNMRMR
DW
T
T
t
t
ttt
t
t
ttttt
1
1
00
)1(
)(
)1(
))()((
сительно более высоким уровнем государственного долга именно
в этих странах (например, в Японии и Италии размер долга превышает величину валового внутреннего продукта) и необходимостью его регулирования. Однако в 1990–2000-е годы все большую долю в работах ученых занимают исследования, посвященные проблеме устойчивости бюджетной политики в развивающихся странах и странах с переходной экономикой. Основная
причина такой тенденции – включение в анализ рассмотрения
механизма использования правительствами значительных запасов
природных ресурсов, от добычи и экспорта которых зависит значительная часть поступлений бюджета. Это обусловлено тем, что
природные ресурсы, как правило, являются ограниченными и в
определенный момент времени происходит их полное исчерпание. Кроме того, цены на них, а потому и соответствующие доходы бюджета носят изменчивый и трудно предсказуемый характер. Большинство стран, богатых природными ресурсами, стремятся к полному или частичному аккумулированию доходов от
пользования ими в специально созданных суверенных фондах,
что расширяет возможности реализации бюджетной политики и
позволяет ученым оперировать понятием запаса денежных
средств правительства на определенный момент времени (как
правило, превышающего величину государственного долга). В то
же время проведение исследований для экономики, бюджетная
политика которой в значительной степени зависит от использования природных ресурсов, представляется наиболее сложным
[33, 68, 78].
Для стран, значительную долю доходов которых составляют
поступления от использования природных ресурсов (частично
аккумулированных в суверенных фондах), выражение (1) может
быть переписано в следующем виде:
(2)
где MRt – доходы бюджетной системы от использования природ-
14
ных ресурсов в году t;
NMRt – доходы бюджетной системы за исключением доходов
от использования природных ресурсов в году t или ненефтегазовые доходы бюджетной системы в году t;
FRt – доходы от использования средств суверенных фондов в
году t6;
At – средства, направляемые на расходы бюджетной системы
в году t сверх NNRt.
Если принять разницу между чистыми начальными запасами
средств и чистым совокупным долгом за чистую позицию госу-
дарственных финансов, то для стран, имеющих значительные запасы природных ресурсов, к числу которых относится и Россия,
долгосрочную устойчивость бюджетной политики целесообразно
определять соотношением начальной чистой позиции государственных финансов и разницей между совокупными доходами от
природных ресурсов и их использованием.
Решение проблемы устойчивости государственных финансов
напрямую связано с использованием впередсмотрящей концепции (forward-looking concept) и рациональных ожиданий экономических агентов. В то же время необходимо также отметить, что
большое внимание изучению данной проблемы уделяется с применением эконометрического анализа [39, 42, 57]. Изучение временных рядов, основывающееся на анализе отчетных данных за
значительный период времени, может стать полезным при решении поставленной проблемы, но не является наиболее подходящим для этого аналитическим инструментом, поскольку, в частности, отрицает использование значений показателей государственных финансов, которые можно рассчитать на определенное
количество периодов вперед без использования эконометрических методов. Отдельно следует сказать про сложность прогнозирования с использованием эконометрического анализа поступлений от использования природных ресурсов в силу их изменчивости. Необходимо отметить, что использование эконометрического анализа затрудняет также отсутствие у большинства стран,
в том числе и России, достаточно длинных временных рядов по
6
В частном случае, как например, в России на период 2010–2012 годов, доходы от ис-
пользования средств суверенных фондов включаются в состав ненефтегазовых доходов
бюджетной системы страны.
15
целому ряду экономических показателей [27].
T
T
N
y
AFRMR
DW
t
t
ttt
1
00
)1(
)(
30
T
N
Взяв за основу определение устойчивости государственных
финансов, данное Артисом и Марселино, приняв разницу между
чистыми начальными запасами средств и чистым совокупным
долгом за чистую позицию государственных финансов, а также
учитывая исследования экспертов МВФ и Минфина РФ по вопросу определения оптимального уровня государственного долга
России, автор имеет возможность уточнить определение устойчивости государственных финансов, применимое для исследования данной проблемы в российской действительности. Бюджет-
ная политика российского Правительства на заданном временном интервале может считаться устойчивой, если на момент
окончания данного периода, а также в любой момент внутри него Правительство способно без изменения текущей бюджетной
политики удержать величину чистой позиции государственных
финансов в пределах 30 % ВВП.
На основе такого определения выражение (2) можно переписать следующим образом:
, (3)
где
– чистая позиция государственных финансов на лю-
бой момент заданного временного интервала.
В дальнейшем в данной работе потребуется лишь задать временной интервал, на котором будет проводиться исследование
(см. раздел 2.3).
1.2. Анализ международного опыта
по повышению устойчивости государственных финансов
В разные годы многие страны принимали меры по повышению устойчивости государственных финансов с целью снижения
рисков возникновения финансового кризиса. С этой целью правительства на среднесрочном и долгосрочном временном периоде
реализовывали программы по значительному повышению баланса бюджета страны, в первую очередь за счет снижения показателя бюджетных расходов. Последствия финансово-экономического кризиса, прогнозируемый существенный рост государственного долга большого числа стран и необходимость в связи с этим
16
повышения устойчивости государственных финансов придали
дополнительный стимул к изучению имеющегося опыта разных
стран по повышению показателя бюджетного баланса [45, 67].
Однако еще до возникновения кризиса проводился целый ряд исследований, в которых утверждается необходимость изучения
данного опыта и проведения мер по снижению дефицита бюджета и государственного долга уже в краткосрочной и среднесрочной перспективе во многих странах мира [58, 79]. Согласно расчетам экспертов МВФ даже при условии некоторого ужесточения
проводимой бюджетной политики к 2014 г. государственный
долг развитых стран ―Большой двадцатки‖ возрастет до 118 %
ВВП [66]. Из развитых стран только Австралия, Дания, Корея,
Норвегия и Швеция могут в среднесрочной перспективе избежать
необходимости существенного увеличения бюджетного баланса в
целях сохранения размера государственного долга на безопасном
уровне. Стоит отметить, что найти подобные исследования для
российской экономики в открытых источниках не представляется
возможным. В приложении 2 приведен ряд примеров за период с
начала 1980-х по начало 2000-х годов, различающихся продолжительностью срока реформ, а также масштабом проведенного
повышения показателя бюджетного баланса. Некоторые примеры
можно выделить в отдельное рассмотрение.
В Дании в начале 1980-х годов в период мирового кризиса
произошло резкое увеличение объема государственного долга с
29 % ВВП до 65 % ВВП, что стало причиной в том числе частичного замещения непроцентных платежей процентными. Ухудшение долгосрочной устойчивости государственных финансов потребовало принятия мер как со стороны доходной (повышение
ряда налогов), так и расходной (снижение уровня расходов) частей бюджета. Всего за четыре года реформ правительство смогло
добиться увеличения первичного баланса бюджета страны более
чем на 15 процентных пунктов ВВП и за счет этого заметно снизить объем государственного долга в процентах ВВП. Более того,
в этот период, несмотря на влияние негативных последствий кризиса, удалось сохранить рост экономики страны на хорошем
уровне в 3,6 % в среднем за год.
Ирландия также столкнулась с последствиями мирового кри-
зиса начала 1980-х годов, которые негативным образом повлияли
на бюджетные показатели страны. На конец 1981 г. государст-
17
венный долг страны вырос до 87 % ВВП, а величина процентных
расходов бюджета составила 8,3 % ВВП. Первая попытка улучшения устойчивости государственных финансов страны, предпринятая в 1982–84 годы, не принесла успеха и плохо сказалась
на уровне поддержки проводимых реформ со стороны населения.
Однако несколькими годами позже, в 1986–89 годах, правительству все же удалось добиться существенного снижения расходной части бюджета, а также некоторого увеличения его доходной
части за счет улучшения собираемости налогов без увеличения
их ставок. В результате уровень государственного долга уменьшился до безопасного для экономики уровня.
Экономический кризис начала 1990-х годов сильно отразился
на экономике Финляндии. Помимо значительного снижения показателя ВВП и роста безработицы правительство также столкнулось с существенным уменьшением показателя баланса бюджета
(с порядка 6 % ВВП до порядка 8 % ВВП) и увеличением величины государственного долга страны (до 58 % ВВП). В целях
улучшения устойчивости государственных финансов, а также для
выполнения условий вступления в Европейский союз правительство Финляндии сильно сократило расходы федерального и регионального бюджетов, прежде всего социальные расходы, провело налоговую реформу и ввело среднесрочное бюджетное планирование. Это позволило к 2000 г. вернуться к профицитному
бюджету и снизить величину государственного долга до 45 %
ВВП.
Швеция, как и Финляндия, столкнулась с последствиями
экономического кризиса начала 1990-х годов, отразившегося в
том числе и на бюджетных показателях страны. В ответ правительство приняло программу, нацеленную на существенное повышение показателя баланса бюджета. Были приняты как меры
со стороны расходной части бюджета, в первую очередь по снижению объема трансфертных платежей домохозяйствам, так и
меры со стороны доходной части бюджета, повышающие ставки
ряда налогов. В результате за период с 1994 по 2000 г. показатель
баланса бюджета был увеличен с –11 % ВВП до 5 % ВВП, а величина государственного долга уменьшилась с 72 % ВВП до 55 %
ВВП.
Бюджетные показатели Испании последовательно ухудшались с конца 1980-х годов. К 1995 г. дефицит бюджета составлял
18
7 % ВВП, а объем государственного долга превышал 70 % ВВП.
В условиях повышающихся рисков возникновения финансового
кризиса, а также в стремлении соответствовать условиям членства в Европейском Союзе правительство приняло план по увеличению бюджетного баланса страны. Была существенно уменьшена расходная часть бюджета, в том числе социальные трансферты, затраты на здравоохранение и зарплаты государственных
служащих, а также проведена налоговая реформа. В результате к
1997 г. удалось примерно на 4 процентных пункта ВВП снизить
дефицит бюджета и вернуть показатель государственного долга
на безопасный для экономики страны уровень.
Пример Испании показателен также в отношении плана
страны по борьбе с последствиями мирового финансового кризиса конца 2008 г. В результате кризисных явлений в экономике
дефицит бюджета и величина государственного долга значительно выросли и по итогам 2009 г. составили 11,2 % ВВП и 55,2 %
ВВП [52]. План по сокращению бюджетного дефицита, обнародованный правительством Испании в первой половине мая 2010
г., включает в себя как меры со стороны доходной части бюджета, так и меры со стороны его расходной части. Снижать бюджетные расходы планируется за счет сокращения зарплат государственных служащих, приостановки индексации пенсии, отмены ряда социальных трансфертов, уменьшения объема государственных инвестиций, а также снижения расходной части региональных бюджетов. Увеличить доходную часть бюджета предполагается за счет повышения налогообложения наиболее обеспеченных слоев населения. В результате в 2010 г. предполагается
снизить дефицит до уровня 9,3 % ВВП, а к концу 2013 г. довести
эту величину до 3,0 % ВВП (www.ap.org). Это должно позволить
замедлить темп роста государственного долга Испании, а в дальнейшем снизить его величину в процентах ВВП.
Приведенные примеры демонстрируют, что, как правило, ре-
формы, направленные на повышение устойчивости государственных финансов, проводятся странами в посткризисный период,
что объясняется существенным снижением баланса бюджета в
период кризиса, в частности, из-за принятия мер по борьбе с его
последствиями, а также значительным ростом величины государственного долга. При этом не всегда проводимые реформы встречают одобрение у населения, поскольку корректировка расход-
19
ной части бюджета обычно проводится в том числе и за счет
уменьшения социальных расходов государства. Реформы различаются по структуре принятых мер, т.е. доле мер со стороны доходов и расходов в общем объеме принятых мер. Есть страны,
где правительства компенсировали снижение бюджетных расходов налоговым стимулированием, в некоторых странах доля мер
со стороны доходной части бюджета лишь немногим меньше доли мер со стороны расходной части, однако большинство стран с
целью повышения баланса бюджета использовало в первую очередь меры со стороны расходной части бюджета. Реформы различаются также длительностью и масштабом проведенных изменений. Продолжительность некоторых из них составляла порядка
десятилетия, при этом изменения величины бюджетного баланса
были относительно небольшими. В то же время показателен пример Дании, где за четыре года правительству удалось повысить
бюджетный баланс почти на 15 процентных пунктов. Важно отметить, что, несмотря на существенное ужесточение бюджетной
политики, власти, как правило, могли сохранить достаточно высокие темпы роста экономики.
1.3. Проблема устойчивости
государственных финансов в России
Проблема устойчивости государственных финансов является
в настоящее время в России недостаточно исследованной темой,
что можно в значительной степени объяснить поздним переходом
к рыночной системе устройства экономики, а также текущим состоянием социально-экономического развития страны.
После развала Советского Союза страна начала переходить
от планового ведения хозяйства к рыночному устройству экономики. На протяжении 1990-х годов создавалась система государственных финансов, отвечающая соответствующим условиям и
требованиям. При этом низкий уровень налоговой и бюджетной
дисциплины приводил к неполному финансированию государственных обязательств и постоянному бюджетному дефициту, который для бюджетной системы России в целом находился в диапазоне от 6 до 10 % ВВП [9]. Это вызывало необходимость наращивания государственного долга, а в 1998 г. в результате ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры и резкого снижения
20
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Доходы Расходы Профицит
бюджетных доходов привело к финансовому кризису и дефолту
правительства. Таким образом, до начала 2000-х годов в условиях
неустойчивой макроэкономической ситуации, сопровождающейся высокой инфляцией, а также отсутствием законодательной базы российское Правительство не имело возможности внедрять в
практику среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование.
В начале 2000-х годов были предприняты меры по восста-
новлению макроэкономической стабильности, был реструктуризирован внешний государственный долг, создана необходимая
законодательная база, что позволило зафиксировать правила,
препятствующие принятию избыточных обязательств, наращиванию бюджетного дефицита и долга. Экономическому подъему
российской экономики также в значительной степени сопутствовал начавшийся последовательный рост мировых цен на энергетические товары (с 2000 по 2008 год мировая цена на нефть марки Юралс выросла в 3,5 раза с $ 26,6 за баррель до $ 93,9). Это
позволило вплоть до 2008 года исполнять федеральный и расширенный бюджет России с профицитом (рис. 1).
Рис. 1. Основные показатели бюджетной системы России
за период с 2000 по 2008 г. (в % ВВП)
Источник: www.roskazna.ru
Из рисунка также видно, что в период с 2000 по 2003 годы
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]