Проблема устойчивости государственных финансов Российской Федерации. Учебное пособие

71

Таким образом, динамика последовательного снижения неф-

21%

23%

25%

27%

29%

31%

33%

35%

37%

39%

41%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

тегазовых и ненефтегазовых доходов, а также небольшая величина доходов от управления средствами нефтегазовых фондов вызовут значительное уменьшение совокупных доходов бюджетной системы на долгосрочном временном интервале. За период 2012– 2050 годов совокупные доходы в зависимости от сценария развития российской экономики снизятся на 9,1–10,1 процентного пункта ВВП при сохранении ставки НДС на неизменном уровне и на 8,9–9,9 процентного пункта ВВП – при снижении ставки НДС. При этом за период 2009–2050 годов снижение показателя совокупных доходов составит 11,2–11,5 процентного пункта ВВП и 11,8–12,1 процентного пункта ВВП соответственно (см. рис. 21).

Рис. 21. Динамика совокупных доходов бюджетной системы России

в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.roskazna.ru, расчеты автора

Возврат к построению бюджетной системы России на основе принципов, заложенных в БК РФ, при условии дополнительного финансирования расходов бюджетной системы за счет ежегодных заимствований величиной в 1,0 % ВВП вынудит в 2013 году заметно снизить уровень бюджетных расходов. Данное снижение будет варьироваться между 2,6 процентного пункта ВВП в случае

72

24%

26%

28%

30%

32%

34%

36%

38%

40%

42%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

сценария высоких цен на энергоресурсы и 6,4 процентного пункта ВВП в случае сценария низких цен на энергоресурсы и одновременного снижения ставки НДС, а при базовом сценарии развития российской экономики составит 3,6 процентного пункта ВВП. На период до 2050 года будет происходить дальнейшее последовательное снижение расходов бюджетной системы, вызванное соответствующей динамикой ненефтегазовых поступлений. Всего за период 2012–2050 годов при сохранении ставки НДС расходы бюджетной системы уменьшатся на 6,1–9,4 процентного пункта ВВП, а при снижении ставки НДС – на 6,5–9,8 процентного пункта ВВП (см. рис. 22).

Рис. 22. Динамика совокупных расходов бюджетной системы России

в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: Основные направления бюджетной и налоговой

политики на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов (2009), www.roskazna.ru, расчеты автора

Возврат с 2013 года к принципам формирования расходов бюд-

жетной системы на основе норм БК РФ позволит заметно повысить показатель бюджетного баланса и вернуться с 2013 года к профицитному бюджету. В то же время отчасти из-за дополнительного финансирования расходов за счет заимствований уже в 2016–2021

73

годах бюджетный баланс вновь станет отрицательным и к 2050 году

-10%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

дефицит бюджетной системы составит 3,7–4,0% ВВП в зависимости от сценария развития российской экономики (см. рис. 23).

Рис. 23. Динамика баланса бюджетной системы России

в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года для всех

рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.roskazna.ru, расчеты автора

Динамика основных показателей бюджетной системы России позволит в период с 2013 по 2016–2017 годы в зависимости от сценария несколько улучшить чистую позицию государственных финансов России. В то же время уже с 2017–2018 годов начнется последовательное снижение этого показателя вплоть до конца рассматриваемого периода. В случае низких цен на энергоресурсы чистая позиция государственных финансов России станет ниже величины в –30 % ВВП уже в 2037 году, при умереннооптимистическом сценарии роста цен в 2040 году, в случае высоких цен на энергоресурсы в 2044–2045 годах. К концу 2050 года показатель чистой позиции государственных финансов в зависимости от сценария развития российской экономики составит –39,6–(–49,1) % ВВП (см. рис. 24).

74

-55%

-50%

-45%

-40%

-35%

-30%

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

Рис. 24. Динамика показателя чистой позиции государственных финансов

России в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.cbr.ru, www.economy.gov.ru/minec/main,

www.minfin.ru, www.roskazna.ru, расчеты автора

Таким образом, даже в случае оптимистического сценария

развития на долгосрочном временном интервале государственные финансы России не соответствуют критерию устойчивости по выражению (3). В связи с этим российскому Правительству на долгосрочном временном интервале требуется пересмотреть проводимую бюджетную политику. При этом, сопоставляя ситуацию в России с международным опытом, можно отметить, что подобные проблемы испытывает большинство стран, например, практически все страны-члены Европейского Союза. Согласно отчету Европейского центрального банка за декабрь 2009 года, только Финляндия имеет низкие риски относительно устойчивости государственных финансов на период до 2050 года, а из оставшихся стран более половины имеет высокую степень риска относительно устойчивости государственных финансов [51].

75

Для достижения устойчивости государственных финансов России на долгосрочном временном интервале существует ряд альтернатив проводимой в настоящее время Правительством бюджетной политике. Одной из них является ужесточение текущей стратегии использования нефтегазовых доходов за счет снижения предельно допустимой величины нефтегазового трансферта в бюджет. Прочие альтернативы связаны с пересмотром действующих правил использования нефтегазовых доходов и переходом к другим стратегиям бюджетной политики. Далее представлены результаты исследования, проведенного для каждой стратегии. Причем акцент сделан на трех показателях, которые создают основное различие между всеми рассматриваемыми стратегиями: доходы от использования средств нефтегазовых фондов (которые в свою очередь непосредственно зависят от размера фондов), расходы бюджетной системы и чистая позиция государственных финансов.

2.2.3. Стратегия «постоянного трансферта»

Чтобы добиться устойчивости государственных финансов России на долгосрочном временном интервале в рамках стратегии «постоянного трансферта», по сравнению с проводимой в настоящее время Правительством бюджетной политикой требуется определенное снижение величины нефтегазового трансферта. В частности, реализация сценария высоких цен на энергоресурсы потребует снижения размера нефтегазового трансферта на 0,6 процентного пункта ВВП, реализация сценария низких цен на энергоресурсы на 1,2–1,3 процентного пункта ВВП, а при базовом сценарии развития российской экономики предельная величина нефтегазового трансферта должна быть снижена на 1,1 процентного пункта ВВП до уровня 2,6 % ВВП.

Более равномерное распределение нефтегазовых доходов между различными финансовыми периодами через механизм нефтегазовых фондов позволит поддерживать положительный баланс средств фондов до 2035–2038 годов, а также несколько повысить доходы от использования средств фондов (см. рис. 25).

76

0,0%

0,1%

0,2%

0,3%

0,4%

0,5%

0,6%

0,7%

0,8%

0,9%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

Рис. 25. Динамика доходов от использования средств нефтегазовых фондов

в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.roskazna.ru, расчеты автора

Снижение предельного размера нефтегазового трансферта

соответствующим образом отразится на динамике расходов бюджетной системы. В 2013 году при базовом сценарии развития российской экономики потребуется снизить расходы бюджетной системы на 4,7 процентного пункта ВВП. В целом снижение расходов будет варьироваться между 3,3 процентного пункта ВВП в случае высоких цен на энергоресурсы до 7,7 процентного пункта при сценарии низких цен на энергоресурсы с одновременным снижением ставки НДС. За период 2013–2050 годов предполагается дополнительное снижение показателя расходов на 3,2–3,6 процентного пункта ВВП в зависимости от сценария экономического развития России (см. рис. 26).

77

Рис. 26. Динамика совокупных расходов бюджетной системы России

24%

26%

28%

30%

32%

34%

36%

38%

40%

42%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.roskazna.ru, расчеты автора

Стратегия «постоянного трансферта» при условиях, описанных выше, позволит удержать показатель чистой позиции государственных финансов от уменьшения ниже уровня, соответствующего устойчивому уровню государственных финансов России. Достигнув максимума в 2018–2019 годах, к концу 2050 года показатель последовательно снизится до уровня в –30 % ВВП в каждом из рассматриваемых сценариев (см. рис. 27).

78

-35%

-30%

-25%

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

Рис. 27. Динамика показателя чистой позиции государственных финансов

России в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.cbr.ru, www.economy.gov.ru/minec/main,

www.minfin.ru, www.roskazna.ru, расчеты автора

2.2.4. Стратегия «постоянных расходов»

Учитывая понижательную тенденцию величины ненефтега-

зовых доходов бюджетной системы России, для поддержания расходов на постоянном уровне в % ВВП потребуется последовательно повышать размер нефтегазового трансферта в период 2013–2050 годов. При этом за счет значительной разницы между уровнем расходов бюджета в 2013 и 2050 годах, возникающем при проведении текущей бюджетной политики, уже в 2013 году потребуется значительно снизить размер трансферта по сравнению с установленным в БК РФ уровне в 3,7 % ВВП. В соответствии с базовым сценарием развития российской экономики на 2013 год размер трансферта составит 0,2 % ВВП и к концу 2050 года увеличится до 3,7 % ВВП. В сценарии низких цен на энергоресурсы в 2013 году потребуется направить в Резервный фонд все

79

нефтегазовые доходы, а при высоких ценах на энергоресурсы и

0,0%

0,1%

0,2%

0,3%

0,4%

0,5%

0,6%

0,7%

0,8%

0,9%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

одновременном снижении ставки НДС перечисление нефтегазовых доходов на расходы в 2013 году составит 0,9 % ВВП.

Более равномерное расходование нефтегазовых поступлений при максимальном сбережении данного вида доходов в начале рассматриваемого периода позволит на еще более долгий период (в сравнении с двумя предыдущими стратегиями) сохранить положительный баланс средств фондов – до 2043 года, а также еще дополнительно увеличить доходы от использования средств фондов и одновременно совокупные доходы бюджетной системы (см. рис. 28).

Рис. 28. Динамика доходов от использования средств нефтегазовых фондов

в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.roskazna.ru, расчеты автора

Поддержание уровня расходов бюджетной системы на постоянном уровне во всех сценариях экономического развития страны позволит немного повысить величину расходной части бюджета к концу рассматриваемого интервала. В то же время для этого в 2013 году потребуется значительное снижение размера расходов как в сравнении с текущей бюджетной стратегией, так и в сравне-

80

24%

26%

28%

30%

32%

34%

36%

38%

40%

42%

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2029

2031

2033

2035

2037

2039

2041

2043

2045

2047

2049

Базовый Высокие цены на энергоресурсы Низкие цены на энергоресурсы Снижение ставки НДС Снижение ставки НДС в случае высоких цен на энергоресурсы Снижение ставки НДС в случае низких цен на энергоресурсы

нии со стратегией «постоянного трансферта», рассмотренной выше. При базовом сценарии развития российской экономики снижение уровня расходов в 2013 году по сравнению с 2012 годом составит 7,1 процентного пункта ВВП, а в целом будет варьироваться между 5,6 процентного пункта ВВП в случае высоких цен на энергоресурсы и 10,0 процентного пункта при сценарии низких цен на энергоресурсы с одновременным снижением ставки НДС. В то же время данный уровень удастся сохранить на протяжении всего рассматриваемого временного интервала (см. рис. 29).

Рис. 29. Динамика совокупных расходов бюджетной системы России

в 2005–2009 годы и расчеты на период до 2050 года

для всех рассматриваемых сценариев (в % ВВП)

Источник: www.roskazna.ru, расчеты автора

Применение стратегии «постоянных расходов» также должно

позволить добиться устойчивости бюджетной политики России, а значит выполнения условия (3). Показатель чистой позиции государственных финансов достигнет максимума в 2022–2023 годах, а к концу 2050 года снизится до уровня в –30 % ВВП при любом из рассматриваемых сценариев экономического развития страны (см. рис. 30).