Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблема устойчивости государственных финансов Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
91
Таким образом, среди стратегий, позволяющих добиться устойчивости государственных финансов России на заданном временном интервале, стратегия «синица в руке» является наименее
подходящей с позиции соответствия заданным критериям. Стратегия «постоянного трансферта», несмотря на то, что не требует
изменения принципа использования нефтегазовых доходов бюджета и минимальных корректив российского законодательства,
уступает стратегии «постоянных расходов» за счет менее благоприятной динамики показателя расходов бюджетной системы
России. В связи с этим автор полагает, что наилучшим вариантом
стратегии бюджетной политики России на долгосрочном периоде
является стратегия «постоянных расходов».
При этом, как уже было отмечено выше, постоянно изменяющиеся условия социально-экономического развития страны и
вместе с тем необходимость соблюдения условия (3) могут потребовать в дальнейшем регулярного пересмотра величины нефтегазового трансферта. Чтобы избежать соответствующего постоянного пересмотра законодательства, можно предложить рассматривать изменения в Бюджетный кодекс РФ, касающиеся величины нефтегазового трансферта, не более одного раза в год в
сроки, позволяющие Минфину РФ учесть данные изменения при
разработке проекта бюджета на плановый период. В то же время
необходимо отметить, что юридические вопросы выходят за рамки данной работы и могут стать темой для дополнительного исследования.
2.2.7. Выводы относительно долгосрочной устойчивости
государственных финансов Российской Федерации
На временном периоде 2012–2050 годов предполагается
дальнейшее существенное снижение показателя совокупных доходов бюджетной системы при всех рассматриваемых сценариях
экономического развития России. В первую очередь снижение
коснется нефтегазовых доходов, которые уменьшатся с 5,9–7,3 %
ВВП в 2012 году до 0,7–1,0 % ВВП в 2050 году. Ненефтегазовые
доходы за соответствующий период снизятся с 25,2–26,1 % ВВП
до 21,6–22,2 % ВВП. Понижающаяся динамика поступлений объясняется более низкими темпами роста показателей, оказывающих влияние на величину доходов, в сравнении с темпами роста
номинального ВВП. Доходы от использования средств фондов
92
несколько возрастут во второй половине 2020-х годов, но ни при
какой стратегии и ни в одном из сценариев не смогут превысить
1,0 % ВВП, а потому окажут слабое воздействие на динамику совокупных доходов. В итоге совокупные доходы бюджетной системы снизятся с 31,2–33,3 % ВВП в 2012 году до 22,3–23,4 %
ВВП в 2050 году.
Рассмотрение среди прочих сценариев сценария снижения
ставки НДС до величины 12 % позволило сделать заключение о
нецелесообразности такого шага с позиции устойчивости государственных финансов России, поскольку это ведет к снижению
размера ненефтегазовых поступлений, а также совокупных доходов бюджетной системы не только в относительном, но также и в
абсолютном выражении на всем рассматриваемом временном интервале.
Поскольку в соответствии с действующим законодательством
динамика расходной части определяется непосредственно динамикой ненефтегазовых поступлений, на период до 2050 года без
соответствующего изменения принципа использования нефтегазовых доходов предполагается последовательное снижение показателя бюджетных расходов.
В соответствии с текущей стратегией бюджетной политики
России в 2013 году уровень расходов снизится на 2,6–6,4 процентного пункта ВВП в зависимости от сценария экономического
развития с последующим последовательным снижением в период
до 2050 года. Всего за 2012–2050 годы снижение показателя расходов составит 6,1–9,8 процентного пункта ВВП. К 2050 году
расходы снизятся до уровня 25,0–26,3 % ВВП. Поскольку текущая стратегия государственных финансов предусматривает также
частичное финансирование расходов за счет государственных заимствований, а также принимая во внимание опережающее расходование нефтегазовых поступлений, к концу 2050 года показатель чистой позиции государственных финансов снизится до
–39,6–(–49,1)% ВВП. Это существенно ниже предельно допустимого уровня, позволяющего добиться устойчивости государственных финансов на выбранном временном интервале. Таким образом, текущая бюджетная политика требует проведения корректировки величины нефтегазового трансферта или изменения
принципа использования нефтегазовых доходов бюджетной системы России.
93
Альтернативные стратегии «постоянный трансферт», «постоянные расходы» и «синица в руке» позволяют достичь устойчивости государственных финансов России на заданном временном
интервале. При этом для определения наиболее подходящей
стратегии был проведен сравнительный анализ. Общим негативным моментом для всех трех стратегий является необходимость
значительного снижения расходной части бюджета в 2013 году.
При этом на период до 2050 года в стратегиях «постоянного
трансферта» и «синица в руке» потребуется дополнительное
снижение расходов, а переход к стратегии «постоянных расходов» позволит этого избежать. В целом за 2012–2050 годы снижение показателя расходов составит: 7,1 процентного пункта
ВВП при стратегии «постоянных расходов», 8,2 процентного
пункта ВВП при стратегии «постоянного трансферта» и 11,3 процентного пункта при стратегии «синица в руке». Это позволило
определить стратегию «синица в руке» как наименее подходящую для применения в России. Стратегия «постоянных расходов» была признана наиболее подходящей, даже несмотря на то,
что потребует в сравнении со стратегией «постоянного трансферта» как пересмотра принципа использования нефтегазовых доходов, так и соответствующей корректировки бюджетного законодательства.
Важно отметить, что постоянно изменяющиеся условия социально-экономического развития страны вызывают необходимость регулярного пересчета основных показателей государственных финансов, а значит и пересмотра величины нефтегазового
трансферта. Это создает неудобства при проведении бюджетной
политики с позиции соответствующего пересмотра законодательной базы. Однако рассмотрение проблемы устойчивости государственных финансов России с юридической точки зрения не является задачей данной работы и может стать темой для отдельного
исследования.
94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование по проблеме устойчивости госу-
дарственных финансов России на среднесрочном и долгосрочном
временном интервале позволило решить поставленные перед автором задачи и сделать следующие выводы.
1. Понятие устойчивости государственных финансов являет-
ся в настоящее время одним из наиболее широко используемых
терминов при оценке проводимой бюджетной политики. В работах зарубежных ученых данная проблема получила свое развитие
еще в начале XX века и на данный момент имеет высокую степень проработки. По мере развития данной тематики и затрагивания все новых вопросов, связанных с изучением проблемы устойчивости государственных финансов, происходило уточнение
определения этого понятия, в том числе для стран, значительную
часть доходов которых составляют поступления от ограниченных
и невозобновляемых ресурсов. При этом попыток дать определение, наиболее точно отражающее специфику российской экономики, предпринято не было. Изучив международный опыт, а
также принимая во внимание позиции представителей международных финансовых организаций и экспертов Министерства финансов России по вопросу оптимального размера государственного долга страны, автор предложил определить устойчивость
государственных финансов России следующим образом. Бюджетная политика российского Правительства на заданном временном интервале может считаться устойчивой, если на момент
окончания данного периода, а также в любой момент внутри него
Правительство способно без изменения текущей бюджетной политики удержать величину чистой позиции государственных финансов в пределах 30 % ВВП. При дальнейшем исследовании поставленной проблемы в качестве критерия устойчивости бюджетной политики России использовалось данное определение.
2. Проблема устойчивости государственных финансов России
в настоящее время является недостаточно исследованной темой.
Отчасти это можно объяснить поздним переходом от плановой
экономики СССР к рыночному устройству экономики, а также
условиями развития экономики России в 1990-е годы. При этом
нельзя не отдать должное работе Министерства финансов России
в решении проблемы устойчивости государственных финансов.
95
Благодаря работе Минфина с 2004 года в России используется
механизм суверенного фонда, позволяющий сберегать часть доходов от использования энергоресурсов, перераспределяя их в
пользу будущих поколений, а с 2008 года реализуется концепция
ненефтегазового баланса бюджета страны, в соответствии с которой введены в действие новые принципы расходования нефтегазовых поступлений бюджета.
В то же время ряд моментов требует лучшего освещения, а
проводимая бюджетная политика некоторых корректив.
Во-первых, исследовать проблему устойчивости государственных финансов следует не на уровне федерального бюджета, а
на наиболее широком уровне, т.е. бюджете расширенного Правительства. Это позволит охватить бюджетную систему России в
целом и скорректировать принципы расходования нефтегазовых
доходов исходя из данного условия.
Во-вторых, следует расширить горизонт планирования, что-
бы исходя из полученных результатов выстраивать цели и задачи
бюджетной политики на более короткие временные периоды.
В-третьих, необходимо рассмотреть возможность изменения
правила расчета величины нефтегазового трансферта исходя из определения устойчивости государственных финансов России, сформулированного выше, и альтернативных стратегий бюджетной политики, сформулированных в исследовательской литературе.
3. Для решения поставленной проблемы автором была изуче-
на текущая стратегия бюджетной политики, а также были предложены три альтернативные стратегии: «постоянный трансферт»,
«постоянные расходы» и «синица в руке».
Стратегия «постоянного трансферта» предполагает поддержание на неизменном в % ВВП уровне перечисления нефтегазовых доходов на финансирование бюджетных расходов на протяжении всего рассматриваемого периода. Фактически данная стратегия повторяет проводимую в настоящее время российским
Правительством бюджетную политику, но предполагает ее ужесточение за счет снижения размера нефтегазового трансферта.
Стратегия «постоянных расходов» проводится с позиции
поддержания единого в % ВВП уровня расходов на всем рассматриваемом временном промежутке.
Стратегия «синица в руке» повторяет принципы управления
нефтегазовых доходов Норвегии и предусматривает установле-
96
ние нефтегазового трансферта в размере доходов от использования средств фондов.
В целях повышения комплексности анализа были также рас-
смотрены различные сценарии экономического развития России,
за основу которых бралась различная динамика цен на энергоресурсы. Отдельно был рассмотрен случай возможного смягчения
проводимой бюджетной политики через снижение ставки налога
на добавленную стоимость.
Исследование проводилось на двух временных интервалах:
среднесрочном, до 2012 года включительно, и на долгосрочный
период, до 2050 года. Разграничение было обусловлено желанием
отдельно изучить влияние финансово-экономического кризиса на
устойчивость государственных финансов России, тем более что
на период до 2012 года существуют законодательно закрепленные бюджетные проектировки по основным бюджетным показателям, в том числе расходам бюджетной системы.
4. Для проведения исследования была изучена методология
расчета основных показателей бюджетной политики, применяемая в международной практике, и уточнена с учетом российской
действительности. В том числе был предложен авторский метод
прогнозирования доходов на долгосрочный период на основе сопоставления налоговых баз по отдельным поступлениям с прокси-переменной – показателем, наиболее точно отражающим ее
динамику во времени. Преимуществом данного метода является
использование в качестве прокси-переменных показателей, находящихся в открытом доступе, прогноз которых осуществляет
Министерство экономического развития России на регулярной
основе. Несмотря на то, что в данном случае используется некоторое упрощение, можно ожидать совпадения динамики бюджетных поступлений и соответствующих им прокси-переменных на
длительном временном периоде.
5. Последствия финансово-экономического кризиса и мас-
штабные меры российского Правительства привели к смягчению
проводимой бюджетной политики, что проявилось в значительном снижении показателя бюджетного баланса в 2009 году, и образованию дефицитного бюджета впервые за 2000-е годы.
Несмотря на предполагаемое последовательное ужесточение
проводимой бюджетной политики в среднесрочной перспективе,
необходимость финансирования дефицитного бюджета приведет
97
к расходованию накопленных резервов, что в свою очередь негативно скажется на величине показателя чистой позиции государственных финансов. Однако ни в одном из рассмотренных вариантов не предполагается нарушения условия долгосрочной устойчивости государственных финансов России. Более того, показатель чистой позиции государственных финансов, как и показатель совокупного государственного долга России на конец 2012
года, предположительно останется одним из самых лучших в мире. Это указывает на высокую устойчивость государственных
финансов России в среднесрочной перспективе.
6. Во временной период 2012–2050 годов предполагается
дальнейшее существенное снижение показателя совокупных доходов бюджетной системы при всех рассматриваемых сценариях
экономического развития России. В первую очередь снижение
коснется нефтегазовых доходов, что объясняется значительно более низкими темпами роста показателей, оказывающих влияние
на величину доходов, в сравнении с темпами роста номинального
ВВП.
Рассмотрение среди прочих сценариев сценария снижения
ставки НДС до 12 % позволило сделать вывод о нецелесообразности такого шага с позиции устойчивости государственных финансов России, поскольку это ведет к снижению размера ненефтегазовых поступлений, а также совокупных доходов бюджетной
системы не только в относительном, но также и в абсолютном
выражении на всем рассматриваемом временном интервале.
В соответствии с текущей стратегией бюджетной политики
России опережающее расходование нефтегазовых поступлений, а
также частичное финансирование расходов за счет увеличения
заимствований приведет к снижению показателя чистой позиции
государственных финансов до –39,6–(–49,1) % ВВП. Так как это
существенно ниже предельно допустимого уровня, позволяющего добиться устойчивости государственных финансов, можно
сделать вывод о том, что текущая бюджетная политика требует
проведения корректировки величины нефтегазового трансферта
или изменения принципа использования нефтегазовых доходов
бюджетной системы России. Одним из вариантов решения проблемы может послужить также увеличение доходной части бюджета за счет повышения ставок налогов и сборов, однако исследование этого варианта без привлечения экспертов Министерства
98
финансов России и Министерства экономического развития России, а также использования информации, находящейся в закрытом доступе, не представляется возможным. В связи с этим в
данной работе рассматриваются только варианты оптимизации
бюджетных расходов.
Альтернативные стратегии позволяют достичь устойчивости
государственных финансов России на заданном временном интервале. При этом общим негативным моментом всех стратегий
является необходимость значительного снижения расходной части бюджета в 2013 году. Кроме того, на период до 2050 года в
стратегиях «постоянного трансферта» и «синица в руке» потребуется дополнительное снижение расходов, а переход к стратегии
«постоянных расходов» позволит этого избежать. В целом за
2012–2050 годы снижение показателя расходов составит: 7,1 процентного пункта ВВП при стратегии «постоянных расходов», 8,2
процентного пункта ВВП при стратегии «постоянного трансферта» и 11,3 процентного пункта при стратегии «синица в руке».
Это позволило признать стратегию «постоянных расходов» наиболее подходящей, даже несмотря на то, что в этом случае требуется как пересмотр принципа использования нефтегазовых доходов, так и соответствующая корректировка бюджетного законодательства.
7. Таким образом, несмотря на предполагаемое последова-
тельное ухудшение показателя чистой позиции государственных
финансов, в среднесрочной перспективе, независимо от сценария
развития российской экономики, сохранится высокая устойчивость государственных финансов России. Вместе с тем на временном периоде до 2050 года даже при благоприятном сценарии
экономического развития ожидается нарушение условия устойчивости государственных финансов России. В связи с этим проведенное исследование позволило дать рекомендацию по изменению проводимой Правительством бюджетной политики в пользу
ее ужесточения начиная с 2013 года. Сравнительный анализ рассмотренных альтернативных стратегий бюджетной политики позволил сделать вывод о целесообразности перехода к новому
принципу использования нефтегазовых доходов, основанному на
поддержании на всем рассматриваемом временном промежутке
неизменного в % ВВП уровня расходов бюджетной системы России.
99
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998
(№ 145-ФЗ). Редакция от 17.12.2009.
2. Кудрин А.Л., заместитель председателя Правительства.
Живу с чувством вины за кризис // Ведомости. – 2010. – № 88
(2606).
3. Гурвич Е.Т. Формирование и использование стабилизаци-
онного фонда // Вопросы экономики. – 2006. – № 4.
4. Ермакова Е.А. Методология оценки состояния и устойчи-
вости государственных финансов // Финансы и кредит. – 2008.
– 27 (315). Июль.
5. Золотарева А., Дробышевский С., Синельников С., Кадочников П. Перспективы создания стабилизационного фонда в России // ИЭПП. Серия «Научные труды. – 2001. – № 27.
6. Кудрин А.Л. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. – 2006. – № 2.
7. Кудрин А.Л. Мировой финансовый кризис и его влияние
на Россию // Вопросы экономики. – 2009. – № 1.
8. Министерство финансов Российской Федерации (МФ РФ).
Методология формирования ненефтегазового баланса бюджета
России. 2006. Август.
9. Министерство финансов Российской Федерации (МФ РФ).
Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2023
года. 2008. Август.
10. Министерство экономического развития Российской Фе-
дерации (МЭР РФ). Основные параметры прогноза социальноэкономического развития Российской Федерации на период до
2020–2030 годов. 2008. Август.
11. Министерство экономического развития Российской Фе-
дерации (МЭР РФ). Основные параметры уточненного прогноза
социально-экономического развития Российской Федерации на
2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов. 2009. Декабрь.
12. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 1 от
31.07.1998 (№ 146-ФЗ).
13. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть 2 от
05.08.2000 (№ 117-ФЗ).
14. Николаев И.А., Марченко Т.Е., Титова М.В. Страны СНГ и
мировой кризис: общие проблемы и разные подходы. Аналитический доклад ФБК. 2009. Июнь.
100
15. Основные направления антикризисных действий Прави-
тельства Российской Федерации на 2010 год. 2009. Декабрь.
16. Основные направления бюджетной и налоговой политики
на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов. 2009.
17. Программа антикризисных мер Правительства Российской
Федерации на 2009 год. 2009.
18. Саватюгин А.Л. Стабилизационный фонд: формирование и
использование // Финансы. – 2004. – № 12.
19. Федеральный закон ―О федеральном бюджете на 2008 год и
на плановый период 2009 и 2010 годов‖ от 24.07.2007 (№ 198-ФЗ).
20 Федеральный закон ―О бюджете Пенсионного фонда Рос-
сийской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и
2012 годов‖ от 30.11.2009 (№ 307-ФЗ).
21. Федеральный закон ―О бюджете Федерального фонда обя-
зательного медицинского страхования на 2010 год и на плановый
период 2011 и 2012 годов‖ от 28.11.2009 (№ 307-ФЗ).
22. Федеральный закон ―О бюджете Фонда социального стра-
хования Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов‖ от 28.11.2009 (№ 307-ФЗ).
23. Федеральный закон ―О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом ―О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов‖ от 17.12.2009 (№ 314-ФЗ).
24. Федеральный закон ―О страховых взносах в Пенсионный
фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования
Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного
медицинского страхования‖ от 24.07.2009 (№ 212-ФЗ).
25. Федеральный закон ―О федеральном бюджете на 2010 год и
на плановый период 2011 и 2012 годов‖ от 02.12.2009 (№ 308-ФЗ).
26. Aiyagari, R., McGrattan R. The Optimum Quantity of Debt.
// Journal of Monetary Economics. – 1998. – No. 42.
27. Alonso A., Rault C. What Do We Really Know about Fiscal
Sustainability in the EU? A Panel Data Diagnostic // ECB Working
Paper Series. – 2007. – No. 820.
28. Artis M., Marcellino M. The Solvency of Government Finances in Europe. Banca d’Italia. 2000.
29. Astrov V. The Russian Oil Fund as a Tool of Stabilization and
Sterilization. Oesterreichische Nationalbank // Focus on European
Economic Integration. 2007. January.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]