Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблема устойчивости государственных финансов Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
21
величина совокупных расходов бюджетной системы была тесно
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Нефтегазовые Ненефтегазовые
увязана с объемом совокупных поступлений, фактически российское правительство стремилось направлять в экономику страны
все полученные доходы. При этом в структуре доходов наметилась тенденция повышения доли нефтегазовых доходов в совокупном объеме бюджетных поступлений, что свидетельствует об
отсутствии на тот момент стратегии развития государственных
финансов России, а также о последовательном увеличении зависимости проводимой бюджетной политики от размера нефтегазовых поступлений (рис. 2).
Рис. 2. Динамика соотношения нефтегазовых и ненефтегазовых доходов
в совокупных доходах бюджетной системы России в 2000-2008 годы
Источник: www.roskazna.ru
Возрастающая уязвимость бюджетной политики по отношению к возможному падению цен на нефть и газ, имеющие свойство сильной волатильности, привела к необходимости создания
в России механизма суверенного фонда, тем более что к тому
времени данный механизм уже успешно применялся во многих
странах. О пользе применения этого механизма в России впервые
упомянули в своем исследовании эксперты Института экономики
переходного периода [5].
Необходимо отметить, что страны, чьи доходы в значитель-
22
ной степени связаны с использованием природных ресурсов,
сталкиваются с целым рядом проблем.
Во-первых, в этих странах возникают эффекты, связанные с
так называемой «голландской болезнью». Большой профицит по
счету текущих операций платежного баланса имеет своим следствием повышение номинального курса национальных валют, в
результате чего снижается конкурентоспособность экономики.
Попытки замедлить темпы роста этого курса приводят к увеличению объема золотовалютных резервов и, следовательно, к дополнительной денежной эмиссии, намного превышающей потребности экономики. В результате денежно-кредитная система становится разбалансированной, ускоряется инфляция, растет реальный эффективный курс национальной валюты. В экономиках таких стран существенно возрастают риски, снижается качество
проводимой бюджетной и в целом экономической политики,
темпы роста ВВП замедляются.
Во-вторых, доходы бюджетов в таких странах, как правило,
подвержены весьма значительным колебаниям из-за непредсказуемой ситуации с мировыми ценами на рынках сырьевых ресурсов. В годы неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктуры это вызывает необходимость соответствующего сокращения
бюджетных расходов, что приводит к серьезным политическим и
социально-экономическим последствиям. В периоды высоких цен
на сырьевые товары крупные поступления в бюджет, напротив,
зачастую стимулируют рост неэффективных расходов [6].
Введение с 1 января 2004 года в России механизма стабили-
зационного фонда позволило в значительной степени справиться
с данными проблемами, а также сделать фактически первый шаг
в сторону рационального распределения получаемых доходов от
ограниченных природных ресурсов между различными периодами, включая период после их исчерпания. Была рассчитана так
называемая базовая цена на нефть исходя из долгосрочной средней цены, выше которой поступления направлялись в фонд, а
ниже – на расходы федерального бюджета. При этом к числу
сырьевых доходов на тот момент были отнесены только поступления от добычи и экспорта нефти.
Следующим шагом в повышении устойчивости государст-
венных финансов России стало изменение с 2008 года формата
бюджета с расширением прогнозного периода до трех лет. Это
23
позволило продвинуться в развитии среднесрочного планирования и вместе с тем заложить основы для развития долгосрочного
планирования. В дальнейшем с 2010 года также был запрещен
перенос исполнения бюджетных ассигнований с текущего финансового года на плановый период, что улучшило качество прогнозирования основных показателей социально-экономического
развития страны.
С 2008 года была сформулирована концепция ненефтегазового баланса бюджета России, в соответствии с которой были введены в действие новые принципы расходования поступлений от
использования природных ресурсов [8].
Во-первых, было произведено разделение доходов на сырьевые и несырьевые. К числу сырьевых доходов стали относить доходы от добычи и реализации видов сырья, которые вносят ощутимый вклад в доходы экономики и бюджета. Таким образом,
помимо нефтяных были добавлены также поступления от добычи
природного газа и газового конденсата, а также доходы от экспорта природного газа и товаров, выработанных из нефти.
Во-вторых, расходование сырьевых поступлений стало осуществляться через введенный механизм нефтегазового трансферта в федеральный бюджет, предельный размер которого был закреплен в Бюджетном кодексе РФ в процентах от величины ВВП.
При расчетах данной величины было рассмотрено несколько вариантов возможных путей реализации бюджетной политики на
период до 2030 года в зависимости от различных предположений
в отношении долгосрочной средней цены на нефть. В то же время
большинство показателей социально-экономического развития
принималось одинаковым для всех рассматриваемых вариантов.
В-третьих, средства стабилизационного фонда были разделены между двумя фондами – резервным фондом и фондом национального благосостояния. В данные фонды направлялись нефтегазовые доходы сверх величины нефтегазового трансферта. При
этом новая система не изменила общей цели, ради которой создавался стабилизационный фонд, но позволила разграничить потоки средств между поддержанием сбалансированности федерального бюджета и отдельно пенсионной системы России как одного
из важнейших элементов социальной политики государства. Номинальная величина резервного фонда определялась из необходимости поддержать расходы федерального бюджета в течение
24
трех лет в случае резкого и значительного снижения нефтегазовых поступлений.
Кроме того, была определена предельная величина заимство-
ваний и других источников покрытия дефицита федерального
бюджета.
Важным шагом в решении проблемы устойчивости государ-
ственных финансов стала разработка в 2008 году Минфином РФ
Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023
года, т.е. на 15-летний прогнозный период. Минфин РФ предполагает обновлять ее на регулярной основе. В бюджетной стратегии до 2023 года экспертами Минфина РФ отмечается ожидаемая
негативная долгосрочная тенденция по снижению доходов федерального бюджета и бюджетной системы России, связанное с
этим последовательное уменьшение баланса бюджетов и, как
следствие, исчерпание нефтегазовых фондов и рост государственного долга. При этом, несмотря на то, что в данной работе довольно подробно анализируется текущая бюджетная политика
России, в ней не приводится альтернативной стратегии, которая
бы позволила решить проблему устойчивости государственных
финансов в долгосрочной перспективе. Кроме того, на данный
момент в связи с финансово-экономическим кризисом конца
2000-х годов расчеты, сделанные в этой работе, потеряли свою
актуальность.
Последствия финансово-экономического кризиса, оказавшие
во второй половине 2008 г. значительное влияние на основные
показатели социально-экономического развития России, позволили в то же время показать достоинства использования механизма нефтегазовых фондов. В условиях снижения доходной части бюджета использование средств нефтегазовых фондов, накопленных в 2004–2008 годы, не только позволило поддержать уровень расходов, но также реализовать стимулирующие меры бюджетного характера без существенного наращивания величины государственного долга (рис. 3).
25
Рис. 3. Динамика объема нефтегазовых фондов России
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
2004 2005 2006 2007 2008 2009
в 2004–2008 годах (в % ВВП)
Источник: www.minfin.ru
В конце 2009 года был принят закон, приостановивший действие ряда положений бюджетного законодательства, касающихся использования нефтегазовых доходов [23]. До 1 января 2013 г.,
в частности, отменены разделение доходов бюджета на нефтегазовые и ненефтегазовые, использование механизма нефтегазового
трансферта для финансирования ненефтегазового дефицита, а
также положение об объемах формирования резервного фонда и
фонда национального благосостояния за счет нефтегазовых доходов. В то же время данная мера вызвана необходимостью преодоления последствий финансово-экономического кризиса, и в дальнейшем Правительство должно вернуться к использованию этих
механизмов, поскольку они являются ключевыми в решении проблемы устойчивости государственных финансов в стране, доходы
которой в значительной степени зависят от использования природных ресурсов. Более того, уже в 2011–2012 годы в планах
Минфина РФ вернуться к более строгому направлению нефтегазовых доходов на расходы (www.interfax.ru).
Развитие бюджетной политики России в 1990–2000-е годы, а
также опыт негативного воздействия на экономику страны последствий кризисных явлений конца 1990-х и 2000-х годов заста-
26
вили обратить особое внимание на улучшение долгосрочного
планирования, в том числе в интересах совершенствования концепции устойчивости государственных финансов России. Президент России Д.А. Медведев призвал в январе 2010 года разработать систему долгосрочного прогнозирования основных показателей государственных финансов (www.oreanda.ru). В данном исследовании предпринята попытка продвинуться в решении данной задачи.
Кроме того, исходя из работы по проблеме устойчивости го-
сударственных финансов России, необходимо отметить ряд моментов, которые недостаточно освещены или требуют корректив.
Во-первых, исследовать проблему устойчивости государст-
венных финансов России следует не на уровне федерального
бюджета, как это зачастую делается на данный момент, а на наиболее широком уровне, каковым является бюджет расширенного
Правительства. Это можно объяснить тем, что, несмотря на тот
факт, что центральное правительство, власти субъектов РФ и местные власти имеют право проведения самостоятельно осуществлять бюджетный процесс [1, ст. 31], дефолт любого из участников бюджетной системы России несет за собой огромный урон
кредитным рейтингам и вместе с тем платежеспособности остальных участников бюджетной системы. В связи с этим предельный уровень нефтегазового трансферта в российский бюджет, а также предельный уровень покрытия дефицита за счет
прочих источников финансирования следует закрепить в Бюджетном кодексе РФ и рассчитывать на каждый финансовый год
для бюджетной системы страны в целом.
Во-вторых, следует рассмотреть возможность изменения
правила расчета величины нефтегазового трансферта исходя из
альтернативных способов достижения устойчивости государственных финансов страны, в частности, поддержания на неизменном уровне государственных расходов бюджетной системы. Концепция ненефтегазового баланса бюджета России рассматривает
в качестве проблемы бюджетной системы страны в долгосрочном
временном периоде снижение нефтегазовых доходов. При этом
предполагается возможность поддерживать ненефтегазовые доходы на постоянном уровне, даже несколько компенсировать
уменьшение нефтегазовых доходов. Соответственно предполагается, что и расходы бюджета также удастся поддерживать на по-
27
стоянном уровне. В то же время дальнейшее исследование покажет, что в долгосрочной перспективе помимо снижения нефтегазовых доходов существует также значительная угроза снижения и
ненефтегазовых доходов бюджета, а значит и уровня расходов
бюджета. Необходимо отметить, что даже при условии сохранения текущей бюджетной стратегии изменившиеся условия социально-экономического развития России, в том числе в связи с
воздействием на экономику последствий финансово-экономического кризиса, требуют коррекции заложенного в Бюджетном кодексе РФ долгосрочного уровня нефтегазового трансферта.
В-третьих, следует пересмотреть прогнозный период, существенно расширив его. Даже несмотря на то, что прогнозирование
на длительный временной период, как правило, сложная задача,
особенно, когда прогнозируются такие высоковолатильные показатели, как цены на энергоресурсы7, тем не менее такой прогноз
необходимо развивать, чтобы исходя из полученных в нем результатов выстраивать цели и задачи бюджетной политики на более краткосрочную перспективу.
Поставленные проблемы предполагается осветить в данном
исследовании.
Кроме того, необходимо оценить бюджетные риски, которые
могут проявиться уже в среднесрочной перспективе даже при условии сохранения устойчивости государственных финансов на
долгосрочном временном интервале, т.е. оценить вероятность
дефолта по обязательствам российского Правительства в связи с
реализацией большого пакета антикризисных бюджетных мер.
Это предполагается сделать, изучив антикризисные меры России
и сравнив их с аналогичными стимулирующими пакетами мер
ведущих стран.
7
На основе информации о динамике прогнозов цен на нефть, представленной Агентст-
вом энергетической информации США, можно сделать вывод о низком качестве прогнозирования значений цен на нефть в долгосрочном периоде. К примеру, по прогнозу
1986 года цена на нефть в 2000 году предполагалась в размере $ 64,4 за баррель, а фактически составила $ 27,7.
28
1.4. Методология расчета отдельных показателей
бюджетной системы России
Рассмотрим основные показатели бюджетной системы России, необходимые для проведения расчетов устойчивости государственных финансов.
При расчете величины совокупных запасов на некоторый момент времени необходимо определить, какие из государственных
активов следует относить к начальным запасам. В соответствии с
экономической теорией все активы, которые находятся в собственности Правительства страны, можно рассматривать как источник финансирования дефицита бюджета, а значит можно отнести к начальным запасам. При этом с практической точки зрения в величину начальных запасов целесообразно включать исключительно денежные средства Правительства, находящиеся в
Центральном банке и коммерческих банках. Прочие находящиеся
в государственной собственности активы, включая финансовые и
нефинансовые, сложно поддаются оценке, результаты которой
зависят от множества факторов, а, кроме того, редко используются на практике для покрытия дефицита. Приватизация значительной части государственного имущества, например, зданий и объектов инфраструктуры, неизбежно потребует в дальнейшем их
аренды и тем самым увеличения государственных расходов. Это
само по себе может оказать существенное влияние на состояние
государственных финансов. Исходя из этого при эмпирической
оценке в величину совокупных запасов, как правило, включаются
только денежные средства правительств [74]. Для проведения
анализа применительно к России в величину совокупных запасов
средств на начало анализа включаются средства Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, средства органов государственного управления на счетах в Центральном банке РФ в
национальной валюте, средства федерального и региональных
бюджетов на депозитах в коммерческих организациях, а также
резервы Минфина РФ в зарубежной валюте и золоте за вычетом
требований к органам государственного управления.
Чистый совокупный долг определяется совокупными долговыми обязательствами государства и отдельных его образований
за вычетом встречных долговых обязательств. При проведении
данного исследования чистый совокупный долг приравнивается
29
к внутреннему и внешнему долгу Российской Федерации, субъ-
ектов Российской Федерации и муниципальных образований за
вычетом обязательств других стран и международных организа-
ций перед Россией. При этом из анализа исключается возмож-
ность невозврата долга, а также списания части долга как для
России, так и Россией по отношению к своим должникам, не-
смотря на то, что значительная часть кредитов, выданных Росси-
ей, приходится на так называемые страны ―третьего мира‖, риск
невыплаты которых довольно велик. Необходимо также отме-
тить, что в работе не рассматривается отдельно внутренний и
внешний долг. Несмотря на то, что условия заимствования де-
нежных средств внутри страны и на зарубежных рынках разли-
чаются, в частности, различаются процентные ставки по долгу,
данный вид анализа является достаточно сложным и в то же вре-
мя не оказывает существенного влияния на результаты исследо-
вания.
Для прогнозирования доходов используется методология,
применяемая во многих странах [70], в соответствии с которой
весь процесс можно разбить на следующие этапы:
1. Максимально необходимое разбиение совокупных дохо-
дов бюджетной системы по видам поступлений в соответствии с
используемой классификацией. В данном исследовании разделе-
ние проводится в соответствии с функциональной классификаци-
ей доходов консолидированного бюджета Российской Федерации
и бюджетов государственных внебюджетных фондов до уровня
отдельных видов налогов и сборов (всего 35 наименований, см.
приложение 3). Это позволяет не только проследить за изменени-
ем во времени величины отдельных поступлений бюджетной
системы, но также ответить на вопрос о причинах динамики агре-
гированного показателя доходов.
2. Определение номинального уровня доходов бюджета для
каждого из видов поступлений по итогам предыдущего финансо-
вого периода, принимаемого за базовый период. Для этого ис-
пользуются отчетные данные об исполнении консолидированно-
го бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных
внебюджетных фондов, размещаемые на официальном сайте Ка-
значейства России.
3. Очищение каждого из видов поступлений от доходов,
имеющих характер однократных поступлений для определения
базы для дальнейшего прогнозирования. Примером доходов,
30
имеющих характер однократных поступлений, являются зачисленные в июне и октябре 2007 года в бюджетную систему России
поступления в рамках погашения налоговой задолженности НК
ЮКОС по налогу на прибыль и НДС.
4. Определение соответствующей каждому из видов поступ-
лений прокси-переменной8, использование прогноза роста проксипеременных для индексации видов поступлений на необходимый
временной период. Виды поступлений и соответствующие им
прокси-переменные в соответствии с российской классификацией
доходов бюджетной системы представлены в приложении 39. При
этом необходимо отметить, что поступления по некоторым видам
доходов зависят исключительно от краткосрочного и среднесрочного планирования. В частности, в бюджетной системе Российской Федерации доходы от продажи материальных и нематериальных активов зависят от предполагаемых объектов продажи
и прогнозных цен на них. В таких случаях для прогнозирования
берутся запланированные в бюджете доходы, которые в дальнейшем индексируются для долгосрочного периода наиболее
подходящей прокси-переменной.
5. Корректировка прогнозных значений каждого из видов
доходов в соответствии с предполагаемыми изменениями их поступлений, на которые оказывают влияние следующие факторы:
Изменение круга плательщиков налогов и сборов.
Изменение объекта обложения налогами и сборами.
Изменение предоставляемых льгот и вычетов по уплате
налогов и сборов, а также учет предполагаемых доходов, имею-
8
Подход сопоставления видов поступлений и прокси-переменных состоит в том, что
для прогнозирования каждого вида поступлений ищется макроэкономический показатель, наиболее точно характеризующий изменение его облагаемой базы во времени
(см., например, Kiss, Vadas, 2004).
9
Нахождение прокси-переменных, которые наиболее точно отражают динамику от-
дельных поступлений бюджетной системы Российской Федерации, является авторским
методом. Его преимуществом является то, что в качестве прокси-переменных выступают показатели, находящиеся в открытом доступе, прогноз динамики которых осуществляется Министерством экономического развития России (Минэкономразвития России)
на регулярной основе. Несмотря на то, что в данном случае используется некоторое упрощение и не все прокси-переменные можно считать идеально подходящими для нахождения конкретных значений по отдельным видам бюджетных поступлений, они в целом имеют схожую экономическую сущность с моделируемыми налоговыми базами. В
связи с этим можно ожидать, что в долгосрочном периоде их динамики будут совпадать. Это является достаточным условием, чтобы использовать данную методологию
для составления прогноза на длительный временной период.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]