Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
муниципальными унитарными предприятиями, должно быть отнесено
к типу {x, y, α} – равенство, имущественно-стоимостное, causa credendi.
§ 8. социальное обеспечение населения
(абз. 3 ст. 69, ст. 74.1 бК РФ)
Говоря о социальном обеспечении населения как направлении расходов бюджета, следует иметь в виду ту огромную роль, которую данное
направление играет в составе расходов как бюджета публичного субъекта,
так и бюджетов государственных внебюджетных фондов, что в последнем
случае неудивительно, памятуя о предназначении данных фондов.
Вообще говоря, расходы на социальное обеспечение населения можно
разделить на две группы – расходы по социальному (в широком смысле
этого слова) страхованию и расходы по социальному обеспечению1.
8.1. Легко увидеть страховую природу выплат, осуществляемых
из бюджетов государственных внебюджетных фондов, в связи с наступлением таких страховых случаев, как достижение лицом определенного
возраста или наступление инвалидности. Значительно труднее разглядеть что-то подобное в выплатах, осуществляемых на социальные цели
непосредственно из бюджета публичного субъекта.
Строго говоря, публичный субъект непосредственно социального
страхования не осуществляет. В то же время во многом схожей по функциональной направленности является деятельность публичного субъекта
по компенсации данным субъектом выгодоприобретателям тех их затрат
или потерь, которые они понесли, выполняя какие-либо функции в интересах непосредственно публичного субъекта. Публичный субъект в таких
случаях возлагает посредством принятия нормативного правового акта
на себя обязанность осуществлять выплаты физическим лицам при наступлении определенных событий или реализации условий. Сами такие
выплаты представляют собой отложенный доход или дополнительную
оплату труда, который эти физические лица ранее затратили в интересах
публичного субъекта. В большинстве случаев такие выплаты являются
компенсацией заработка, который физическое лицо не сможет получить
вследствие достижения им предельного профессионального возраста,
получения инвалидности и т.п., либо возмещением тех дополнительных
1
Указанные категории составляют более общее понятие социальной защиты, являясь одновременно двумя ее организационно-правовыми формами. Подробнее об этом
см.: Миронова Т.К. Право и социальная защита. М.: Права человека, 2006. С. 136–172, 272.
82
3. Анализ форм расходов бюджета
затрат, которые лицо вынуждено понести вследствие возникновения
указанных негативных факторов1. С этой точки зрения закрепление
в нормативном правовом акте подобных мер показывает стремление
публичного субъекта предложить физическим лицам такие гарантии,
при которых эти лица согласились бы трудиться на благо публичного
субъекта, несмотря на тот риск, с которым для них сопряжены сама эта
трудовая деятельность (понимаемая в самом широком смысле) или ее
последствия2. Поэтому целью осуществления расходов бюджета при предоставлении компенсационных выплат является восполнение потерь физических лиц, вызванных наступлением неблагоприятных последствий
вследствие осуществления данными лицами деятельности в интересах
публичного субъекта. Аналогичную цель в итоге выполняют и расходы
по социальному страхованию, осуществляемые из бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку сама выплата, например
пенсии, в конечном счете призвана доставить ее получателю средства
к существованию, компенсируя тем самым за счет средств внебюджетного фонда (складывающегося, в частности, и из отчислений конкретного
работодателя) те средства, которые застрахованное лицо в силу возраста
или состояния здоровья уже не может заработать самостоятельно.
К подобным расходам можно отнести, например, выплату пенсий
за выслугу лет лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков и мичманов или военную службу по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин в Вооруженных Силах РФ
(п. «а» ст. 5 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших
военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной
противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»3), выплату ежемесячной
денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью
1
Применительно к военнослужащим см.: Антипьева Н.В. Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. … докт. юрид.
наук. СПб., 2010. С. 7–13.
2
О понятии социального риска см.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы пра-
вового регулирования социального страхования. Омск, 2003. С. 13–18.
3
Закон РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их
семей» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 9. Ст. 328.
83
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
в связи с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы
на Чернобыльской АЭС (п. 15 ч. 1 ст. 14 Закона РФ «О социальной
защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»1), предоставление дополнительного
ежемесячного материального обеспечения гражданам Российской Федерации, признанным в установленном порядке инвалидами вследствие
военной травмы (п. 1 Указа Президента РФ «О мерах по улучшению
материального положения инвалидов вследствие военной травмы»2).
8.2. Совсем иной характер носит предоставление публичным субъектом физическим лицам средств в виде (назовем условно) мер социальной поддержки. В этом случае речь идет о желании публичного
субъекта помочь тем категориям физических лиц, которые, по мнению
публичного субъекта, нуждаются именно в материальной поддержке.
Данное желание может быть вызвано как необходимостью улучшения положения лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации,
так и заинтересованностью публичного субъекта в развитии тех сфер
социальной жизни, которые представляются публичному субъекту
в конкретный момент времени наиболее важными.
К подобным расходам можно отнести, например, предоставление
ежемесячных компенсационных выплат нетрудоустроенным женщинам,
имеющим детей в возрасте до трех лет, уволенным в связи с ликвидацией организации (подп. «г» п. 11 Постановления Правительства РФ
«Об утверждении Порядка назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан»3, п. 1 Правил
финансирования ежемесячных компенсационных выплат нетрудоустроенным женщинам, имеющим детей в возрасте до 3 лет, уволенным в связи с ликвидацией организации4), или выплату компенсации за жилье
1
Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.
2
Указ Президента РФ от 1 августа 2005 г. № 887 «О мерах по улучшению материального положения инвалидов вследствие военной травмы» // СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3271.
3
Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1206 «Об утверждении
Порядка назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан» // СЗ РФ. 1994. № 29. Ст. 3035.
4
Постановление Правительства РФ от 4 августа 2006 г. № 472 «О финансировании
ежемесячных компенсационных выплат нетрудоустроенным женщинам, имеющим
детей в возрасте до 3 лет, уволенным в связи с ликвидацией организации» // СЗ РФ.
2006. № 33. Ст. 3633.
84
3. Анализ форм расходов бюджета
и (или) имущество, утраченное в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике (п. 5 Порядка выплаты компенсаций за утраченное
жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно1).
Принципиальная разница между двумя этими разновидностями
расходов бюджета на социальное обеспечение населения состоит,
на наш взгляд, в том, что осуществление публичным субъектом компенсаторных выплат не является безэквивалентным предоставлением,
в то время как осуществление выплат социальной поддержки является
таковым2. В первом случае эквивалентный характер предоставления
обусловлен тем, что сами выплаты осуществляются за предоставление, облеченное в форму затраченного труда или в форму отчисляемых
страховых выплат, в пользу субъекта, осуществляющего выплаты.
Конечно, такие выплаты предоставляются много позже получения
публичным субъектом (или государственным внебюджетным фондом)
искомой выгоды, однако само это обстоятельство не влияет на квалификацию цели предоставления средств бюджета, поскольку лица,
принимая решение трудиться в интересах публичного субъекта или
решение об отчислении средств в соответствующий государственный
внебюджетный фонд, ориентируются на те блага, которые обещает
им публичный субъект в случае принятия этими лицами положительного решения. Соответственно разнятся цели предоставления двух
указанных видов выплат: в первом случае целью является получение
предоставления от другой стороны (causa credendi), во втором случае –
безвозмездное предоставление (causa donandi). Сказанное предопреде-
ляет наличие двух самостоятельных форм расходов бюджета – расходы
бюджета в виде компенсационных выплат и расходы бюджета как
меры социальной поддержки – в рамках одного направления расходов
на социальное обеспечение населения.
8.3. Что же общего между этими двумя формами расходов бюджета?
Во-первых, в обоих рассматриваемых случаях предоставление средств
1
Постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510 «О Порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим
в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно» // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2281.
2
Аналогичный вывод применительно к разграничению социального страхования
и социального обеспечения значительно ранее сделан М.Ю. Федоровой (см.: Федоро-
ва М.Ю. Указ. соч. С. 41).
85
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
бюджета обладает несомненной полезностью, ведь полученными средствами физическое лицо вправе воспользоваться по своему усмотрению. Это обстоятельство делает правоотношения по предоставлению
компенсационных выплат или средств в качестве мер социальной
поддержки имущественно-стоимостными.
Во-вторых, названные правоотношения структурированы на основе
метода власти-подчинения. В обоих случаях публичный субъект не может вообще отказаться от подобных предоставлений. Данный вывод находит свое основание в необходимости для публичного субъекта создавать условия для реализации субъективных публичных прав граждан1,
находящих, в частности, свое основание в конституционных нормах
о том, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту,
в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания
детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1 ст. 39 Конституции РФ), а также о том, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ч. 2 ст. 39 Конституции РФ). Поэтому
публичный субъект обязан осуществлять нормативное регулирование
данных отношений. В то же время у публичного субъекта остается
значительное усмотрение в наполнении содержания принимаемых
на себя обязанностей, поскольку конституционные нормы предполагают обязательное создание публичным субъектом защищенности
граждан от социальных рисков, в выборе способов достижения которой
публичный субъект до известных пределов свободен. Однако сами указанные пределы, учитывая цели предоставления средств, неодинаковы
для рассматриваемых форм расходов бюджета: если в случае предоставления средств бюджета как меры социальной поддержки публичный
субъект весьма свободен в своем выборе, то в случае предоставления
компенсационных выплат он в значительной мере связан как ограниченным набором имеющихся решений, так и своими предыдущими
решениями, на которые ориентировались граждане.
С другой стороны, не вызывает никаких сомнений то обстоятельство,
что в правоотношениях по предоставлению средств бюджета в качестве
компенсационных выплат и как меры социальной поддержки получатель
вправе отказаться от получения причитающихся ему средств. Различие
между указанными случаями, однако, состоит в том, что применительно
1
Подробнее о социально-экономических правах как субъективных публичных правах граждан см.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. С. 142–157.
86
3. Анализ форм расходов бюджета
к правоотношению по компенсационным выплатам физическое лицо
(или его работодатель) не может отказаться от предоставления в пользу
публичного субъекта (соответствующего государственного внебюджетного фонда). Такое положение вещей объясняется, с одной стороны,
объективными свойствами самой трудовой деятельности, а с другой
стороны, принудительным в силу закона (п. 1 ст. 1, п. 1, 2 ст. 18 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской
Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации,
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»1) характером платежей в государственные внебюджетные фонды.
Итак, в рамках такого направления расходования бюджетных средств,
как социальное обеспечение населения, следует выделить две самостоятельные формы расходов бюджета:
– расходы бюджета в виде компенсационных выплат, которые
должны быть отнесены к типу {X, y, α} – властное, имущественностоимостное, causa credendi;
– расходы бюджета как мера социальной поддержки, которые
в свою очередь должны быть отнесены к типу {X, y, γ} – властное,
имущественно-стоимостное, causa donandi.
§ 9. предоставление межбюджетных трансферт ов в форме дотаций
(абз. 6 ст. 69, ст. 131, 137, 138, 142.1 бК РФ)
Дотациями как формой межбюджетных трансфертов, согласно
абз. 26, 27 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, признаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе без установления
направлений и (или) условий их использования. В силу этого дотации являются одним из направлений расходов бюджета публичного субъекта. В рамках бюджетной классификации разграничивают
дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ
и муниципальных образований и иные дотации (подп. 14 п. 3 ст. 21
БК РФ, п. 3.1 Указаний о порядке применения бюджетной классифи-
1
Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской
Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ.
2009. № 30. Ст. 3738.
87
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
кации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014
и 2015 годов). Бюджетный кодекс РФ весьма рамочно регулирует только первый из указанных видов дотаций. Предоставление иных дотаций
может регламентироваться законом (решением) о бюджете. К числу
постоянных расходов бюджета, в частности на федеральном уровне,
федеральные законы о федеральном бюджете и подзаконные нормативные правовые акты относят такие дотации, как дотации бюджетам
субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности
бюджетов и дотации бюджетам закрытых административно-территориальных образований. В силу этого названные виды дотаций будут
проанализированы нами отдельно.
9.1. Бюджетный кодекс РФ не раскрывает содержания такого понятия, как «бюджетная обеспеченность» публичного субъекта, достаточно общό указывая лишь на то, как определяется уровень расчетной
бюджетной обеспеченности (п. 6 ст. 131, абз. 4 п. 3 ст. 137, абз. 2 п. 3
ст. 138, абз. 2 п. 4 ст. 142.1 БК РФ). Строго говоря, обозначенные статьи
не дают нам никакой формулы для определения искомого уровня, поскольку, указывая в целях расчета уровня бюджетной обеспеченности
на необходимость учета факторов и условий, влияющих на стоимость
предоставления одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя, они не определяют ни то,
каким образом этот учет должен быть произведен, ни то, какое математическое действие следует над ними совершить, если эти факторы
в качестве переменных входят в уравнение.
Однако без уяснения понятия бюджетной обеспеченности невозможно понять цель предоставления данного вида дотаций, а значит,
и выявить своеобразие данной формы расходов бюджета. Чтό показывает уровень расчетной обеспеченности? Кáк социально-экономические, географические, климатические и иные объективные факторы,
свойственные конкретному получателю дотации, влияют на определение уровня его бюджетной обеспеченности? Наконец, почему вообще
выделяются дотации? Получить ответы на эти вопросы Бюджетный
кодекс РФ не позволяет. На наш взгляд, прояснить ситуацию может
анализ методики распределения таких дотаций между получателями.
В целях настоящей работы мы ограничимся анализом единой методики распределения дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и в дальнейшем будем
исходить из допущения, состоящего в том, что и другими уровнями
88
3. Анализ форм расходов бюджета
публичной власти используется подобный подход по распределению
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности публично-правовых образований «нижестоящего» уровня власти.
Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670
утверждена Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации1 (далее –
Методика). В соответствии с п. 2 Методики уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций является
величиной, равной отношению индекса налогового потенциала этого
субъекта к индексу его бюджетных расходов.
Индекс налогового потенциала субъекта РФ, согласно п. 1 Расчета
индекса налогового потенциала, являющегося Приложением № 1
к Методике, определяется:
отношением
величины, равной налоговому потенциалу субъекта, т.е. объема
средств в виде отчислений налогоплательщиков по каждому виду налогов, распределяемых в бюджеты субъектов РФ, которые поступят
в бюджет субъекта РФ в очередном финансовом году и которые поступили в бюджет субъекта РФ за два предыдущих года, поделенной
на число жителей этого субъекта,
к величине, равной сумме налоговых потенциалов всех субъектов РФ, поделенной на число жителей всей страны.
Данная формула показывает, что индекс налогового потенциала субъекта РФ есть величина, равная отношению налогового дохода, приходящегося на одного жителя этого субъекта РФ, к среднему
по России налоговому доходу, приходящемуся на одного жителя среднестатистического субъекта РФ. Сам же индекс налогового потенциала
субъекта РФ показывает, во сколько раз субъект РФ богаче или беднее
других субъектов РФ. Если индекс налогового потенциала субъекта РФ
окажется равным 1, то в таком случае субъект РФ обладает средним
доходом по сравнению с остальными субъектами РФ. Если индекс
налогового потенциала субъекта РФ окажется меньше 1, то в таком
случае доходы субъекта РФ ниже среднего показателя по стране. Если
индекс налогового потенциала субъекта РФ превышает 1, то в таком
случае доходы субъекта РФ выше среднего.
1
Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении
дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 48. Ст. 4797.
89
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Индекс бюджетных расходов субъекта РФ, согласно п. 1 Расчета
индекса бюджетных расходов, являющегося Приложением № 2 к Методике, является:
суммой
величины, равной произведению коэффициента дифференциации
заработной платы в субъекте РФ на расчетный удельный вес расходов
на оплату труда в среднем по бюджетам всех субъектов РФ (данная
величина, учитывая порядок расчета коэффициента дифференциации
заработной платы (п. 2 Расчета), показывает, насколько субъект РФ
вследствие отдаленности, своих климатических особенностей и расселения населения по субъекту РФ тратит больше или меньше бюджетных
средств на оплату труда государственных служащих и работников бюджетной сферы по сравнению со среднестатистическим субъектом РФ),
величины, равной произведению коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ на расчетный удельный
вес расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и коммунальные
услуги в среднем по бюджетам всех субъектов РФ (данная величина,
учитывая порядок расчета коэффициента стоимости жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ (п. 10 Расчета), показывает, насколько
стоимость жилищно-коммунальных услуг в субъекте РФ больше или
меньше стоимости данных услуг в среднем по всем субъектам РФ),
величины, равной произведению коэффициента уровня цен в субъекте РФ на расчетный удельный вес прочих расходов в среднем по бюджетам всех субъектов РФ (данная величина, учитывая порядок расчета
коэффициента уровня цен в субъекте РФ (п. 6 Расчета), показывает,
насколько стоимость фиксированного набора товаров и услуг в субъекте РФ, принимая в расчет имеющуюся инфраструктуру и расселение
населения по субъекту РФ, больше или меньше стоимости такого же
набора в среднем по всем субъектам РФ).
Учитывая тот факт, что уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется п. 6 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ
исходя из условий, влияющих на стоимость предоставления одного
и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете
на одного жителя, а расходы на оплату труда и коммунальные услуги
как раз являются такими факторами, п. 4 Методики определяет, что
индекс бюджетных расходов – относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового
90
3. Анализ форм расходов бюджета
объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая
с учетом объективных региональных факторов и условий.
Приведенная формула показывает, что индекс бюджетных расходов
субъекта РФ есть величина, равная отношению условного объема расходов субъектов РФ на оказание стандартного набора государственных
услуг к условному объему расходов среднестатистического субъекта РФ
на оказание этого же стандартного набора государственных услуг. Сам
же индекс бюджетных расходов субъекта РФ показывает, во сколько
раз стоимость государственных услуг, оказываемых конкретным субъектом РФ, выше или ниже стоимости оказания тех же услуг в среднем
по субъектам РФ.
Если индекс бюджетных расходов субъекта РФ окажется равным 1,
то в таком случае для субъекта РФ стоимость оказания государственных услуг совпадает со средним значением этого показателя по всем
субъектам РФ. Если индекс бюджетных расходов субъекта РФ окажется
меньше 1, то в таком случае стоимость оказания государственных услуг
для этого субъекта РФ ниже среднего показателя по стране. Если индекс
бюджетных расходов субъекта РФ превышает 1, то в таком случае стоимость оказания государственных услуг для субъекта РФ выше среднего.
С учетом сказанного уровень бюджетной обеспеченности субъекта РФ показывает, насколько субъект РФ больше или меньше тратит
своих бюджетных средств на оказание условного стандартного набора
государственных услуг по сравнению со среднестатистическим субъектом РФ. Соответственно если уровень бюджетной обеспеченности субъекта РФ равен 1, то это означает, что субъект РФ по уровню бюджетной
обеспеченности в среднем не отличается от остальных. Если данный
показатель больше 1, то в этом случае субъект РФ тратит на оказание
государственных услуг меньше, чем остальные, взятые в среднем. Наконец, если данный показатель меньше 1, то в этом случае субъект РФ
тратит на оказание государственных услуг больше, чем остальные.
Право на получение дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляется такому субъекту РФ, уровень
бюджетной обеспеченности которого не превышает (т.е. меньше или
равен) критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности
субъектов РФ (п. 4 ст. 131 БК РФ), каковым признается минимальный
уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ с учетом
дотаций, который равен среднему арифметическому суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения
91
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]