Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета,
их структурные особенности и классификация
1. Постановка проблемы
Правовое регулирование осуществления бюджетных расходов как
затрат, направляемых публичным субъектом на реализацию публичных
функций, предполагает создание правовых моделей, в рамках которых
будет четко определено возможное и должное поведение участников
экономических отношений. Естественно при этом, что правовые модели
должны учитывать особенности регулируемых экономических отношений, адекватно отражать интересы участвующих в этих отношениях
субъектов и предлагать способы их оптимального сочетания, в связи
с чем такие правовые модели могут отличаться по своему экономическому содержанию. С другой стороны, правовые модели могут предлагать
различные правовые способы воздействия на экономическое поведение,
дифференцированно устанавливая основания возникновения правоотношений, предоставляя права одной, обеим или многим сторонам правоотношения, обеспечивая возможность принудительной реализации
прав требований, и т.п. С этой точки зрения правовые модели, описывающие осуществление бюджетных расходов, отличаются друг от друга
методом правового регулирования (в широком смысле этого слова).
Назначением правовой науки являются выявление и изучение закономерностей правовых явлений, соответственно для нее принципиально
важным представляется анализ правовых моделей с точки зрения их
юридического содержания. Поэтому целью правовой науки в рассматриваемом контексте в первую очередь выступает разграничение правовых
моделей, описывающих осуществление бюджетных расходов. Что представляют собой с правовой точки зрения различные виды бюджетных
ассигнований, перечисленные в ст. 69 Бюджетного кодекса РФ? В каких
правовых формах и как реализуются расходы бюджета? Могут ли быть
созданы какие-либо иные правовые формы расходов бюджета, не известные сегодня Бюджетному кодексу РФ? Вот вопросы, на которые
сегодня должна дать ответ наука бюджетного права.
22
2. Классификационные критерии
К сожалению, можно уверенно констатировать, что в науке бюджетного
права отсутствует какое-либо ясное понимание того, что же с правовой
точки зрения представляют собой формы расходов бюджета. Это ярко
выражается в предпринимаемых попытках как-либо классифицировать
формы расходов бюджета, известные Бюджетному кодексу РФ. Однако
используемая в законодательстве классификация расходов бюджета (ст. 21
БК РФ, Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов1)
и классификации (функциональная, по управлению и т.п.), предлагаемые
следующей за законодательством научной литературой2, представляют
собой варианты именно экономической классификации расходов бюджета, не способной пролить свет на правовую природу расходов бюджета3.
Наиболее вероятной причиной этому является не верное, на наш взгляд,
направление поиска критериев для такой классификации: вместо того
чтобы выявлять различия расходов бюджета посредством анализа существующей дифференциации их правовых форм, исследователи настойчиво
пытаются разобраться в разнообразии их экономического содержания.
2. Классификационные критерии
В данной работе мы постараемся разграничить правовые формы
расходов бюджета и выявить их структурные особенности, построив
их правовую классификацию.
Напомним, что мы исходим из того положения, что расходы бюджета как правовая категория представляют собой совокупность систем
правоотношений, каждая из которых включает в себя правоотношение
по финансированию из бюджета и правоотношение по фактическому
использованию средств бюджета. Говоря о форме расходов бюджета, мы
будем иметь в виду типовую систему названных правоотношений, отли-
1
Приказ Минфина России от 21 декабря 2012 г. № 171н «Об утверждении Указаний
о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации на 2013 год
и на плановый период 2014 и 2015 годов» // СПС «КонсультантПлюс».
2
См., например: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов //
Реформы и право. 2010. № 3. С. 10–15.
3
С.В. Запольский прямо отмечает необходимость проведения юридической классификации расходов бюджета, указывая тем самым на недостаточность их классификации «по адресатам бюджетных ассигнований» (см.: Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: РАП: Эксмо, 2008. С. 60).
23
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
чающуюся от других некоторым своеобразием. Поскольку Бюджетный
кодекс РФ, определяя правовые формы расходов бюджета, предполагает
в первую очередь установить правовые формы фактического использования средств бюджета, будет логично предположить, что структурные
особенности форм расходов бюджета могут быть выявлены посредством
анализа не всей системы правоотношений, а лишь той ее части, которая
включает правоотношение по фактическому использованию средств
бюджета. Важно отметить, что правоотношение по финансированию
получателя бюджетных средств, как правило, не меняет своей природы
в зависимости от той или иной формы расходов бюджета, в состав которой он входит. Поэтому именно своеобразие структуры и содержания
правоотношения по фактическому использованию средств бюджета будет служить нам гипотетическим основанием для разграничения форм
расходов бюджета друг от друга.
Но какие критерии могут быть положены в основание искомого
разграничения?
Содержание любого правоотношения по фактическому использованию средств бюджета всегда сводится к предоставлению средств.
Любое имущественное предоставление может быть произведено либо
α) для того, чтобы получить предоставление от другой стороны (causa
credendi), либо β) для того, чтобы погасить (исполнить) обязательство
(долг) (causa solvendi), либо γ) в качестве безвозмездного предоставления (causa donandi)1. Легко заметить, что в основе деления целей
предоставления на виды лежит тот результат, которого хочет добиться сторона, осуществляющая предоставление. Цель предоставления
позволяет нам определить и то, чем вызвано такое предоставление:
наличием долга, вынуждающего к предоставлению, или желанием,
вызванным намерением сейчас или в будущем что-либо приобрести
или не обусловленным таковым. Во многом именно целью предоставления задается сама структура правоотношения. Критерий цели
предоставления, таким образом, выделяет наиболее значимый момент,
определяющий в конечном счете содержание правоотношения2.
Соответственно использование данного критерия позволяет разделить все расходы бюджета на три большие группы, в отношении каждой
1
См.: Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. В 2 т. Т. 1 /
Избранные труды по гражданскому праву. М.: ЮрИнфоР, 2002. С. 289–290.
2
См.: Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М.: Госюриздат,
1950. С. 75.
24
2. Классификационные критерии
из которых можно точно указать, чем вызвано использование такой
формы расходов, и пояснить, чем обусловлено то или иное закрепление
прав и обязанностей, входящих в содержание правоотношения. Однако
данный критерий носит общий характер, не позволяя тем самым индивидуализировать формы расходов бюджета, входящих в каждую из трех
групп. Поэтому в процессе классификации форм расходов бюджета
нельзя ограничиться только использованием этого критерия.
Любое правоотношение может быть охарактеризовано положением
сторон в нем. В одном случае одна сторона может предопределять поведение другой стороны в правоотношении только в силу занимаемого
ею в этом правоотношении положения. В другом случае одна сторона не может предопределять поведение другой стороны в правоотношении только в силу занимаемого ею в этом правоотношении
положения1. Положение стороны в правоотношении задается извне:
публичный субъект нормативным правовым актом предоставляет стороне в правоотношении власть над другой стороной либо констатирует
изначальное отсутствие у сторон власти друг над другом. Положение
стороны в правоотношении, таким образом, определяется методом
правового регулирования. В первом из указанных случаев правоотношение сконструировано при помощи метода власти-подчинения (X),
во втором – при помощи метода юридического равенства сторон (x).
Соответственно, использование в качестве критерия метода правового регулирования позволяет разграничить все расходы бюджета
на две большие группы, в отношении каждой из которых можно указать, что служит основанием для предоставления средств, кто является
инициатором возникновения правоотношения и каким образом может
быть достигнута цель предоставления. Однако данный критерий также
носит общий характер, не позволяя тем самым индивидуализировать
формы расходов бюджета, входящих в каждую из двух групп. Однако
он применим к каждой форме, раскрывая ее структурные особенности, и в этой связи характеризует формальный момент каждой формы
расходов бюджета.
Содержательный момент каждому правоотношению придает закрепленное соотношение интересов субъектов правоотношения, определяемое исходя из экономической природы данного отношения.
1
Гражданское право: Учебник. В 3 т. Т. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого.
М., 2002. С. 9 (автор главы – Н.Д. Егоров).
25
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Предоставление средств есть имущественное отношение. Однако
это имущественное отношение может быть стоимостным или нестоимостным в зависимости от того, обладают ли передаваемые средства
свойством полезности для приобретателя.
Под полезностью какого-либо блага мы понимаем представление
лица о пользе или удовольствии, получаемых от потребления данного
блага1. Целью всех участников экономической системы являются деньги, или, что эквивалентно, некоторый единый монетарный товар. Он
является тождественным (даже в количественном смысле) с любыми
удовлетворением или полезностью, которых желает данный участник2.
Индивидуум, желающий получить максимум удовлетворения, признается действующим рационально3.
Мы будем говорить о полезности предоставления бюджетных средств
для какого-либо лица в том случае, когда вместе с бюджетными средствами это лицо получает возможность улучшить собственное положение (увеличить свое благосостояние, которым оно может распоряжаться по своему
усмотрению) за счет получаемых средств. Распоряжение благосостоянием
по своему усмотрению в свою очередь выражается в самообеспечении
(самоокупаемости), хозяйственной самостоятельности и самостоятельном
несении имущественной ответственности. В силу этого рациональный
участник будет стремиться получить средства бюджета, которые, таким
образом, обладают для него полезностью. Если же предоставление бюджетных средств ничего лично такому лицу не дает или же вследствие
такого предоставления и тем самым вследствие возложения на лицо каких-либо связанных с этим обязанностей его положение ухудшается, мы
будем говорить о том, что средства бюджета в данном случае не обладают
для участника полезностью. В этом случае побудительных мотивов в получении бюджетных средств у лица, действующего рационально, нет.
Имущественное отношение, в котором приобретатель получает
благо, обладающее для него полезностью, является имущественностоимостным (y). Стоимость передаваемого блага определяется его
предельной полезностью для приобретателя. Имущественное отношение, в котором приобретатель получает благо, не обладающее для него
1
См.: Самуэльсон П.Э., Нордхаус В.Д. Экономика: Учебник / Пер. с англ. 18-е изд.
М.: Вильямс, 2007. С. 186, 190.
2
См.: Нейман Дж. фон, Моргенштерн О. Теория игр и экономическое поведение.
М.: Наука, 1970. С. 34.
3
См. там же. С. 35.
26
2. Классификационные критерии
полезностью (полезность блага меньше либо равна нулю), является
имущественно-нестоимостным (Y).
Легко заметить, что констатация полезности предоставляемых средств
выявляет побудительные мотивы получателя этих средств, или, что эквивалентно, интерес субъекта правоотношения в данном правоотношении.
Выявление самостоятельного интереса субъекта правоотношения показывает наличие возможности принудительной реализации возникающих
прав требований1. Соответственно использование критерия полезности
позволяет разделить все расходы бюджета на две большие группы, в отношении каждой из которых можно указать, что служит причиной применения того или иного метода правового регулирования и того или иного
соотношения прав и (или) обязанностей в правоотношении.
Таким образом, каждое правоотношение по фактическому использованию средств бюджета, кроме, естественно, своего экономического
содержания, с правовой точки зрения может быть охарактеризовано
одновременно тремя моментами: целью предоставления, методом правового регулирования и соотношением интересов в правоотношении.
Соответственно логически мыслимы следующие 12 правовых моделей
такого правоотношения (см. рис. 1):
Властное, имущественно-нестоимостное, causa credendi {X, Y, α}
Властное, имущественно-нестоимостное, causa solvendi {X, Y, β}
Властное, имущественно-нестоимостное, causa donandi {X, Y, γ}
Властное, имущественно-стоимостное, causa credendi {X, y, α}
Властное, имущественно-стоимостное, causa solvendi {X, y, β}
Властное, имущественно-стоимостное, causa donandi {X, y, γ}
Равенство, имущественно-нестоимостное, causa credendi {x, Y, α}
Равенство, имущественно-нестоимостное, causa solvendi {x, Y, β}
Равенство, имущественно-нестоимостное, causa donandi {x, Y, γ}
Равенство, имущественно-стоимостное, causa credendi {x, y, α}
Равенство, имущественно-стоимостное, causa solvendi {x, y, β}
Равенство, имущественно-стоимостное, causa donandi {x, y, γ}
1
Подробнее см.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу
распределения бюджетных средств. С. 19–29.
27
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Предоставление
Causa donandi
(γ)
Xy
xY
XY
xy
XY
Xy
xY
xy
xy
Xy
xY
XY
Causa
credendi (α)
Causa
solvendi (β)
Рис. 1
Каждой форме расходов бюджета при такой классификации должна соответствовать одна из указанных выше правовых моделей. Индивидуальность каждой правовой модели обеспечивается именно
правовыми характеристиками, присущими в таком сочетании только данной модели. Поскольку все 12 правовых моделей отличаются
друг от друга, отнесение каждой формы расходов бюджета к одной
из 12 моделей автоматически обеспечивает разграничение форм расходов бюджета друг от друга.
Соответственно в рамках рабочей гипотезы под формой расходов
бюджета мы будем понимать правоотношение по фактическому использованию средств бюджета, характеризующееся своеобразными
целью предоставления, положением сторон и соотношением интересов
в правоотношении.
Однако укладываются ли существующие формы расходов бюджета
в предложенную гипотетическую классификацию? Позволяет ли
в действительности данная классификация отграничить одну форму
расходов бюджета от прочих? Наконец, предоставляет ли такая классификация новое видение предмета? Чтобы ответить на эти вопросы,
следует проанализировать закрепленные в Бюджетном кодексе РФ
виды бюджетных ассигнований с позиции предложенных выше критериев и тем самым проверить выдвинутую нами гипотезу.
28
3. Анализ форм расходов бюджета
3. Анализ форм расходов бюджета
§ 1. Закупка товаров, оплата работ и услуг
для государственных (муниципальных) нужд
(абз. 6 ст. 69.1, ст. 72 бК РФ)
В силу п. 1 ст. 2 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
и муниципальных нужд»1, п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ в данном
случае мы имеем дело с гражданскими правоотношениями, связанными
с поставками товаров для государственных или муниципальных нужд
(§ 4 гл. 30 ГК РФ), выполнением подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (§ 5 гл. 37 ГК РФ) или оказанием услуг
(гл. 39 ГК РФ), поскольку названные правоотношения, подчиняющиеся принципу юридического равенства сторон, имеют имущественностоимостной характер. Предоставление средств из бюджета в названных целях осуществляется для того, чтобы получить предоставление
от другой стороны (в виде товаров, работ или услуг). Соответственно
предоставление средств из бюджета в целях оплаты поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг для государственных (муниципальных) нужд должно быть отнесено к типу {x, y, α} – равенство,
имущественно-стоимостное, causa credendi.
В то же время представляет интерес вопрос о том, не может ли публичный субъект удовлетворить свою потребность в товарах, работах или
услугах не в частноправовом, а в публично-правовом порядке, например
посредством обязания бюджетных или автономных учреждений либо
унитарных предприятий предоставлять ему производимые названными
юридическими лицами товары, работы или услуги в плановом порядке.
Полагаем, что ответ на этот вопрос должен быть отрицательным в связи
со следующим.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под государственными нуждами
понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета
и внебюджетных источников финансирования потребности Российской
1
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105.
29
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах,
необходимых для осуществления функций и полномочий Российской
Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации
федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация. Исходя из данного определения, необходимость Российской
Федерации либо федерального органа исполнительной власти в предоставлении каких-либо товаров, работ или услуг относится к разряду государственных нужд. Соответственно предоставление публичному субъекту каких-либо товаров, работ или услуг в силу п. 1 ст. 1 Федерального
закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» должно
осуществляться на основании размещения заказа (за исключением ряда
предусмотренных законодательством случаев), а опосредующий такие
правоотношения договор является государственным контрактом (ст. 9
данного Федерального закона). Статья 10 указанного Федерального
закона в качестве общего правила закрепляет норму о том, что размещение заказа должно осуществляться путем проведения торгов в виде
конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме. Без
проведения торгов размещение заказа в интересах публично-правового образования может осуществляться у единственного поставщика
(исполнителя, подрядчика) в случаях, указанных в ст. 55 названного
Федерального закона. При этом важно отметить, что в силу ст. 8 того же
Федерального закона закрепляется единый правовой статус для любых
категорий участников размещения заказов, что исключает какие-либо
преференции в отношении унитарных предприятий или автономных,
бюджетных учреждений как участников размещения заказа.
Однако отсюда следует, что публичный субъект не может обязать
автономные, бюджетные учреждения предоставить ему какие-либо
услуги, выполнить в его пользу какие-либо работы и посредством
отражения учредителем – публично-правовым образованием, заинтересованным в результатах подобных работ (услугах), необходимости
проведения данных работ (оказания услуг) в государственном задании
автономного или бюджетного учреждения.
Данный вывод подтверждается также еще и тем, что согласно абз. 33
ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственное задание – это документ,
устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (со-
30
3. Анализ форм расходов бюджета
держанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных
услуг (выполнения работ). В силу абз. 32 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ
государственные услуги (работы) – это услуги (работы), оказываемые
(выполняемые) органами государственной власти, государственными
учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. В соответствии с п. 2
ст. 1, п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг»1 государственная услуга – это
деятельность по реализации функций органа государственной власти,
которая осуществляется по запросам заявителей. Учитывая, что в силу
п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»2, п. 1 ст. 9.2
Федерального закона «О некоммерческих организациях»3 автономное
или бюджетное учреждение создается публично-правовым образованием
для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной
власти, следует сделать вывод о том, что автономное или бюджетное
учреждение на основании государственного задания не может выполнять
работы непосредственно в интересах своего учредителя или непосредственно оказывать ему услуги, так как осуществление подобного вида
работ не является осуществлением каких-либо государственных полномочий или реализацией какой-либо государственной функции. То обстоятельство, что получателем результатов работ, услуг, оказываемых
автономным, бюджетным учреждением, не может быть его учредитель,
подтверждается, в частности, п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»,
которым публично-правовые образования и их органы прямо исключены из состава заявителей, т.е. выгодоприобретателей от осуществления государственной функции. Наконец, уже Бюджетный кодекс РФ
строго разделяет закупку товаров, работ и услуг для государственных
нужд, в том числе в целях оказания государственных услуг физическим
и юридическим лицам (абз. 6 ст. 69.1), и оказание государственных услуг
автономными, бюджетными учреждениями (абз. 3 ст. 69.1).
1
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставле-
ния государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
2
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» //
СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
3
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организаци-
ях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
31
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]