Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Бюджетный кодекс предусматривает три цели, на которые может
предоставляться межбюджетная субсидия: 1) софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения
субъектов РФ и совместного ведения Федерации и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 132 БК РФ)1;
2) софинансирование исполнения расходных обязательств Российской
Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных
к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами (п. 1 ст. 138.1
БК РФ); 3) выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств (п. 2 ст. 132 БК РФ).
Представляется совершенно очевидным, что межбюджетные субсидии, выделяемые из федерального бюджета в целях выравнивания
обеспеченности субъектов РФ для реализации ими их отдельных расходных обязательств, по своей природе ничем не отличаются от дотаций,
предоставляемых бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению их сбалансированности. Это обстоятельство фактически служит
основанием для предложений вообще отменить данную разновидность
субсидии с одновременным увеличением объема фонда финансовой поддержки регионов2. Что же касается предоставления субсидии федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ, то в этом случае, учитывая, что
обязанность предоставлять подобную субсидию возникает не по желанию
субъектов РФ, а в силу федерального закона (п. 1 ст. 138.1 БК РФ), обязательного как для субъектов РФ, так и для самой Федерации, а также в силу
1
Иногда бывает трудно отграничить подобные субсидии от субвенций, поскольку непросто отличить случаи, когда у субъектов РФ возникают расходные обязательства
вследствие необходимости реализации переданных им государственных полномочий Российской Федерации, от случаев, когда Российская Федерация поддерживает те или иные
расходные обязательства субъектов РФ, возникающие у них при реализации государственных полномочий субъектов РФ в рамках совместного ведения. В экономической литературе в подобных ситуациях рекомендуется руководствоваться степенью свободы, предоставленной в конкретном случае субъектам РФ (см., например: Стиглиц Дж.Ю. Эконо-
мика государственного сектора / Пер. с англ. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 594). Между тем
такой подход полностью применим и в правовой плоскости (см.: Ильин А.В. Разрешение
судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. С. 120–126).
2
См.: Силуанов А.Г. Межбюджетные отношения в условиях развития федерализма
в России: Автореф. дис. … докт. экон. наук. М., 2012. С. 34.
112
3. Анализ форм расходов бюджета
того, что указанные средства призваны создать основу для реализации
Федерацией ее расходных обязательств, возникающих при выполнении
полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти
Российской Федерации, предоставляемые средства являются по своей правовой природе той же формой расходов бюджета, что и дотации
на выравнивание бюджетной обеспеченности, аналогично тому, как это
имеет место в отношении предоставления субсидии бюджету субъекта РФ
из местных бюджетов (ст. 142.2 БК РФ). Поэтому с правовой точки зрения, на наш взгляд, можно говорить только об одной форме расходов
бюджета, каковой является субсидия, предоставляемая одним публично-правовым образованием другому публично-правовому образованию
в целях софинансирования расходных обязательств получателя субсидии.
Итак, межбюджетная субсидия имеет своей целью финансовую
поддержку получателей в реализации полномочий, которые в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,
п. 2 ст. 62 Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляются
получателями самостоятельно за счет средств их собственных бюджетов.
Этот вывод находит свое подтверждение и в п. 2 Правил формирования,
предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета
бюджетам субъектов РФ1, в котором указывается на то, что субсидии
предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам
ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Федерации
и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению органами
местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения. Иными словами, субсидии выделяются из бюджета публичного
субъекта на осуществление расходных обязательств, которые подлежат
исполнению за счет средств бюджета получателя2. В связи с этим мож-
1
Постановление Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 22. Ст. 2573.
2
См.: Кустова М.В. Влияние реформы межбюджетных отношений на практику
рассмотрения арбитражными судами дел о взыскании за счет казны убытков, причиненных неисполнением публичным субъектом обязанности по возмещению органи-
113
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
но утверждать, что межбюджетная субсидия перечисляется от одного
публично-правового образования другому публично-правовому образованию в качестве безвозмездного предоставления (causa donandi).
Может ли получатель требовать предоставления субсидии от публичного субъекта? Из того обстоятельства, что субсидия направляется
на софинансирование расходного обязательства именно получателя,
необходимо сделать два важных вывода: во-первых, публичный субъект не вправе оказывать такую поддержку помимо воли получателя
(именно поэтому в п. 8 ст. 130, п. 6 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ
допускается возможность принятия органами власти получателя решения об отказе в получении субсидий из «вышестоящего» бюджета); вовторых, публичный субъект при наличии на то просьбы получателя самостоятелен в решении вопроса о необходимости выделения субсидии.
Из конституционного принципа разграничения ведения и полномочий
между уровнями власти в Российской Федерации вытекает необходимость для каждого уровня власти самостоятельно за счет собственных
средств исполнять принятые на себя расходные обязательства. Следуя
названному конституционному принципу, Бюджетный кодекс РФ
в абз. 2 ст. 31 устанавливает, что публично-правовые образования
обязаны самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, а в гл. 11 закрепляет систему разграничения расходных обязательств публично-правовых образований. Таким образом,
одно публично-правовое образование не может требовать от другого
публично-правового образования предоставления бюджетных средств
для исполнения собственных расходных обязательств. Представляется,
что поэтому в абз. 7 ст. 31 Бюджетного кодекса РФ говорится именно
о праве, а не об обязанности органов государственной власти и органов
местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами
государственной власти и органами местного самоуправления.
Данные выводы справедливы для тех случаев, когда публичным
субъектом не принимались решения о предоставлении межбюджетных
субсидий получателям. Между тем решение поставленного вопроса меняется, когда публичным субъектом указанные выше решения
приняты. На наш взгляд, в силу п. 3 ст. 132, п. 3 ст. 139 Бюджетного
зациям расходов в связи с предоставлением населению установленных законодательством льгот. С. 107–108.
114
3. Анализ форм расходов бюджета
кодекса РФ принятие уполномоченными органами государственной
власти правил предоставления субсидий, основанных на положениях
утвержденного бюджета публичного субъекта, должно быть расценено
как принятие публичным субъектом на себя обязанности предоставить
субсидию каждому удовлетворяющему условиям, закрепленным в таких правилах, получателю1. Немаловажным обстоятельством является
и то, что указанные правила принимаются в форме нормативного
правового акта, который является общеобязательным, а значит, он
обязателен и для органа, его принявшего. Право требования же возникает у получателя субсидии при условии обращения к публичному
субъекту (в лице уполномоченного для того органа государственной
власти получателя – публично-правового образования) и соответствия
поданной заявки требованиям, установленным в правилах предоставления таких субсидий. Сказанное, однако, не означает, что в данном
случае правоотношение по предоставлению межбюджетной субсидии структурировано по методу власти-подчинения, ведь возложение
на публичный субъект обязанности предоставить межбюджетную субсидию осуществляется исключительно в силу свободного согласования
воль обоих публично-правовых образований.
Предоставление межбюджетной субсидии обладает несомненной
полезностью для получателя, поскольку, во-первых, указанные средства идут на финансирование именно его расходных обязательств,
что позволяет получателю либо сэкономить свои собственные средства, либо расширить объем самих расходных обязательств, а во-вторых, указанные средства служат выражением стоимости ожидания
(предоставления в будущем межбюджетной субсидии на исполнение
расходного обязательства получателя) как экономического фактора,
определяющего инвестиционную активность получателя2.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что такая форма расходов
бюджета, как предоставление межбюджетной субсидии, должна быть
отнесена к типу {x, y, γ} – равенство, имущественно-стоимостное, causa
donandi.
1
Более подробно см.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по по-
воду распределения бюджетных средств. С. 120–122.
2
Об этом см.: Ильин А.В. Правовые проблемы предоставления межбюджетной суб-
сидии как формы участия одного публично-правового образования в инвестиционной
деятельности другого публично-правового образования // Судебная защита прав инвесторов: Сборник научных статей. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2010. C. 215–217.
115
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
§ 12. предоставление платежей, вЗносов,
беЗвоЗмеЗдных перечислений субъектам международного права
(абз. 7 ст. 69 бК РФ)
Данное направление расходования бюджетных средств вообще
не конкретизировано Бюджетным кодексом РФ, что, по-видимому,
связано со значительным разнообразием тех правовых форм, в которые
могут облекаться платежи, осуществляемые Российской Федерацией
или субъектами РФ субъектам международного права.
Следует учитывать, что согласно п. «к» ст. 71 Конституции РФ внешняя политика и международные отношения Российской Федерации,
международные договоры Российской Федерации отнесены к ведению
Российской Федерации. При этом координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных
договоров РФ отнесены п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному
ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В то же время, учитывая
положения ч. 4 ст. 15 и ст. 79 Конституции РФ, следует сделать вывод
о том, что субъекты РФ не вправе заключать международные договоры.
Из этого исходил и Конституционный Суд РФ, который в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П отметил, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых
признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как
суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором1,
а в Определении от 27 июня 2000 г. № 92-О прямо указал на то, что
субъект РФ не может быть субъектом международного права в качестве
суверенного государства и участником соответствующих межгосударственных отношений, а также не может заключать договоры международно-правового характера2. Именно поэтому в соответствии с подп. «а»
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу
о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай
и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. № 5.
2
Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу
группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная
Осетия – Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
116
3. Анализ форм расходов бюджета
ст. 2 Федерального закона «О международных договорах Российской
Федерации»1 под международным договором Российской Федерации
следует понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами),
с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме
и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится
такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между
собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
Однако субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных
федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности
международных организаций в рамках органов, созданных специально
для этой цели (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации»2). При этом они вправе заключать соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, которые независимо от формы, наименования и содержания не являются
международными договорами (ст. 7 названного Федерального закона)
и подлежат согласованию с федеральными органами исполнительной
власти (ст. 4 указанного Федерального закона).
Учитывая, что основанием для выплаты средств из бюджета является принятие публично-правовым образованием расходного обязательства (ст. 65, 84–86 БК РФ), которое в свою очередь обусловлено
законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением (абз. 20 ст. 6 БК РФ), основанием для подобных платежей
служат международный договор (в случае Российской Федерации) или
соглашение об осуществлении международных и внешнеэкономических связей (в случае субъекта РФ).
Приведенное обстоятельство чрезвычайно важно, поскольку свидетельствует о том, что предоставление платежей, взносов, безвозмездных
перечислений субъектам международного права может осуществляться
1
Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах
Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
2
Федеральный закон от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных
и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999.
№ 2. Ст. 231.
117
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
исключительно на основе взаимосогласованного волеизъявления субъекта, предоставляющего средства, и субъекта, получающего эти средства.
Данный вывод основывается на таком основополагающем принципе
международного права, как принцип суверенного равенства государств.
В соответствии с Декларацией о принципах международного права,
касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций1, все
государства пользуются суверенным равенством. Они имеют одинаковые
права и обязанности и являются равноправными членами международного
сообщества. При этом понятие «суверенное равенство», в частности, включает следующие элементы: а) государства юридически равны; б) каждое
государство пользуется правами, присущими полному суверенитету.
Отсюда легко увидеть, что отношения по предоставлению платежей,
взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного
права должны подчиняться методу юридического равенства сторон,
но не методу власти-подчинения.
Целевое же назначение предоставляемых в рамках данных соглашений бюджетных средств может быть различным. Так, данные средства
могут выделяться в качестве безвозмездного предоставления. Это имеет
место, в частности, при оказании финансовой, технической и гуманитарной помощи иностранным государствам. Предоставление бюджетных средств субъектам международного права может осуществляться
и с целью погасить долг, лежащий на Российской Федерации или
на субъекте РФ вследствие участия в соответствующем соглашении.
К числу таких случаев следует отнести уплату Российской Федерацией или субъектом РФ членских, долевых взносов в международные
организации. Наконец, платежи субъектам международного права
производятся также для того, чтобы получить предоставление от другой стороны. В частности, такие платежи осуществляются в рамках
финансово-экономического сотрудничества с иностранными государствами на двухсторонней основе. Примером такого рода может
служить российско-французское межправительственное соглашение
1
Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных
отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций (принята 24 октября 1970 г. Резолюцией 2625 (XXV)
на 1883-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права,
1996. С. 65–73.
118
3. Анализ форм расходов бюджета
о сотрудничестве в области строительства десантно-вертолетных кораблей-доков типа «Мистраль» от 25 января 2011 г.
Какая бы цель ни преследовалась при предоставлении платежей,
взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права, во всех этих случаях передаваемые средства обладают полезностью
для получателя – субъекта международного права, поскольку либо он
может распорядиться данными средствами по своему усмотрению,
либо указанные средства идут на его содержание, либо необходимость
целевого их расходования способствует достижению той цели, ради
которой этот субъект международного права заключил соглашение
с Российской Федерацией. Иначе говоря, во всех случаях правоотношение, в рамках которого предоставляются названные средства,
является имущественно-стоимостным.
Таким образом, мы пришли к выводу о том, что предоставление
платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права может быть осуществлено в трех формах: {x, y, α} – равенство, имущественно-стоимостное, causa credendi; {x, y, β} – равенство, имущественно-стоимостное, causa solvendi и {x, y, γ} – равенство,
имущественно-стоимостное, causa donandi.
§ 13. исполнение судебных акт ов
В целом Бюджетный кодекс РФ выделяет два рода платежей, которые следует осуществлять по судебным актам: а) ассигнования на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных
действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных
лиц этих органов (абз. 9 ст. 69, подп. 1 п. 3 ст. 158, ст. 242.2 БК РФ);
б) исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам
федеральных казенных учреждений1 (абз. 5 ст. 70, подп. 2 п. 3 ст. 158,
ст. 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ).
1
Возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его
деятельности, как частный случай исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам
федеральных казенных учреждений, рассмотрено нами ранее при анализе ассигнований
119
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Выделение первой группы судебных актов предопределено непосредственным участием публично-правового образования в общественных
отношениях. Это происходит в случае причинения вреда в результате
незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов
местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (ст. 16,
1069 ГК РФ), в случае неосновательного обогащения публично-правового
образования (п. 1 ст. 1102 ГК РФ), в случае необходимости возмещения
судебных расходов, вызванного проигрышем публично-правового образования судебного процесса или специальным указанием закона (ст. 110
АПК РФ, ч. 1 ст. 98, ст. 102 ГПК РФ). Вообще необходимо отметить,
что закон, несмотря на буквальное содержание абз. 9 ст. 69 Бюджетного
кодекса РФ, не устанавливает ограничений по видам требований к публично-правовому образованию, которые были удовлетворены судом
и на удовлетворение которых должны отпускаться средства из бюджета,
поскольку ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ справедливо предусматривает
возможность исполнения судебных актов не только по искам к публичному
субъекту о возмещении вреда, но и по иным искам о взыскании денежных
средств за счет казны соответствующего публично-правового образования.
Наличие второй группы судебных актов обусловлено, во-первых, тем,
что казенные учреждения приобретают права и обязанности не от своего
имени, а от имени и за счет публично-правового образования – собственника имущества этого учреждения (абз. 38 ст. 6, п. 5 ст. 161 БК РФ),
а во-вторых, положениями абз. 4 п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ,
п. 7 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающими субсидиарную
ответственность собственника имущества казенного учреждения по его
обязательствам. Учитывая, что финансовое обеспечение деятельности
казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего
бюджета (абз. 39 ст. 6, п. 4 ст. 161 БК РФ), обращение взыскания по судебному акту во всех случаях на «средства» казенного учреждения тождественно обращению взыскания на средства бюджета бюджетной системы
Российской Федерации. Следовательно, нет никакой разницы между
исполнением судебных актов, по которому казенное учреждение само
обязано предоставить взыскателю денежные средства, и исполнением
судебных актов, по которому публично-правовое образование – собственник имущества этого учреждения – обязано предоставить средства
на обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Естественно при этом, что
все, что будет сказано в отношении такой формы расходов бюджета, как исполнение
судебных актов, применимо и к данному названному частному случаю.
120
3. Анализ форм расходов бюджета
взыскателю при недостаточности лимитов бюджетных обязательств,
доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств. Поэтому и существует единый порядок исполнения судебных
актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета
публично-правового образования по денежным обязательствам его казенных учреждений (ст. 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ).
Важно отметить, что такую самостоятельную форму расходов бюджета, как исполнение судебных актов, образуют только те расходы бюджета, необходимость несения которых, во-первых, установлена судебным
актом, а, во-вторых, которые не были и не могли быть заранее запланированы. Если публично-правовое образование заранее закрепило
в бюджете средства на исполнение конкретного расходного обязательства, которое, однако, впоследствии не было исполнено, и уже суд обязал публично-правовое образование его исполнить, то выплачиваемые
из бюджета средства в этом случае должны признаваться осуществляемыми в рамках той формы расходов бюджета, в которой они и были
запланированы. Иначе говоря, расходы на исполнение судебных актов,
предусматривающих конкретную обязанность публично-правового образования выплатить взыскателям пенсии, пособия, заработную плату,
оплатить задолженность по договорам на поставку товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд,
составляют такие формы расходов бюджета, как расходы на социальное
обеспечение населения, расходы на оплату труда работников казенных
учреждений, расходы на оплату поставок товаров, выполнения работ,
оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд, но не расходы бюджета на исполнение судебных актов.
Причиной этого является то, что каждая форма расходов бюджета –
это система правоотношений, включающая в себя правоотношение
по финансированию получателя бюджетных средств и правоотношение
по фактическому использованию средств бюджета. Форма расходов
бюджета на исполнение судебных актов отличается от других тем, что
характеризующее ее правоотношение по финансированию получателя
бюджетных средств в подавляющем большинстве случаев возникает
после, а не до возникновения обязанности осуществить выплаты, как
это имеет место в отношении всех остальных форм расходов бюджета.
Поэтому единственным основанием для осуществления выплат в этом
случае является судебный акт, так как необходимость несения таких
непредусмотренных расходов не санкционирована, а обращение взыс-
121
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]