Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовые основы расходов бюджета

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 34 / 154 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 > Следующая >>>

Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация

Таким образом, необходимо сделать вывод о том, что действующее законодательство исходит из того, что проведение автономным, бюджетным учреждением работ в интересах публично-правового образования или оказание ему услуг возможно только посредством размещения государственного заказа и невозможно посредством отражения учредителем – публично-правовым образованием, заинтересованным в результатах подобных работ или услуг, необходимости проведения данных работ, оказания подобных услуг в государственном задании автономного, бюджетного учреждения.

На наш взгляд, такой подход законодателя носит концептуальный характер.

Конституция РФ устанавливает, в частности, что в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции (ч. 1 ст. 8) и каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34). Публичный субъект является участником рыночных отношений, выступая как крупнейший потребитель и в лице своих агентов – различных учреждений и государственных предприятий – как производитель благ. Как и любой потребитель, публичный субъект заинтересован в предоставлении ему самостоятельного выбора товаров, работ или услуг самого высокого качества, нужного ему объема и по самой низкой цене. Такая заинтересованность определяется тем, что товары, работы или услуги нужны публичному субъекту исключительно в целях обеспечения прав и свобод граждан (ст. 18 Конституции РФ), которые несут бремя этих закупок, уплачивая налоги в бюджет.

Граждане и организации заинтересованы в том, чтобы объем уплаченных ими налогов коррелировал с объемом и качеством оказываемых им публичных услуг, а стоимость публичных услуг уменьшалась1.

Каждый индивид несет свою долю расходов (сумма уплаченных им налогов) на предоставление общественного блага. Вследствие этого упомянутая налоговая доля является «персонализированной ценой» для конкретного индивида за потребление конкретного общественного блага. Соответственно спрос на общественные блага определяется на основе определенного распределения налогового бремени. Оптимальной является такая ситуация, при которой каждый индивид исходя из своей «персонализированной цены» предъявляет спрос на одинаковый уровень каждого общественного блага. Этот уровень является оптимальным объемом предоставления общественного блага. Такая ситуация именуется в экономической литературе «равновесием Линдаля», а сами персонализированные цены – «ценами Линдаля». Подробнее о равновесии Лин-

3. Анализ форм расходов бюджета

В настоящее время твердо установлено, что распределение ресурсов на конкурентных рынках осуществляется эффективно1. Соответственно наилучший для потребителя результат может быть достигнут только в условиях конкурентной среды, когда производители борются за потребителя, повышая качество производимых товаров и снижая цены. Именно поэтому поддержка конкуренции и отнесена Конституцией РФ к основам конституционного строя. Поскольку минимизация затрат публичного субъекта возможна только в конкурентной среде, а эффективное осуществление расходов бюджета, предполагающее получение наилучшего результата за минимальную цену, возможно лишь посредством их осуществления на конкурентном рынке, публичный субъект не вправе тогда, когда это возможно, осуществлять закупки в неконкурентной среде.

Конкурентная среда в свою очередь предполагает, что участники рынка не имеют заранее установленных преимуществ друг перед другом и лишены возможности незаконно воздействовать друг на друга. Свобода предпринимательской деятельности, означающая, что никто не вправе устанавливать необоснованные барьеры для каждого желающего производить товары, выполнять работы или оказывать услуги с целью получения прибыли, требует от публичного субъекта, выходящего на рынок как производитель товаров, работ или услуг, действовать на равных условиях с другими производителями. Именно из этого принципиального положения исходит и Гражданский кодекс РФ, устанавливая, что публичный субъект участвует в договорных обязательствах на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 124). В ином случае публичный субъект, пользуясь своим особым правовым статусом лица, обладающего возможностью устанавливать и изменять правила игры и применять насилие, легко уничтожит любого своего конкурента и сделает невозможным конкуренцию, что, как было показано выше, вступает в противоречие с Конституцией РФ. Однако равное участие публичного субъекта в конкурентной борьбе означает, что публичный субъект непосредственно или через своих агентов должен завоевывать доверие потребителя, которым может

даля см., например: Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. М.: Аспект Пресс, 1995. С. 687–691.

Самуэльсон П.Э., Нордхаус В.Д. Указ. соч. С. 320.

Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация

являться он сам или другое публично-правовое образование, на одинаковых для всех условиях. Поэтому публичный субъект не может устанавливать для себя или для своих агентов такие правила, по которым рынок публичных закупок стал бы доступен только для него, ведь в этом случае остальные участники оборота были бы отстранены от публичных закупок по мотивам, не связанным с качеством и ценой предлагаемой ими продукции, что не только необоснованно сужало бы пределы их экономической свободы, но и противоречило бы интересам самого публичного субъекта как потребителя. Исключением может являться только предоставление общественных благ, которые характеризуются несоперничеством и неисключаемостью в их потреблении1, или объектов, изъятых из оборота, поскольку оно вследствие невыгодности производства общественных благ или прямого законодательного запрета возможно исключительно силами публичного субъекта2. Конкурентный подход к обеспечению публичного субъекта необходимыми ресурсами к тому же наиболее способствует достижению такой цели публичного субъекта, как повышение эффективности работы автономных, бюджетных учреждений, поскольку необходимость для учреждения участвовать в конкурсе или аукционе, для того чтобы получить средства, заставляет учреждения бороться за предоставление им бюджетных средств, предлагая лучшую цену или лучшие условия, с тем чтобы иметь возможность распоряжаться оставшимися в их распоряжении средствами по своему усмотрению.

Конституционные права и свободы человека и гражданина, таким образом, требуют от публично-правовых образований, существование которых обусловлено только их приспособленностью для решения задачи максимально полного обеспечения прав и свобод граждан, проведения закупок для публичных нужд в конкурентной среде, что исключает возможность удовлетворения интересов публичного субъекта в товарах, работах или услугах посредством обязания бюджетных или автономных учреждений, унитарных предприятий предоставлять ему производимые названными юридическими лицами товары, работы или услуги в плановом порядке.

Об общественных благах см., например: Якобсон Л.И. Экономика общественного

сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996. С. 36–40.

Правомерность этих исключений нами здесь не рассматривается, с тем чтобы

не выходить за рамки исследования.

3. Анализ форм расходов бюджета

§ 2. обеспечение выполнения функций каЗенных учреждений

(абз. 2 ст. 69.1, ст. 70 бК РФ)

Прежде всего следует отметить, что непосредственно казенным учреждениям бюджетные средства не передаются, их финансирование состоит в передаче им прав по принятию и (или) исполнению бюджетных обязательств в определенном объеме за счет соответствующего публично-правового образования1. Собственно говоря, здесь мы имеем дело с правоотношением по финансированию получателя бюджетных средств, но не с правоотношением по фактическому использованию средств бюджета, ведь никакого выделения средств из бюджета непосредственно казенному учреждению не производится, указанные платежи осуществляются в адрес контрагентов казенного учреждения в рамках правоотношений различной правовой природы. Учитывая своеобразие данных правоотношений, следует заметить, что обеспечение выполнения функций казенных учреждений – это направление, но не форма расходов бюджета, так как по существу в рамках названного вида бюджетных ассигнований объединены четыре различных правоотношения: оплата труда работников казенных учреждений, оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд, уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации и возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности (ст. 70 БК РФ).

2.1. Предоставление средств из бюджета в целях оплаты труда работников казенных учреждений осуществляется по существу в рамках трудовых правоотношений2 и имеет своим основанием заключенные трудовые договоры (государственные или муниципальные контракты).

См.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределе-

ния бюджетных средств. С. 34–37.

Мы исходим из того, что правоотношения, связанные с гражданской службой, являются по своей природе трудоправовыми. По нашему мнению, из этого же исходит и законодатель (см. ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). В науке трудового и административного права на этот счет имеются полярные взгляды. См., например: Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М.: Статут, 2008. С. 5–18; противоположная точка зрения: Старилов Ю.Н. Го- сударственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 352–356; компромиссная точка зрения: Чиканова Л.А. Применение тру- дового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: Теория и практика: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 9–11.

Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация

Указанные правоотношения возникают по воле обеих сторон и в целом построены по принципу юридического равенства1. Данные выплаты из бюджета представляют собой вознаграждение за труд (ст. 129 ТК РФ). Отсюда непосредственно следует, во-первых, то, что целью предоставления бюджетных средств (оплаты труда конкретного работника, государственного служащего) является предоставление от другой стороны (предоставление публичному субъекту рабочей силы) (causa credendi), а во-вторых, то, что работник (государственный служащий) весьма заинтересован в получении средств, передаваемых в целях оплаты его труда, ведь названные средства обладают для работника значительной полезностью, что позволяет квалифицировать данное правоотношение как имущественно-стоимостное. Таким образом, предоставление средств из бюджета в целях оплаты труда работников казенных учреждений должно быть отнесено к типу {x, y, α} – равенство, имущественно-стоимостное, causa credendi.

2.2. Предоставление средств из бюджета в целях уплаты казенным учреждением налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации по сути осуществляется в рамках налоговых правоотношений и имеет своим основанием то, что казенные учреждения, признаваемые самостоятельными участниками налоговых отношений, осуществляют деятельность, подлежащую налогообложению. В этом случае публичный субъект, являющийся собственником имущества казенного учреждения, выполняет за свой счет обязанность по уплате налогов и сборов, которую несет казенное учреждение. Само казенное учреждение не имеет ни экономической, ни технической возможности самостоятельно осуществить указанный платеж, поскольку у казенного учреждения отсутствуют какие-либо доходы, которыми оно могло бы распоряжаться самостоятельно и за счет которых могли бы быть уплачены вышеуказанные платежи (п. 3 ст. 161

Трудовое правоотношение, будучи правоотношением договорного типа, тем не менее отличается значительным своеобразием соотношения и реализации прав и обязанностей, входящих в его содержание. Наличие у работодателя хозяйской власти привносит в эти правоотношения значительный элемент неравноправности его субъектов. В то же время возникновение и прекращение этих правоотношений принципиально не отличаются от аналогичных процессов, происходящих в рамках гражданских правоотношений, что позволяет считать метод юридического равенства все-таки главенствующим методом правового регулирования отношений, непосредственно связанных с трудом. Поэтому в целях настоящего исследования отмеченное выше обстоятельство, по нашему мнению, может быть опущено.

3. Анализ форм расходов бюджета

БК РФ), и поскольку казенное учреждение не имеет расчетных счетов, осуществляя все операции через лицевые счета (п. 4 ст. 161 БК РФ).

Обязанность публичного субъекта исполнять за свой счет обязанность по уплате налогов и сборов, которую несет казенное учреждение, вызвана тем, что казенное учреждение не является самостоятельным экономическим субъектом – оно полностью и всецело зависит от публичного субъекта и выполняет его волю, в силу чего финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации (п. 2 ст. 161 БК РФ), а субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения несет собственник его имущества (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ). Подтверждение наличия у публичного субъекта обязанности исполнять за свой счет обязанность по уплате налогов и сборов, которую несет казенное учреждение, можно усмотреть в том, что если отсутствие или недостаточность соответствующих лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) у казенного учреждения привели к тому, что казенное учреждение не смогло выполнить обязанность по уплате налогов, что, в свою очередь, стало причиной принятия судебного акта о взыскании с казенного учреждения соответствующих сумм налогов, то, учитывая, что денежные обязательства – это в том числе и обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с положениями закона (абз. 24 ст. 6 БК РФ), для полного исполнения исполнительного документа именно публичный субъект, являющийся собственником имущества казенного учреждения – должника, обязан наделить казенное учреждение правом распорядиться средствами бюджета в определенном объеме (а это равнозначно осуществлению выплаты в пользу соответствующего бюджета), с тем чтобы казенное учреждение исполнило свою обязанность (п. 5, 6 ст. 242.3, п. 4, 5 ст. 242.4, п. 4, 5 ст. 242.5 БК РФ).

Поэтому обязанность публичного субъекта исполнять за свой счет обязанность по уплате налогов и сборов, которую несет казенное учреждение1, по своей правовой природе не отличается от обязанности самого казенного учреждения по уплате сумм налога. Соответственно,

Вполне может оказаться, что указанная обязанность публичного субъекта – это обязанность его перед самим собой. Такое положение дел объяснимо, впрочем, тем, что казенное учреждение, будучи не самостоятельным участником экономических отношений, признается самостоятельным участником налоговых правоотношений, что,

Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация

предоставление средств из бюджета в целях уплаты казенным учреждением налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации должно быть отнесено к типу {X, y, β} – властное, имущественно-стоимостное, causa solvendi.

2.3. Предоставление средств из бюджета в целях оплаты поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд как правоотношение не меняет своей правовой природы в зависимости от того, осуществляется оно в рамках обеспечения выполнения функций казенных учреждений (ст. 70 БК РФ) или вне такового (абз. 6 ст. 69.1, ст. 72 БК РФ). Применительно к вопросу об обеспечении выполнения функций казенного учреждения мы имеем дело с частным случаем поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд. Собственно говоря, выделение Бюджетным кодексом РФ именно этого частного случая обусловлено лишь соображениями необходимости закрепления структуры типовой сметы казенного учреждения. Поскольку в данном случае мы имеем дело с причиной дифференциации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, обусловленной сугубо экономическими, а не юридическими соображениями, такое направление расходов бюджета, как оплата товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд для обеспечения выполнения функций казенного учреждения, не может составлять отдельную форму расходов бюджета.

2.4. Возникновение такого направления расходов бюджета, как предоставление средств из бюджета в целях возмещения вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности, обусловлено тем, что неправомерное причинение вреда подлежит возмещению лицом, причинившим вред (п. 1 ст. 1064 ГК РФ). Казенное учреждение, причинившее вред, таким образом, отвечает по обязательству из причинения вреда находящимися в его распоряжении денежными средствами (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ). Поскольку казенное учреждение, как выше уже было неоднократно показано, не имеет собственных средств, действуя исключительно за счет средств публичного субъекта, являющегося собственником имущества данного казенного учреждения, бюджетные средства потерпевшему предоставляются

по всей видимости, вызвано необходимостью действия принципа равного налогового бремени (п. 1 и 2 ст. 3 НК РФ).

3. Анализ форм расходов бюджета

непосредственно публичным субъектом. Однако публичный субъект как законопослушный участник общественных отношений не может заранее предвидеть и предугадать то, что казенное учреждение причинит в будущем кому-либо вред, в связи с чем данное направление расходов не может быть отражено в смете казенного учреждения на момент ее утверждения. Если же предположить необходимость всегда иметь в виду возможное причинение вреда казенным учреждением и в силу этого отражать анализируемое направление расходов в смете казенного учреждения, то в таком случае казенному учреждению в силу ст. 34, 38 Бюджетного кодекса РФ придется такой вред наносить, для того чтобы оправдать включение указанных сумм в свою смету. Однако это предположение ориентирует на использование сил и средств для достижения противоправных целей и потому должно быть отвергнуто. Если же не ставить перед казенным учреждением такой «инфернальной» цели, то в этом случае резервирование бюджетных средств по данному направлению расходов также не отвечает принципу эффективности использования бюджетных средств, ведь указанные средства могут и должны быть направлены на цели, требующие неотлагательного финансирования. Поэтому публичный субъект, учитывая, что он как собственник имущества казенного учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ), должен предоставлять казенному учреждению права на использование средств бюджета для возмещения вреда, причиненного деятельностью такого казенного учреждения, только тогда, когда этот вред уже состоялся. Принимая во внимание то, что факт причинения вреда потерпевшему именно деятельностью конкретного казенного учреждения, равно как и размер причиненного вреда, во избежание злоупотреблений должны быть подтверждены, возмещение вреда за счет средств бюджета может быть осуществлено согласно ст. 239 Бюджетного кодекса РФ только на основании судебного акта, вступившего в законную силу. Именно во исполнение подобного судебного акта бюджетные ассигнования в целях возмещения вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности, доводятся до казенного учреждения в порядке ст. 242.3, п. 4, 5 ст. 242.4, п. 4, 5 ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ. Однако это означает, что такое направление расходов бюджета, как возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности, является частным случаем исполнения судебных актов, предусматривающих обращения

Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация

взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и не может составлять отдельную форму расходов бюджета.

2.5. Таким образом, мы установили, что не существует такой формы расходов бюджета, как обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Под этим названием скрываются четыре направления расходов бюджета, два из которых могут претендовать на то, чтобы считаться самостоятельными формами расходов бюджета, а именно: предоставление средств из бюджета в целях оплаты труда работников казенных учреждений и предоставление средств из бюджета в целях уплаты казенным учреждением налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации. Строго говоря, указанные направления расходов характеризуют не суть казенного учреждения, а само участие публично-правовых образований в экономической жизни или, говоря иначе, определенный срез общественного сектора экономики. Явление «обеспечения выполнения функций казенных учреждений» с правовой точки зрения в значительно большей степени охватывается правоотношением по финансированию получателя бюджетных средств, поскольку именно в данном правоотношении происходит наделение казенного учреждения правами на принятие и (или) исполнение конкретного бюджетного обязательства за счет публично-правового образования посредством составления и утверждения его сметы, на что, по нашему мнению, и направлены указания ст. 70 Бюджетного кодекса РФ. Однако, как было показано выше, данное правоотношение не связано с предоставлением средств бюджета, а потому и обеспечение выполнения функций казенных учреждений не может само по себе составлять форму расходов бюджета.

§ 3. предоставление субсидий

бюджетным и автономным учреждениям

(абз. 3 ст. 69.1, п. 1 ст. 78.1 бК РФ)

Следует отметить, что публичный субъект вправе передавать средства бюджета автономным и бюджетным учреждениям в виде: а) субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) (абз. 1 п. 1 ст. 78.1 БК РФ) и б) субсидии на иные цели (абз. 2 п. 1 ст. 78.1 БК РФ).

3.1. Строго говоря, непосредственно предоставление средств из бюд-

жета осуществляется только автономным учреждениям и только в том

3. Анализ форм расходов бюджета

случае, когда средства поступают автономным учреждениям из соответствующего бюджета на расчетные счета, которые автономные учреждения вправе открывать в кредитных организациях (п. 3, 3.7 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Поэтому предоставление подобным образом субсидии автономному учреждению представляет собой выплату средств из бюджета, т.е. охватывается правоотношением по фактическому использованию средств бюджета.

Однако если речь идет о предоставлении субсидии бюджетному учреждению или автономному учреждению, у которого открыт лицевой счет в территориальном органе Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований, то предоставление средств из бюджета им не производится, поскольку в данном случае публичный субъект передает им права по принятию и (или) исполнению бюджетных обязательств в определенном объеме за счет соответствующего публично-правового образования (п. 8 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», п. 3, 3.4 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Соответственно предоставление подобным образом субсидии автономному или бюджетному учреждению не является выплатой средств из бюджета, т.е. охватывается не правоотношением по фактическому использованию средств бюджета, а правоотношением по финансированию из бюджета.

Таким образом, нельзя говорить, что предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям представляет собой единую форму расходов бюджета. Это связано не только с тем, что подобные субсидии бывают нескольких видов, но и с тем, что, когда мы говорим о перечислении субсидий автономным учреждениям на счета, открытые им кредитными организациями, мы имеем в виду правоотношение по фактическому использованию средств бюджета, а когда мы говорим о предоставлении субсидий автономным и бюджетным учреждениям с проведением операций через лицевые счета, мы имеем в виду правоотношение по финансированию из бюджета. Однако, несмотря на приведенные отличия, предоставление субсидий в обоих случаях имеет принципиальное общее свойство – это порядок такого предоставления. Выявление одних и тех же особенностей отношений по предоставлению средств позволяет дать надлежащую квалификацию как правоотношению по фактическому использованию автономным учреждением средств бюджета, так и правоотношению по финансированию автономного или бюджетного учреждения.

<<< < Предыдущая 1 2 34 / 154 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]