Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
кания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта (п. 1 ст. 239
БК РФ). Применительно к другим формам расходов бюджета ситуация
обстоит иначе. Необходимость их несения определена заранее и закреплена в законе (решении) о бюджете, основанием для этого служат
принятые публично-правовым образованием расходные обязательства.
Вступление в законную силу судебного акта, которым с публично-правового образования (его казенного учреждения) взыскивается сумма
задолженности по принятым им ранее расходным обязательствам, ничего не меняет в правовой природе взыскиваемых сумм – эти расходы
и без судебного акта должны были быть понесены публично-правовым
образованием, только теперь необходимость их несения применительно
к конкретному случаю подтверждена. Поэтому судебный акт придает
свойство принудительности предъявляемым к публичному субъекту
гражданами и организациями требованиям, которые не были и не могли быть предусмотрены при принятии закона (решения) о бюджете,
но существовали до процесса либо вообще не существовали до него.
Именно поэтому не все случаи исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджета публично-правового образования по денежным обязательствам его казенных
учреждений, составляют такую форму расходов бюджета, как исполнение
судебных актов. В рамках составляющего данную форму правоотношения по фактическому использованию средств бюджета осуществляются
расходы по погашению санкций за нарушение государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных (муниципальных) нужд (ст. 330, 394 ГК РФ),
расходы по возврату неосновательного обогащения (п. 1 ст. 1102 ГК РФ),
расходы на выплату компенсаций за задержку выплат в пользу физических
лиц работников казенных учреждений (ст. 236 ТК РФ), расходы по возмещению морального вреда (ст. 151 ГК РФ), расходы по возмещению
судебных расходов (ст. 110 АПК РФ, ч. 1 ст. 98, ст. 102 ГПК РФ) и т.п.
Несмотря на проведенное нами выше разделение судебных актов
на две группы, расходы на их исполнение составляют единую форму расходов бюджета, поскольку предоставление средств во исполнение всех
подобных судебных актов имеет одну цель – погашение долга, лежащего
на публично-правовом образовании (causa solvendi). Данная обязанность
вызвана обязательностью судебных актов, которая в соответствии с ч. 1
ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Рос-
122
3. Анализ форм расходов бюджета
сийской Федерации»1, ч. 1 ст. 16 Арбитражного процессуального кодекса РФ, ч. 1 ст. 13 Гражданского процессуального кодекса РФ заключается в том, что вступившие в законную силу постановления федеральных
судов, мировых судей и судов субъектов РФ являются обязательными
для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц,
других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному
исполнению на всей территории Российской Федерации.
В настоящее время законодательством для исполнения судебных
актов, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, предусмотрен по существу
добровольный механизм исполнения, поскольку обращение взыскания
на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов по общему правилу не производится (п. 2 ст. 239
БК РФ), а исполнение организуется исключительно силами самого
должника – публично-правового образования (гл. 24.1 БК РФ). Между тем это не означает, что публично-правовое образование свободно
в исполнении обязанности по исполнению судебного акта, поскольку оно связано положениями закона, установившего порядок такого
добровольного исполнения. Поэтому публично-правовое образование
не вправе уклониться от вступления в правоотношение по исполнению
судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что позволяет
считать данное правоотношение структурированным по методу властиподчинения, но не равенства.
Несмотря на то что публично-правовое образование самостоятельно исполняет судебный акт, взыскатели вправе требовать исполнения в соответствии с законом, в силу чего они вправе обжаловать
в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ, гл. 25
Гражданского процессуального кодекса РФ незаконные действия
или бездействие органов, исполняющих судебные акты в соответствии со ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ (Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ, финансовые органы муниципальных образований), а также органов Федерального казначейства,
органов, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов ка-
1
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судеб-
ной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
123
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
зенных учреждений субъектов РФ, органов, осуществляющих открытие и ведение лицевых счетов муниципальных казенных учреждений
при исполнении судебных актов в соответствии со ст. 242.3–242.5 Бюджетного кодекса РФ. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство
в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный
срок»1 взыскатели при нарушении их права на исполнение судебного
акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов
бюджетной системы Российской Федерации, в разумный срок могут
обратиться в суд, арбитражный суд с заявлением о присуждении компенсации за такое нарушение. Данное положение позволяет прямо указать на наличие интереса взыскателей в получении присужденных им
средств, которые они могут использовать по собственной инициативе.
Соответственно отношение по предоставлению средств бюджета во исполнение судебного акта носит имущественно-стоимостной характер.
Таким образом, следует сделать вывод о том, что такая форма расходов бюджета, как исполнение судебных актов, должна быть отнесена к типу {X, y, β} – властное, имущественно-стоимостное, causa solvendi.
§ 14. обслуживание государственного (муниципального) долга
(абз. 8 ст. 69, ст. 119 бК РФ)
В соответствии с п. 1 ст. 119 Бюджетного кодекса РФ под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются операции
по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым
обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. С учетом положений п. 2
ст. 98, п. 2 ст. 99, п. 2 ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, ориентируясь на приведенное легальное определение, к такой форме расходов бюджета, как
обслуживание государственного (муниципального) долга, следует отнести
выплату процентов, начисляемых в соответствии с условиями выпуска
государственных и муниципальных ценных бумаг, выплату дисконта,
выплачиваемого при погашении (выкупе) государственных и муниципальных ценных бумаг, процентные платежи по бюджетным кредитам,
выплату процентов по кредитам иностранных государств, международных
1
Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение
права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта
в разумный срок» // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2144.
124
3. Анализ форм расходов бюджета
финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц, процентные платежи по кредитам кредитных
организаций и т.п. Иными словами, во всех этих случаях под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимается предоставление
публичным субъектом – должником платы за пользование им заемными
средствами. Именно поэтому можно сказать, что обязанность осуществления расходов по обслуживанию государственного (муниципального)
долга берется публично-правовым образованием для того, чтобы получить
предоставление от другой стороны (causa credendi).
Основанием для предоставления данных средств является в соответствии с абз. 17 ст. 6, ст. 97 Бюджетного кодекса РФ наличие долговых обязательств публично-правовых образований перед физическими
и юридическими лицами Российской Федерации, другими публичноправовыми образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами,
возникших в результате государственных (муниципальных) заимствований. В свою очередь данные обязательства возникают на основании
договоров (соглашений), заключаемых на добровольной основе.
Так, в соответствии с п. 3, 5 ст. 817 Гражданского кодекса РФ, п. 3, 4,
6, 7 ст. 103 Бюджетного кодекса РФ государственные (муниципальные)
заимствования осуществляются путем выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг и приобретения их иными субъектами права.
При этом размещение государственных и муниципальных ценных бумаг
осуществляется посредством их отчуждения агентом того публично-правового образования, чьи ценные бумаги подлежат размещению (п. 2, 5, 7
ст. 119 БК РФ), первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок (абз. 16 ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»1).
Конкретные способы размещения устанавливаются генеральными условиями эмиссии и обращения государственных или муниципальных
ценных бумаг, принимаемыми для каждой формы выпуска ценных бумаг
отдельно (ст. 8, п. 4 ч. 1 ст. 9 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»2).
В частности, применительно к размещению государственных ценных
1
Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» //
СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.
2
Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обра-
щения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.
125
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
бумаг Российской Федерации используются два способа: посредством
открытой или закрытой подписки или аукциона1. При этом в рамках
обоих названных процессов предполагается заключение договора (ст. 817
ГК РФ). Важно отметить, что в силу прямого указания п. 2, 5 ст. 817 Гражданского кодекса РФ приобретение государственных (муниципальных)
ценных бумаг может быть только добровольным.
Бюджетные кредиты предоставляются публично-правовым образованием другому публично-правовому образованию или юридическому
лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским
законодательством (п. 1 ст. 93.2, ст. 93.3 БК РФ). Таким образом, учитывая
положения п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 420, п. 1 ст. 807 Гражданского кодекса РФ,
заключение такого договора осуществляется на основе свободного волеизъявления сторон. Что же касается кредитов кредитных организаций,
кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц (подп. 1 п. 2 ст. 98, подп. 3 п. 2 ст. 99, подп. 3 п. 2 ст. 100 БК РФ),
то здесь правовая природа заемных отношений не меняется, что позволяет
утверждать, что и в этом случае отношения сторон основаны на принципе
юридического равенства, а не власти-подчинения.
Принимая в расчет то, что обслуживание государственного (муниципального) долга является предоставлением платы за пользование
заемными средствами, т.е. мерой стоимости блага кредитора, а также
то, что средства, полученные лицами в рамках обслуживания публично-правовым образованием государственного (муниципального) долга,
поступают в их свободное распоряжение, отношения по предоставлению
бюджетных средств в виде ассигнований на обслуживание государственного (муниципального) долга являются имущественно-стоимостными.
1
См.: п. 7 Условий эмиссии и обращения облигаций внешних облигационных
займов Российской Федерации, утв. Приказом Минфина России от 15 апреля 2010 г.
№ 31н // Российская газета. 2010. 21 апреля. № 84; п. 8 Условий эмиссии и обращения
бескупонных облигаций федерального займа, утв. Приказом Минфина России от 23 декабря 2010 г. № 180н // Российская газета. 2011. 24 января. № 12; п. 7 Условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом,
утв. Приказом Минфина России от 16 августа 2001 г. № 65н // Российская газета. 2001.
21 ноября. № 228; п. 20 Условий эмиссии и обращения государственных сберегательных
облигаций, утв. Приказом Минфина России от 19 августа 2004 г. № 68н // Российская
газета. 2004. 14 сентября. № 200; п. 7 Условий эмиссии и обращения государственных
краткосрочных бескупонных облигаций, утв. Приказом Минфина России от 24 ноября
2000 г. № 103н // Российская газета. 2001. 13 января. № 7–8.
126
4. Результаты анализа
Учитывая вышеизложенное, следует сделать вывод о том, что такая
форма расходов бюджета, как обслуживание государственного (муниципального) долга, должна быть отнесена к типу {x, y, α} – равенство,
имущественно-стоимостное, causa credendi.
4. Результаты анализа
Таким образом, в ходе проведенного анализа мы установили существование значительного числа форм расходов бюджета, отнеся
их при этом к той или иной правовой модели. В итоге мы получили
следующие результаты:
1) тип {X, Y, α} – властное, имущественно-нестоимостное, causa
credendi: предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам,
не являющимся государственными и муниципальными учреждениями
и государственными или муниципальными унитарными предприятиями;
2) тип {X, Y, β} – властное, имущественно-нестоимостное, causa
solvendi: предоставление межбюджетных трансфертов в форме дотаций
на выравнивание бюджетной обеспеченности;
3) тип {X, Y, γ} – властное, имущественно-нестоимостное, causa
donandi: не используется;
4) тип {X, y, α} – властное, имущественно-стоимостное, causa credendi:
социальное обеспечение населения в виде компенсационных выплат;
5) тип {X, y, β} – властное, имущественно-стоимостное, causa solvendi:
– предоставление средств из бюджета в целях уплаты казенным
учреждением налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
– предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям
в качестве возмещения нормативных затрат, связанных с оказанием
ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием
государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), а также
субсидий на выполнение указаний публичного субъекта, нашедших
отражение в государственном (муниципальном) задании, с проведением операций через лицевые счета на уплату налогов, сборов и иных
обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
– предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям на иные («эксплуатационные») цели с проведением операций
через лицевые счета на уплату налогов, сборов и иных обязательных
платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
127
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров,
работ, услуг в качестве компенсации затрат (или недополученных доходов), которые названные лица несут вследствие возложения публичным
субъектом на них обязанности предоставлять определенным категориям
потребителей товары, работы, услуги по льготным ценам или бесплатно;
– предоставление межбюджетных трансфертов в форме дотаций
на выравнивание бюджетной обеспеченности;
– предоставление межбюджетных трансфертов в форме субвенций;
– исполнение судебных актов;
6) тип {X, y, γ} – властное, имущественно-стоимостное, causa donandi:
– предоставление субсидий автономным учреждениям в качестве
возмещения нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), на счета, открытые
им в кредитных организациях;
– предоставление субсидий автономным учреждениям на иные («эксплуатационные») цели на счета, открытые им в кредитных организациях;
– предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями,
в качестве имущественного взноса в государственные корпорации
и государственные компании;
– социальное обеспечение населения в виде мер социальной поддержки;
7) тип {x, Y, α} – равенство, имущественно-нестоимостное, causa
credendi: не используется;
8) тип {x, Y, β} – равенство, имущественно-нестоимостное, causa
solvendi: не используется;
9) тип {x, Y, γ} – равенство, имущественно-нестоимостное, causa
donandi: не используется;
10) тип {x, y, α} – равенство, имущественно-стоимостное, causa credendi:
– закупка товаров, оплата работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд;
– предоставление средств из бюджета в целях оплаты труда работников казенных учреждений;
– предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям в качестве возмещения нормативных затрат, связанных с оказанием
ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием
128
4. Результаты анализа
государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), а также
субсидий на выполнение указаний публичного субъекта, нашедших отражение в государственном (муниципальном) задании, с проведением
операций через лицевые счета на оплату труда работников учреждений;
– предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям
в качестве возмещения нормативных затрат, связанных с оказанием ими
в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), а также субсидий
на выполнение указаний публичного субъекта, нашедших отражение
в государственном (муниципальном) задании, с проведением операций
через лицевые счета на оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг;
– предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям на иные («эксплуатационные») цели с проведением операций через
лицевые счета на оплату труда работников учреждений;
– предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям
на иные («эксплуатационные») цели с проведением операций через лицевые счета на оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг;
– предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в качестве
частичного возмещения затрат некоммерческих организаций на оказание
указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам в соответствии
с договорами (соглашениями), заключенными с публичным субъектом;
– осуществление реализации бюджетных инвестиций посредством
передачи полномочий государственного заказчика по решению Правительства РФ и на основании заключенных соглашений федеральным
бюджетным и автономным учреждениям, государственным унитарным
предприятиям;
– осуществление бюджетных инвестиций федеральными бюджетными и автономными учреждениями, государственными унитарными
предприятиями в порядке, установленном для получателей средств
федерального бюджета;
– осуществление бюджетных инвестиций посредством предоставления федеральным бюджетным и автономным учреждениям, государственным унитарным предприятиям субсидий на капитальные вложения;
– предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам,
не являющимся государственными и муниципальными учреждени-
129
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
ями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями;
– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений
субъектам международного права;
– обслуживание государственного (муниципального) долга;
11) тип {x, y, β} – равенство, имущественно-стоимостное, causa
solvendi: предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
12) тип {x, y, γ} – равенство, имущественно-стоимостное, causa donandi:
– предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в качестве поддержки социально значимой деятельности некоммерческих
организаций;
– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением
субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям
товаров, работ, услуг в качестве поддержки названных лиц;
– предоставление межбюджетных трансфертов в форме субсидий;
– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений
субъектам международного права.
5. Обсуждение результатов
Учитывая полученные результаты, следует отметить, что в ходе
проведенного исследования мы установили, что предложенная нами
в виде гипотезы классификация не безупречна: во-первых, в одну и ту
же классификационную рубрику попадают признанные нами различными сразу несколько форм расходов бюджета, а во-вторых, классификация содержит рубрики, которые в настоящее время не заполнены.
Первый недостаток свидетельствует, на наш взгляд, не о принципиальной непригодности данной классификации, а о ее неполноте, которая, однако, может быть восполнена, если более подробно раскрыть
основные критерии, положенные в основу классификации. В то же
время в случае предоставления платежей, взносов, безвозмездных
перечислений субъектам международного права дифференциация
использованных критериев не может быть осуществлена в силу чрезвычайного разнообразия конкретных целей такого предоставления,
что, тем не менее, не мешает отнести конкретную статью расходов
130
5. Обсуждение результатов
бюджета по данному направлению к той или иной форме расходов
бюджета с помощью указанных нами критериев.
Какие поправки к классификации должны быть произведены?
Во-первых, следует учитывать различия правовой природы обязанности, во исполнение которой предоставляются средства бюджетов.
Если принять эту поправку, то в таком случае можно без труда разграничить формы расходов бюджета, отнесенных нами к типу {X, y,
β} – властное, имущественно-стоимостное, causa solvendi.
Сказанное не помогает разделить формы расходов бюджета, касающихся казенных учреждений, с одной стороны, и автономных,
бюджетных учреждений – с другой. Однако здесь мы имеем дело с разными формами расходов бюджета, поскольку несоответствие в данном
случае проистекает не из различия правоотношений по фактическому
использованию средств бюджета, а из различия правоотношений по наделению лица правами принимать и (или) исполнять обязательства
за счет средств бюджета. Если принять во внимание эти соображения,
то в таком случае можно отграничить друг от друга и ото всех остальных
такие различные формы расходов бюджета, попадающие сейчас в одну
классификационную рубрику, как случаи предоставления бюджетных
ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений и случаи предоставления субсидий бюджетным и автономным
учреждениям, а также все случаи осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности.
Это тем не менее не позволяет разграничить такие различные формы
расходов бюджета, связанных с предоставлением субсидий бюджетным
и автономным учреждениям на выполнение указаний публичного субъекта, как нашедшие отражение в государственном (муниципальном)
задании и на эксплуатационные, личные нужды учреждения. Учитывая,
что разграничение этих форм расходов бюджета проистекает из различия
в характере властности данных правоотношений, то в данном случае
следует сделать поправку, разделив отношения по данному параметру
на односторонне обязывающие (Xiy) и двусторонне обязывающие (Xjy).
Во-вторых, следует принять во внимание различия в характере отношений обмена, обусловленных в большинстве случаев особенностями передаваемых благ. Так, вполне очевидно, что купля-продажа,
подряд, заем отличаются друг от друга именно содержанием данных
отношений. Поэтому, говоря о такой цели предоставления средств,
как получение предоставления от другой стороны, следует учитывать
131
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]