Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
автономного или бюджетного учреждения в таких случаях и выступает предоставление субсидии на иные нужды. Поскольку публичный
субъект, выделяя учреждению субсидию на иные цели, непосредственно сам от учреждения ничего не получает и такое предоставление
не вызвано необходимостью погасить долг этого публичного субъекта
перед кем-либо, предоставление из бюджета субсидии автономным или
бюджетным учреждениям на иные цели осуществляется публичным
субъектом в качестве безвозмездного предоставления.
Вполне очевидно, что автономное или бюджетное учреждение имеет
интерес в получении подобных субсидий, поскольку в случае отсутствия предоставления субсидии, получив от публичного субъекта – собственника его имущества указания о необходимости совершения тех
или иных действий, с которыми оно не может не согласиться, данное
учреждение должно было бы для выполнения названных указаний
использовать средства, находящиеся в его свободном распоряжении.
Поэтому передаваемые в виде субсидии на иные цели средства обладают для автономного или бюджетного учреждения полезностью, что
дает основания для квалификации правоотношения по предоставлению средств как имущественно-стоимостного.
Если публичным субъектом на автономное или бюджетное учреждение возлагается какая-либо обязанность, не связанная с оказанием
публичных услуг, а потому и не поименованная в государственном (муниципальном) задании, то в таком случае автономное или бюджетное
учреждение вправе потребовать принятия от публичного субъекта решения предоставить ему субсидию, указанную в абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, поскольку только в этом случае не будут нарушены
права автономного или бюджетного учреждения на самостоятельное
использование средств, находящихся в его свободном распоряжении.
Принципиально данная ситуация не отличается от случая предоставления субсидии в целях возмещения затрат или недополученных доходов
в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ,
ного хозяйства в 2012–2014 годах из федерального бюджета субсидий подведомственным
федеральным государственным бюджетным учреждениям на иные цели, утв. Приказом
Рослесхоза от 23 августа 2012 г. № 366 // Российская газета. 2012. 14 декабря. № 289;
п. 3 Порядка предоставления из федерального бюджета федеральным государственным
бюджетным учреждениям, находящимся в ведении Министерства культуры Российской
Федерации, субсидий на иные цели в рамках федеральной целевой программы «Культура России (2012–2018 годы)», утв. Приказом Минкультуры России от 17 июля 2012 г.
№ 774 // Российская газета. 2012. 5 сентября. № 203.
52
3. Анализ форм расходов бюджета
оказанием услуг (абз. 1 п. 1 ст. 78.1 БК РФ). Обязанность публичного
субъекта предоставить субсидию согласно абз. 1 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного
кодекса РФ напрямую связана с установлением публичным субъектом
для автономного или бюджетного учреждения государственного (муниципального) задания, т.е. с тем, что публичный субъект в одностороннем
порядке возлагает на учреждение обязанность совершать какие-либо
действия, однако именно такое же поведение публичного субъекта наблюдается и в рассматриваемом нами случае. Если в первом случае закон
требует предоставлять субсидию, то и во втором случае, являющемся
аналогичным первому, решение должно быть таким же.
Если же возникает вопрос о выделении автономному или бюджетному учреждению субсидии на иные цели, связанные с мерами
поддержки публичным субъектом автономных и бюджетных учреждений, то в таком случае предоставление субсидии является правом,
а не обязанностью учредителя, поскольку вышеуказанные мероприятия, связанные с оказанием поддержки учреждениям, названные
учреждения вполне могли (и должны) бы осуществлять как раз за счет
средств, находящихся в их самостоятельном распоряжении.
Итак, публичный субъект в одностороннем порядке вправе (а в определенных случаях и обязан) принять решение о предоставлении
субсидий автономным или бюджетным учреждениям на иные цели,
но может ли автономное или бюджетное учреждение отказаться от получения такой субсидии?
В п. 14 Постановления Правительства РФ «О мерах по реализации
Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» отмечается, что предоставление
субсидий из федерального бюджета автономным или бюджетным
учреждениям осуществляется в порядке, установленном органами,
осуществляющими функции и полномочия учредителей, по согласованию с Министерством финансов РФ. При этом названный порядок
должен предполагать необходимость заключения договора (соглашения) о предоставлении субсидии между органом, осуществляющим
функции и полномочия учредителя, и учреждением.
Положения абз. 2 и 3 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ и вышеуказанного Постановления Правительства РФ не оставляют сомнений
в том, что при принятии решения о предоставлении названной субсидии воля самого учреждения вообще не принимается во внимание.
Названные нормативные правовые акты нигде не показывают, каким
53
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
образом должна быть учтена воля учреждения. И это вполне естественно, ведь собственник имущества автономного или бюджетного
учреждения специально создает данное учреждение, с тем чтобы оно
выполняло его волю1. Поэтому и отказаться от получения субсидии,
предусмотренной абз. 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, автономное или бюджетное учреждение не вправе. В этом оно не отличается
от казенных учреждений. Принципиальное же их отличие друг от друга
состоит в степени самостоятельности этих типов учреждений. Однако самостоятельность воли автономных и бюджетных учреждений
может выражаться не в отношениях с собственником их имущества,
а с третьими лицами, поскольку эти учреждения все-таки остаются
юридическими лицами. Однако если автономные и бюджетные учреждения не могут сопротивляться указаниям собственника их имущества, то во всяком случае они имеют право на предоставление средств
на реализацию полученных указаний. Именно в этом проявляется их
самостоятельность в отношениях с собственным учредителем.
Единственным намеком на необходимость учета воли автономного
или бюджетного учреждения при выделении им субсидии на иные
нужды является необходимость заключения с учреждениями соглашений о предоставлении такой субсидии. Однако подобные соглашения
по своей правовой природе таковыми не являются по той же причине, что и соглашения, заключаемые при предоставлении субсидий
на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием данными
учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнением
работ) физическим и (или) юридическим лицам, а именно по причине
отсутствия возможности для автономного или бюджетного учреждения
как-либо влиять на содержание данного соглашения.
Учитывая вышесказанное, отношения между публичным субъектом
и автономными или бюджетными учреждениями по поводу выделения
субсидий на иные цели структурированы на основе метода властиподчинения.
Чем в таком случае отличается предоставление субсидий автономным или бюджетным учреждениям в порядке абз. 1 п. 1 и абз. 2 п. 1
ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ? Основное и главное правовое от-
1
Собственно этот момент исторически рассматривался как основание для разграничения таких двух категорий юридических лиц, как корпорации и учреждения. См.
подробнее: Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве: Понятие,
виды, государственные юридические лица. М., 1947. С. 47.
54
3. Анализ форм расходов бюджета
личие состоит в том, что в случаях выделения автономному или бюджетному учреждению субсидии на возмещение нормативных затрат,
связанных с оказанием им государственных (муниципальных) услуг
в соответствии с государственным (муниципальным) заданием (абз. 1
п. 1 ст. 78.1 БК РФ), или на возмещение затрат, связанных с исполнением возложенной на данное учреждение публичным субъектом какой-либо обязанности, не связанной с оказанием публичных услуг или
не поименованной в государственном (муниципальном) задании (абз. 2
п. 1 ст. 78.1 БК РФ), автономное или бюджетное учреждение вправе
потребовать принятия от публичного субъекта решения предоставить
ему субсидию. В случае же выделения автономному или бюджетному
учреждению субсидии на иные цели, связанные с мерами поддержки
публичным субъектом автономных и бюджетных учреждений, автономное или бюджетное учреждение не вправе потребовать принятия
от публичного субъекта решения предоставить ему субсидию. Соответственно именно это обстоятельство должно быть положено в основу
разделения двух видов субсидий на две разные формы расходов бюджета:
субсидии на выполнение указаний публичного субъекта, как нашедшие
отражение в государственном (муниципальном) задании, так и нет,
представляют единую форму расходов бюджета, несмотря на то, что
сегодня на практике они предоставляются как по абз. 1, так и по абз. 2
п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, а субсидии, выделяемые по абз. 2
п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ фактически на эксплуатационные,
личные нужды учреждения, являются другой формой расхода бюджета.
Именно своеобразие властного характера отношений (односторонне
обязывающих или двусторонне обязывающих) при предоставлении
субсидий является критерием разграничения направлений расходов
бюджета, заложенных в абз. 1 и 2 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ.
Учитывая, что правоотношения, в рамках которых осуществляется
предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям
на выполнение указаний публичного субъекта, были проанализированы нами выше при рассмотрении субсидий, выделяемых в соответствии с абз. 1 п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, в данном случае
нам требуется охарактеризовать только правоотношения, в рамках
которых осуществляется предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям фактически на эксплуатационные нужды. Исходя из изложенного ранее, применительно к случаю перечисления
субсидий автономным учреждениям на счета, открытые им в кре-
55
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
дитных организациях, названное правоотношение по фактическому использованию бюджетных средств должно быть отнесено к типу
{X, y, γ} – властное, имущественно-стоимостное, causa donandi. Однако применительно к случаю предоставления субсидий автономным
и бюджетным учреждениям с проведением операций через лицевые
счета выше мы опять-таки лишь охарактеризовали правоотношение
по финансированию названных учреждений, но не объяснили, в чем
состоят правоотношения по фактическому использованию бюджетных
средств, что, исходя из отстаиваемого нами понятия «расходы бюджета», необходимо для раскрытия данной оригинальной формы расхода
бюджета. Тем не менее ясно, что если указанная субсидия предоставляется на эксплуатационные цели, то и состав денежных обязательств
автономного или бюджетного учреждения, во исполнение которых
может использоваться субсидия, аналогичен составу обязательств,
исполняемых казенным учреждением от имени публичного субъекта
за счет бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций
казенных учреждений (ст. 70 БК РФ).
Следует отметить, что на автономные и бюджетные учреждения могут быть возложены полномочия федерального органа государственной
власти (государственного органа), органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления по исполнению публичных
обязательств (п. 3.12 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 5 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). При этом операции по исполнению публичных обязательств
перед физическими лицами, подлежащих исполнению в денежной
форме, учитываются на лицевом счете, открытом соответствующему
органу государственной власти (государственному органу) или органу
местного самоуправления как получателю бюджетных средств (п. 3.14
ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», абз. 5 п. 6
ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», п. 9,
10 Правил осуществления федеральным бюджетным учреждением
и автономным учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению
в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления1).
1
Правила осуществления федеральным бюджетным учреждением и автономным
учреждением полномочий федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подле-
56
3. Анализ форм расходов бюджета
Следовательно, автономное и бюджетное учреждение действует здесь
как представитель соответствующего органа власти, наделенного соответствующими правами в рамках правоотношения по финансированию
его как получателя бюджетных средств, от имени этого органа власти
и за счет соответствующего публично-правового образования. В данном случае мы имеем дело с особым способом исполнения публичных
обязательств, не имеющим, впрочем, никакого отношения к финансированию автономных и бюджетных учреждений.
§ 4. предоставление субсидий некоммерческим органиЗациям,
не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями
(абз. 4 ст. 69.1, п. 2 ст. 78.1 бК РФ)
Прежде всего следует отметить, что публичный субъект вправе передавать средства бюджета некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями (далее –
некоммерческим организациям), в виде: а) субсидии как формы поддержки социально значимой деятельности некоммерческих организаций;
б) субсидии как формы частичного возмещения затрат некоммерческих
организаций на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или)
юридическим лицам в соответствии с договорами (соглашениями),
заключенными с публичным субъектом; в) субсидии как формы имущественного взноса в государственные корпорации и государственные
компании (для федерального уровня).
4.1. Предоставление некоммерческим организациям субсидии первого вида (п. «а») имеет своей целью финансовую поддержку некоммерческих организаций, основным назначением которых в силу п. 2
ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» является
осуществление гуманитарных функций. Желание публичного субъекта
оказать названным организациям такую поддержку может быть вызвано
как необходимостью учета объективной заинтересованности общества
жащих исполнению в денежной форме, и финансового обеспечения их осуществления,
утв. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 590 «О порядке осуществления федеральным бюджетным учреждением и автономным учреждением полномочий
федерального органа государственной власти (государственного органа) по исполнению
публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной
форме, и финансового обеспечения их осуществления» // СЗ РФ. 2010. № 32. Ст. 4331.
57
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
в существовании таких организаций в условиях демократического политического режима, так и признанием важности осуществляемой этими
организациями социально значимой деятельности1. На публичном субъекте не лежит обязанность предоставлять такие субсидии. Предоставив
подобную субсидию некоммерческой организации, публичный субъект от некоммерческой организации непосредственно взамен ничего
не получает. Поэтому субсидия некоммерческим организациям, упомянутым в п. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, выступает в качестве
безвозмездного предоставления (causa donandi). Предоставление такой
субсидии является, безусловно, дарением. Однако в данном случае дарение выступает как общественное благо, поскольку здесь оно (дарение)
не только отвечает интересам получателя средств, но и способствует
улучшению положения других лиц, чьим интересам отвечает устойчивое
финансовое состояние получателя2.
Однако вполне очевидно, что передаваемые в виде субсидии денежные средства обладают для некоммерческой организации полезностью,
ведь для этой организации данные средства являются источником
финансирования ее деятельности, которая бы и без поддержки публичного субъекта осуществлялась организацией за свой собственный
счет, пусть и в меньшем объеме. Соответственно у некоммерческой
организации есть интерес в получении такой субсидии, что дает основание для квалификации правоотношения по предоставлению названных средств как имущественно-стоимостного3. Некоммерческая
1
Подробнее об этом см.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих
по поводу распределения бюджетных средств. С. 71–74.
2
О дарении как общественном благе см.: Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Государствен-
ные финансы: теория и практика / Пер. с 5-го англ. изд. М.: Бизнес Атлас, 2009. С. 76.
3
Следует заметить, что ранее мы, отправляясь от теории трудовой стоимости, квалифицировали данные правоотношения как имущественно-нестоимостные, исходя
из безвозмездного характера передачи этих средств. При этом нами было явно указано
на наличие у получателя субсидии интереса в ее предоставлении (см.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств.
С. 87.). Оставляя в стороне сложный и дискуссионный вопрос о возможности существования в рамках теории трудовой стоимости имущественно-стоимостных отношений
безвозмездного характера, мы считаем важным подчеркнуть, что, как показывает опыт
нашего исследования динамической и статической частей бюджетного права, для целей правового анализа экономического отношения более правильным следует исходить из теории полезности, позволяющей выявить интерес субъекта этого отношения
в получении блага, поскольку именно наличие интереса является движущей творческой силой (зерном права, по выражению Р. фон Иеринга), определяющей содержание
58
3. Анализ форм расходов бюджета
организация в силу п. 1 ст. 48, п. 3 ст. 56 Гражданского кодекса РФ, п. 1
ст. 3 Федерального закона «О некоммерческих организациях» является
субъектом права, который от своего имени приобретает и осуществляет
имущественные и неимущественные права и который самостоятельно
отвечает по своим обязательствам своим имуществом, в силу чего публичный субъект не может ни определять волю некоммерческой организации, ни корректировать ее каким-либо образом. Следовательно,
отношения сторон в данном случае основаны на началах юридического равенства, а не на началах власти-подчинения. Именно поэтому
для предоставления подобной субсидии требуется заключение договора
между публичным субъектом и некоммерческой организацией (п. 10
Постановления Правительства РФ от 10 декабря 2012 г. № 1272, п. 2
Распоряжения Президента РФ от 3 мая 2012 г. № 216-рп1, п. 3 Правил
предоставления в 2012 году из федерального бюджета субсидий некоммерческим неправительственным организациям, участвующим
в развитии институтов гражданского общества2). Безусловно, предоставление такого рода субсидии является дарением. Однако в этом
случае, повторимся, дарение выступает как общественное благо, поскольку здесь оно не только отвечает интересам получателя средств,
но и способствует улучшению положения других лиц, чьим интересам
отвечает устойчивое финансовое состояние получателя.
Таким образом, правоотношение, в рамках которого осуществляется предоставление из бюджета такого рода субсидии, должно быть
отнесено к типу {x, y, γ} – равенство, имущественно-стоимостное,
causa donandi.
4.2. Предоставление некоммерческим организациям субсидии второго вида (п. «б») предполагает своей целью компенсировать полностью или частично те затраты, которые некоммерческие организации
могут нести вследствие исполнения соглашений (договоров) об ока-
правоотношения. Поэтому в настоящей работе мы опираемся на теорию полезности
и квалифицируем правоотношения по предоставлению субсидий подобного рода как
имущественно-стоимостные.
1
Распоряжение Президента РФ от 3 мая 2012 г. № 216-рп «Об обеспечении в 2012 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2389.
2
Правила предоставления в 2012 году из федерального бюджета субсидий некоммерческим неправительственным организациям, участвующим в развитии институтов
гражданского общества, утв. Приказом Управления делами Президента РФ от 31 мая
2012 г. № 326 // Российская газета. 2012. 22 июня. № 141.
59
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
зании указанными организациями государственных (муниципальных)
услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам.
Возможность оказания государственных (муниципальных) услуг некоммерческими организациями, не являющимися государственными
(муниципальными) учреждениями, вытекает из буквального прочтения
абз. 4 ст. 69.1 Бюджетного кодекса РФ.
Несмотря на то что в подавляющем большинстве случаев государственные (муниципальные) услуги оказываются публичным субъектом
посредством разветвленной сети государственных (муниципальных) учреждений, не исключены случаи, когда государственные (муниципальные) учреждения не могут по различным причинам оказать конкретную
специфическую услугу, а создание нового, специального государственного
(муниципального) учреждения будет неэффективно. Поэтому публичный
субъект в целях реализации принципа результативности и эффективности
использования бюджетных средств может заключить договор с негосударственной (немуниципальной) некоммерческой организацией об оказании ею подобной государственной (муниципальной) услуги. В этом случае
некоммерческая организация будет оказывать услуги от своего имени,
но за счет публичного субъекта, который для этих целей предоставит
некоммерческой организации субсидию. Поскольку обязанность предоставлять услуги в силу того, что названные услуги оказываются от имени
самой этой организации, а не от имени публичного субъекта, лежит непосредственно на организации, постольку предоставление публичным
субъектом субсидии такой организации не может рассматриваться как
сделанное с целью погасить (исполнить) обязательство (долг), лежащее
непосредственно на публичном субъекте. Заключая договор (соглашение)
с некоммерческой организацией, публичный субъект имеет своей целью
обязать в свою пользу эту организацию, с тем чтобы она оказала ему услугу
по организации исполнения государственных (муниципальных) услуг
в пользу третьих лиц. Поэтому субсидия, предоставляемая публичным
субъектом некоммерческой организации, выступает платой за оказание
ему подобной услуги. В силу этого целью предоставления публичным
субъектом названной субсидии выступает предоставление от другой стороны (causa credendi).
Выше мы рассматривали вопрос об организации публичным субъектом государственных (муниципальных) услуг посредством автономных
и бюджетных учреждений и пришли к выводу о том, что целью предоставления субсидий для этих учреждений являлось безвозмездное пре-
60
3. Анализ форм расходов бюджета
доставление (causa donandi). Почему же цель предоставления субсидии
некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, но оказывающими публичные услуги,
оказалась иной? Такое различие обусловлено способом, которым публичный субъект возлагает обязанность на вышеуказанные некоммерческие
организации осуществлять государственные (муниципальные) услуги.
Автономные, бюджетные учреждения несут обязанность по оказанию
публичных услуг в связи с тем, что их принудил к этому публичный субъект. Не будет преувеличением сказать, что публичный субъект в данном
отношении рассматривает автономное или бюджетное учреждение не как
партнера, у которого есть самостоятельная воля и склонить которого
к нужному решению можно, только если учесть его интерес, а как безмолвный инструмент проведения собственной воли. В этом случае с правовой
точки зрения нельзя сказать, что учреждения оказывают услугу самому
публичному субъекту, точно также как нельзя сказать, что карандаш оказывает какую-либо услугу пишущему им лицу. Предоставление субсидии
в данном случае выступает лишь как средство поддержания жизнеспособности данных учреждений для того, чтобы они были в состоянии
продолжать оказывать эти услуги. Поэтому и субсидия, предоставляемая
данным учреждениям публичным субъектом предоставляется лишь
на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг. Само возложение такой обязанности
для публичного субъекта ничего не стоит – автономные или бюджетные
учреждения не могут что-либо возразить публичному субъекту.
Иначе обстоит дело с обязанностью некоммерческих организаций
осуществлять государственные (муниципальные) услуги. Данную обязанность они принимают самостоятельно по договору с публичным
субъектом, который не имеет никаких правовых средств, для того чтобы
понудить названные организации к заключению этого договора. Поэтому отношения между публичным субъектом и некоммерческой организацией, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением, по поводу предоставления субсидии в соответствии с договором
(соглашением) на оказание указанной организацией государственных
(муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам не могут быть структурированы на основе метода власти-подчинения.
Приняв на себя обязанность по оказанию публичных услуг, некоммерческие организации становятся обязанными перед третьими лицами, услуги которым они в ряде случаев будут вынуждены оказывать
61
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]