Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности (п. 1 Методики). При этом согласно п. 5 Методики дотация,
рассчитываемая в два этапа, выделяется субъекту РФ, как правило,
в объеме, необходимом для достижения данным субъектом критерия
выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности.
Исходя из вышеизложенного, мы приходим к выводу о том, что понятие «бюджетная обеспеченность» отражает необходимость сохранения
стабильности оказания публичным субъектом стандартного набора публичных услуг, который определяется в стоимостном выражении в среднем по всем публичным субъектам одного уровня, поскольку оказание
публичных услуг является системообразующим элементом публичного
управления, которое не может быть поставлено под угрозу невыполнения вследствие недостаточности средств в бюджете публичного субъекта. Именно интересам стабильности оказания государственных услуг
служит правило абз. 3 п. 2 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ, согласно
которому объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
субъектов РФ, подлежащих утверждению на очередные финансовый
год и плановый период, не может быть меньше общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год. Введение
сопоставимого в стоимостном масштабе объема расходов на оказание публичных услуг отвечает стремлению государства определить
минимальный уровень оказания государственных (муниципальных)
услуг, с тем чтобы граждане во всяком случае получали минимальный
стандартный набор публичных услуг независимо от места проживания
в Российской Федерации, чем обеспечивается соблюдение положений
ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ.
Однако почему для этих целей используется такой механизм, как
предоставление межбюджетных трансфертов в виде дотаций? Дотации
служат средством перераспределения публичных доходов в масштабах
публичного субъекта, осуществляющего такое перераспределение.
В частности, Российская Федерация, установив в одностороннем
порядке нормативы зачисления налоговых и неналоговых доходов
в бюджеты всех публично-правовых образований, добившись тем
самым сосредоточения в своих руках значительных по сравнению
с субъектами РФ средств, обязана дотировать нижестоящий уровень
власти для того, чтобы он имел средства исполнить лежащую на нем
92
3. Анализ форм расходов бюджета
обязанность по предоставлению населению государственных услуг1.
Граждане, уплачивая налоги, в каком бы субъекте РФ они ни проживали, не должны платить существенно больше, чем граждане, проживающие в другом субъекте РФ, за один и тот же стандартный набор
предоставляемых им публичных услуг2. В конечном счете только этой
причиной может быть оправдана используемая сегодня в России модель перераспределения доходов публично-правовых образований. Все
публично-правовые образования в силу исторических, климатических
и прочих причин в значительной степени отличаются друг от друга
по уровню экономического развития, включающего в себя человеческий потенциал, промышленность, инфраструктуру, природные
ресурсы и т.д., что приводит к неравномерному развитию территорий
в рамках Российской Федерации, к недостаточному объему оказания
публичных услуг и в итоге к недопустимой дифференциации уровня
жизни в разных публично-правовых образованиях. Бороться с такой
ситуацией может только вышестоящий уровень власти, поскольку,
во-первых, вследствие распределения им налоговых доходов именно
у него имеются для этого средства, а во-вторых, только он, учитывая
распределение компетенции, может охватить таким перераспределением все публично-правовые образования, территориально образующие это «вышестоящее» публично-правовое образование. Однако
если система распределения доходов публично-правовых образований
плоха, когда она приводит к неравномерному распределению общественного богатства, то она плоха и в том случае, если вышестоящее
публично-правовое образование по своему усмотрению развивает
одни территории и не развивает другие. Положения ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19
1
Ранее (см.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. С. 92–95) мы делали этот вывод, основываясь на таких
свойствах, присущих бюджетной системе России, как иерархичность и централизация,
в том их значении, которое было установлено в ходе глубокого исследования Н.А. Шевелевой закономерностей, присущих бюджетной системе России (см.: Шевелева Н.А.
Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования социальноэкономических реформ. СПб., 2004. С. 21, 26.). В данной работе мы постараемся аргументировать его с несколько иных позиций.
2
Идея о том, что «налоговая цена» за один и тот же уровень обслуживания должна быть одинакова, составляет квинтэссенцию такой концепции распределения налогового потенциала, как концепция «одинаковых условий». Говоря об «одном и том же
уровне обслуживания», мы, ориентируясь на российскую практику, имеем в виду определенный минимальный, а не единый уровень обслуживания (см. об этом: Масгрейв Р.А.,
Масгрейв П.Б. Указ. соч. С. 535).
93
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Конституции РФ требуют равномерного развития публично-правовых
образований, а потому вышестоящий уровень власти обязан на основе
единых правил для составляющих его публично-правовых образований
осуществлять перераспределение общественных благ посредством
предоставления дотаций как формы межбюджетных трансфертов,
не требующих установления направлений и (или) условий их использования. Указанная обязанность имеет единое содержание для Российской Федерации, субъектов РФ или муниципального района, что
предопределяет единую природу дотаций на выравнивание бюджетной
обеспеченности независимо от того, из какого и какому бюджету публично-правового образования они предоставляются.
Таким образом, целью предоставления дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности является стремление предоставляющего
дотацию публичного субъекта исполнить лежащую на нем обязанность
(causa solvendi).
Отсюда следует, что публичный субъект не может отказать в предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности
«нижестоящему» публично-правовому образованию, если он отвечает
критериям установленных методикой распределения таких дотаций1.
На это буквально указывают, по нашему мнению, и нормы п. 1 ст. 131, п. 1
ст. 137, п. 1 ст. 138, п. 1 ст. 142.1 Бюджетного кодекса РФ. Таким образом,
отношение по предоставлению дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности структурировано на основе метода власти-подчинения.
При этом важно подчеркнуть, что данное правоотношение имеет
двусторонне обязывающий характер, поскольку получатель такой дотации не вправе отказаться от ее получения. Данный вывод основывается
на том, что такой отказ противоречил бы конституционной обязанности публичной власти всемерно создавать условия для реализации
конституционных прав (ст. 18 Конституции РФ). Действительно, отказ
объективно нуждающегося публично-правового образования принять
дотацию от «вышестоящего» публичного субъекта, несмотря на свою
крайнюю нуждаемость (а как было показано выше, в ином случае дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности и не предоставлялась
бы), приведет в силу необходимости сокращения расходов бюджета
к невозможности оказания государственных услуг в нужном объеме.
1
Данный вывод Н.А. Шевелева делала еще применительно к обязанности предоставления финансовой помощи для обеспечения государственных минимальных стандартов (см.: Шевелева Н.А. Указ. соч. С. 217).
94
3. Анализ форм расходов бюджета
Это повлечет нарушение прав граждан, которые в свою очередь в судебном порядке добьются принудительного предоставления этих прав,
сведя тем самым к нулю полученную таким путем экономию, а при определенных условиях еще и усугубив и без того трудное положение
публично-правового образования. Таким образом, публично-правовое
образование, отказываясь от получения дотации, неправомерно затрудняет реализацию конституционных прав граждан, несмотря на то, что
в соответствии с положением ст. 18 Конституции РФ именно права
и свободы человека и гражданина определяют деятельность исполнительной власти, а не наоборот. Публично-правовое образование
не может отказаться от получения дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности потому, что в действительности такая дотация предоставляется в интересах населения публичного субъекта, поскольку
именно население заинтересовано в первую очередь в получении публичных услуг от получателя дотации, которая, как было показано выше,
как раз и рассчитывается таким образом, чтобы обеспечить предоставление публичных услуг. Соответственно предоставление дотации не обладает полезностью непосредственно для получателя, а значит, и само
отношение по предоставлению дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности является имущественно-нестоимостным.
Обобщая вышесказанное, следует сделать вывод о том, что такая
форма расходов бюджета, как предоставление дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности получателя дотации, должна быть
отнесена к типу {X, Y, β} – властное, имущественно-нестоимостное,
causa solvendi.
9.2. Выявленное нами содержание понятия бюджетной обеспеченности позволяет сделать вывод о том, что отношение по предоставлению
субсидии бюджету субъекта РФ из местных бюджетов и отношение
по предоставлению субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера по своей правовой природе составляют ту же
форму расходов бюджета, что и дотации на выравнивание бюджетной
обеспеченности.
Действительно, цель предоставления этих субсидий субъекту РФ
состоит в том, чтобы эти средства в конечном счете, согласно абз. 3, 5
п. 2 ст. 142.2 Бюджетного кодекса РФ, были направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений муниципальных районов
(городских округов).
95
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Цель предоставления субсидий из бюджетов поселений бюджетам
муниципальных районов аналогична – создать финансовую основу
для осуществления деятельности, например по контролю за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (п. 5 ч. 1 ст. 15
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»), по созданию условий
для предоставления транспортных услуг населению (п. 6 ч. 1 ст. 15
названного Федерального закона), по созданию условий для оказания
медицинской помощи населению на территории муниципального
района (п. 12 ч. 1 ст. 15 Федерального закона), по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (п. 14 ч. 1 ст. 15
Федерального закона), по формированию и содержанию муниципального архива (п. 16 ч. 1 ст. 15 Федерального закона), и она безусловно
непосредственно направлена на создание условий реализации в рамках муниципального района субъективных публичных прав граждан.
Формальное отличие такой субсидии от дотации на выравнивание
бюджетной обеспеченности состоит в том, что предоставление данной субсидии всегда носит целевой характер (п. 2 ст. 142.3 БК РФ),
в то время как дотация предоставляется без установления направлений
и условий ее использования (абз. 27 ст. 6 БК РФ). Однако правовое
значение этого отличия в сущности нулевое1. Такие субсидии, поступив
в бюджет муниципального района, расходуются согласно их целевому
назначению, но оно таково, что и без получения субсидии муниципальный район обязан направить средства своего бюджета на данные
нужды, поскольку это непосредственные расходы на оказание муниципальных услуг, которыми пользуются, в частности, и жители поселения, предоставившего субсидию. Предоставив субсидии согласно
ст. 142.3 Бюджетного кодекса РФ муниципальному району, поселения
опосредованно реализуют функцию справедливого распределения
между всеми входящими в этот муниципальный район поселениями
затрат на оказание конкретных (в чем и проявляется целевое назначение субсидии!) муниципальных услуг, таким специфическим образом
способствуя выравниванию уровня бюджетной обеспеченности всех
1
С экономической точки зрения в этом случае говорят о целевой и общей субсидиях. Выбор между ними зависит от того, направлена политика субсидирования на поддержку общих или отдельных публичных услуг. Тем самым эти субсидии различаются
лишь по степени общности (см.: Масгрейв Р.А., Масгрейв П.Б. Указ. соч. С. 541–544).
96
3. Анализ форм расходов бюджета
составляющих этот район поселений. Поэтому цель предоставления
субсидии, согласно ст. 142.3 Бюджетного кодекса РФ, и цель предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
соотносятся между собой как частное и общее, т.е. имеют в конечном
счете одну правовую природу.
В обоих случаях муниципальные образования обязаны предоставить
субсидию, поскольку они вынуждены выполнять закон о бюджете
субъекта РФ, закон субъекта РФ о предоставлении ему таких субсидий
(п. 1, 4 ст. 142.2 БК РФ), устав муниципального района, муниципальный правовой акт (п. 1 и 2 ст. 142.3 БК РФ) под угрозой применения
принудительных мер (п. 5 ст. 142.2, п. 4 ст. 142.3 БК РФ), а получатели – принять ее (п. 1 ст. 142.2, п. 2 ст. 142.3 БК РФ), поскольку теперь
уже они вынуждены выполнять свой же закон (решение) о бюджете,
т.е. все происходит аналогично случаю с дотациями на выравнивание
бюджетной обеспеченности. Природа названных обязанностей все та
же – создание условий для оказания государственных (муниципальных) услуг в необходимом объеме, что непосредственно для получателя
лишает сделанное ему предоставление полезности. Во всех случаях
решение о предоставлении принимает «вышестоящий» публичный
субъект, который эти субсидии и реализует (распределяет).
Собственно говоря, единственным отличием в порядке предоставления названных видов субсидий выступает то, что указанные средства
перечисляются от «нижестоящих» публично-правовых образований
«вышестоящим», а не наоборот, как это происходит с дотациями. Однако это обстоятельство не имеет ровным счетом никакого значения,
поскольку такое предоставление осуществляется не по решению самих
предоставляющих субсидии лиц, так как нижестоящий уровень власти
в силу Бюджетного кодекса РФ лишен возможности предопределять
поведение вышестоящего уровня власти, а по решению самого получателя указанных субсидий, который, в дальнейшем направляя полученные средства на (исключительно или прежде всего) установленные
им цели, таким образом осуществляет предназначение и субсидий,
и дотаций, а именно равномерное распределение общественных благ
в пределах своей территории. Получатель названных межбюджетных
трансфертов вправе своей, и только своей волей осуществить их предназначение, поскольку, перераспределяя общественное богатство
в рамках своей территории, он создает предпосылки для реализации
публичных услуг в интересах своих жителей. Своей, и только своей
97
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
волей муниципальные образования вне своей территории осуществлять
перераспределение общественных благ не вправе, поскольку у них
нет в силу того, что местное самоуправление, согласно ч. 1 ст. 130,
ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения в рамках границ конкретной
территории, на которой проживают эти лица, и не может быть полномочий вмешиваться в вопросы оказания публичных услуг населению,
не проживающему на территории данных муниципальных образований.
Таким образом, по нашему мнению, предоставление субсидий бюджету субъекта РФ из местных бюджетов (ст. 142.2 БК РФ) и предоставление субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных
районов на решение вопросов местного значения межмуниципального
характера (ст. 142.3 БК РФ) не являются самостоятельными формами
расходов бюджета.
9.3. Говоря о предоставлении дотаций из федерального бюджета
бюджетам субъектов РФ на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, следует иметь в виду, что согласно п. 1 Постановления Правительства РФ «О порядке распределения
и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации
на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации»1 названные дотации выделяются: а) в целях стимулирования субъектов РФ, принимающих меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала;
б) для финансового обеспечения исполнения расходных обязательств
субъектов РФ при недостатке собственных доходов консолидированных
бюджетов; в) на основании отдельных поручений и указаний Президента РФ и (или) поручений Председателя Правительства РФ.
9.3.1. Осуществление федеральным центром в одностороннем порядке перераспределения налоговых доходов требует от Федерации
производить его таким образом, чтобы не только дать возможность
субъектам РФ надлежащим образом оказывать государственные услуги
проживающему на их территории населению, но и оставить субъектам РФ возможность посредством осуществления расходов способствовать увеличению благосостояния населения и наращиванию объемов
1
Постановление Правительства РФ от 13 апреля 2010 г. № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1916.
98
3. Анализ форм расходов бюджета
производимых товаров, выполненных работ или оказанных услуг в этих
субъектах РФ. Непредоставление названных дотаций приводило бы
к тому, что Федерация, максимально ограничив своими действиями
по перераспределению общественного богатства доходную базу бюджетов субъектов РФ, необходимую им для осуществления исключительных
конституционных полномочий субъекта РФ, лишала бы субъекты РФ
всякой финансовой самостоятельности, «выхолостив» тем самым содержание как права управлять своей собственностью, так и права иметь
собственный бюджет, что не соответствует ст. 73 Конституции РФ.
Поэтому предоставление дотаций субъектам РФ для увеличения ими
регионального налогового потенциала является конституционным
долгом Российской Федерации именно перед субъектами РФ.
В некотором смысле предоставление таких дотаций выгодно и самой
Федерации, поскольку выделяемые средства должны способствовать
увеличению налогового потенциала субъекта РФ, что в свою очередь
приведет к уменьшению объема выделяемой из федерального бюджета этому субъекту РФ дотации на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности. Подтверждением этого вывода служат положения
Правил расчета размера дотации, предоставляемой бюджету субъекта РФ в целях его стимулирования по принятию мер, направленных
на увеличение регионального налогового потенциала1. В соответствии
с этими Правилами названные дотации предоставляются отобранным
Министерством финансов РФ 25 субъектам РФ, имеющим наилучшие
результаты по показателям инвестиционной деятельности, налогообложения, промышленного производства, денежных доходов населения.
Объем дотации рассчитывается, исходя из того места, которое занимает
субъект РФ в рейтинге. Названные показатели характеризуют тенденцию по увеличению среднего темпа роста инвестиций в основной капитал по организациям частной, иностранной, совместной (российской
и иностранной) форм собственности в субъектах РФ (п. 10 Правил);
1
Правила распределения в 2012 году дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов
Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 сентября
2011 г. № 798 «О распределении в 2012 году дотаций бюджетам субъектов Российской
Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, достигших наилучших результатов по увеличению регионального налогового потенциала» (в ред. Постановления Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1294) // СЗ РФ. 2011. № 40. Ст. 5560; 2012. № 51. Ст. 7229.
99
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
среднего темпа роста объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг (п. 16 Правил); среднего темпа роста объема среднедушевых денежных доходов
населения (п. 21 Правил), т.е. величин, которые влияют на определение
налоговой базы по тем налогам, прогноз сбора которых, как было показано выше, принимается во внимание при расчете индекса налогового
потенциала субъекта РФ в целях предоставления дотаций субъектам РФ
на выравнивание бюджетной обеспеченности. Поэтому можно сказать,
что предоставление дотаций в целях стимулирования субъектов РФ,
принимающих меры по привлечению инвестиций и увеличению регионального налогового потенциала, осуществляется и для того, чтобы
устранить в перспективе нуждаемость субъекта РФ в предоставлении
ему дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Из сказанного ясно, что дотации субъектам РФ для увеличения
ими регионального налогового потенциала являются частным случаем
предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности,
поскольку у них по существу одна цель – их предоставление является
обязанностью публичного субъекта, которая для этих случаев имеет
общее основание. Однако данные виды дотаций имеют существенные
отличия, связанные с тем, что отношения по предоставлению любых
дотаций, связанных с поддержкой мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, являются имущественно-стоимостными, поскольку предоставляемые средства обладают значительной
полезностью именно для получателей таких дотаций, ведь выделение
данных средств, которыми субъекты РФ вправе свободно распоряжаться, напрямую направлено на создание условий для реализации
субъектами РФ собственных конституционных полномочий. Но это
не означает, что субъекты РФ вправе отказаться от получения таких
дотаций. Поскольку данные средства в конечном счете должны быть
направлены на развитие финансовой базы оказания населению этого
субъекта РФ государственных услуг и рост благосостояния граждан
и поскольку субъект РФ обязан предпринимать в силу ст. 18 Конституции РФ все усилия для того, чтобы создать условия, максимально
благоприятствующие осуществлению конституционных прав граждан
на своей территории, постольку у субъекта РФ отсутствует возможность
выбора, брать или отказаться от предоставляемых средств, в силу чего
решение о выделении таких дотаций конкретным субъектам РФ и принимается Правительством РФ в одностороннем порядке.
100
3. Анализ форм расходов бюджета
9.3.2. Предоставление дотаций на основании отдельных поручений
и указаний Президента РФ и (или) поручений Председателя Правительства РФ осуществляется в тех случаях, когда Президент РФ, осуществляя
свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), или Председатель
Правительства РФ, определяя основные направления деятельности Правительства РФ и представляя его в Российской Федерации и за ее пределами
(ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), которое в свою очередь обеспечивает проведение
в Российской Федерации единой государственной политики (подп. «б»,
«в», «д» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), вправе отмечать необходимость
принятия мер как федеральными властями, так и органами власти субъекта РФ, требующих для своего выполнения значительных финансовых
ресурсов. В качестве примера можно отметить Указ Президента РФ «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»1,
устанавливающий необходимость органам исполнительной власти субъектов РФ предусмотреть при формировании бюджетов субъектов РФ
на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг. бюджетные ассигнования
на реализацию мер, предусмотренных данным Указом, к числу которых,
в частности, относится доведение к 2013 г. средней заработной платы
педагогических работников дошкольных образовательных учреждений
до средней заработной платы в сфере общего образования в соответствующем регионе (подп. «а» п. 1 Указа). Очевидно, что для реализации данного
Указа у субъектов РФ может не оказаться средств, что приведет к дефициту
их бюджетов. С другой стороны, Президент РФ (равно как и Председатель Правительства РФ) заинтересован в том, чтобы его указания или
поручения выполнялись. В силу того что Президент РФ является главой
государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ), а Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ), расходы на осуществление их инициатив должен нести именно
федеральный бюджет. Поэтому для реализации подобных указаний или
поручений Президента РФ, поручений Председателя Правительства РФ
субъектам РФ из федерального бюджета должны выделяться дотации
на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов.
Выделение таких средств является долгом публичного субъекта.
1
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации госу-
дарственной социальной политики» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2334.
101
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]