Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
бесплатно. Поэтому, для того чтобы вовлечь названные организации
в процесс оказания государственных (муниципальных) услуг, публичный субъект должен найти способ заинтересовать эти организации.
Наряду с общей заинтересованностью некоммерческой организации
в достижении своих целей к числу таких способов относится и предоставление субсидии. Предоставление анализируемой субсидии является в данном случае аналогом суммы, выплачиваемой публичным
субъектом некоммерческой организации за участие последней в системе осуществления публичных услуг. Отсюда следует, что у некоммерческой организации есть интерес в получении такой субсидии, что дает
основания для квалификации правоотношения по предоставлению
названных средств как имущественно-стоимостного.
Учитывая вышесказанное, правоотношение, в рамках которого
осуществляется предоставление публичным субъектом субсидии некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением в соответствии с договором (соглашением)
на оказание указанной организацией государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим
лицам, должно быть отнесено к типу {x, y, α} – равенство, имущественно-стоимостное, causa credendi.
4.3. Предоставление некоммерческим организациям субсидии третьего вида (п. «в») предполагает своей целью либо создание конкретных государственной корпорации, государственной компании, либо
поддержку деятельности конкретных государственной корпорации,
государственной компании. Кроме того, предоставление публичным
субъектом такой субсидии может преследовать цель совершения данными некоммерческими организациями публично значимых действий,
необходимых публичному субъекту, но которые публичный субъект
по каким-либо причинам сам осуществлять не желает1. Поскольку
1
См., например: Приказ Минфина России от 17 декабря 2012 г. № 160н «Об утверждении Правил предоставления из федерального бюджета в 2012 году субсидии в виде
имущественного взноса в государственную корпорацию «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на реализацию приоритетных инвестиционных проектов по развитию промышленной, транспортной и энергетической инфраструктуры на территории Дальнего Востока и Байкальского региона» // Российская
газета. 2012. 29 декабря. № 302; Приказ Минпромторга России от 13 декабря 2012 г.
№ 1902 «Об утверждении Правил предоставления в 2012 году субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса Российской Федерации в Государственную
корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологич-
62
3. Анализ форм расходов бюджета
осуществление публичным субъектом имущественных взносов в государственные корпорации и государственные компании не порождает (а в силу п. 3 ст. 48 ГК РФ и не может порождать) каких-либо
имущественных прав публичного субъекта на имущество получателя,
постольку предоставление имущественного взноса публичным субъектом-учредителем характеризуется безвозмездностью. Таким образом,
предоставление публичным субъектом подобной субсидии получателю
является безвозмездным предоставлением (causa donandi).
Учитывая то, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной
корпорации (абз. 2 п. 1 ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих
организациях»), имущество, переданное государственной компании
Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, является
собственностью государственной компании, если иное не установлено
федеральным законом (п. 3 ст. 7.2 названного Федерального закона),
а также то, что названные некоммерческие организации не отвечают
по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация
не отвечает по обязательствам указанных некоммерческих организаций,
если законом, предусматривающим их создание, не предусмотрено иное
(абз. 3 п. 1 ст. 7.1, п. 4 ст. 7.2 того же Федерального закона), осуществление публичным субъектом имущественных взносов в государственные корпорации и государственные компании обладает полезностью
для указанных некоммерческих организаций, что означает наличие с их
стороны интереса в предоставлении таких средств. Поэтому отношение
по предоставлению субсидии в виде взноса в государственные корпорации
и государственные компании носит имущественно-стоимостной характер.
Представляется, что отношение по предоставлению некоммерческим организациям анализируемой субсидии структурировано на основе
метода власти-подчинения. Данный вывод основывается на том, что
ни государственная корпорация, ни государственная компания не могут
отказаться от предоставления им данной субсидии. Если в отношении имущественного взноса, вносимого при создании конкретных
государственной корпорации, государственной компании, данный
ной промышленной продукции «Ростехнологии» на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, а также в государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» на цели
консолидации доли российской стороны в капитале открытого акционерного общества
«КАМАЗ» // Российская газета. 2012. 24 декабря. № 296.
63
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
вывод является очевидным, то в отношении всех других случаев он уже
не выглядит тривиальным. Так, в соответствии с п. 12 Постановления
Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
предоставление субсидий в виде имущественного взноса Российской
Федерацией в государственные корпорации (за исключением государственной корпорации по атомной энергии «Росатом») осуществляется
в соответствии с договором, заключаемым между Правительством РФ
(в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти)
и государственной корпорацией. Между тем подобный договор вовсе
не указывает на то, что отношения по поводу предоставления средств
бюджета подчиняются методу юридического равенства сторон.
Прежде всего следует отметить, что ни государственная корпорация, ни государственная компания не имеют самостоятельной воли
в отношении своего учредителя – публичного субъекта, поскольку воля
названных некоммерческих организаций предопределена им. Во-первых, государственная корпорация, государственная компания создаются на основании федерального закона (абз. 1 п. 1, п. 3 ст. 7.1, п. 1,
п. 6 ст. 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»),
который по существу и определяет их правовой статус. Поскольку такой
федеральный закон принимает публичный субъект – учредитель этих
некоммерческих организаций, то он вправе внести в него изменения
в том случае, если названные организации осуществят на основании
такого федерального закона действия, не соответствующие интересам
публичного субъекта. Во-вторых, публичный субъект влияет на процесс
принятия решений органами управления названных некоммерческих
организаций, напрямую участвуя в работе высшего органа управления
данных организаций через своих представителей (абз. 2 п. 3.1 ст. 7.1, п. 7
ст. 7.2 названного Федерального закона), а также назначая на должность
и освобождая от должности генерального директора государственной
корпорации1 или председателя правления государственной компании2,
1
См., например, п. 2 ст. 26 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ
«О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. № 49.
Ст. 6078.
2
См., например, п. 2 ст. 12 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 29.
Ст. 3582.
64
3. Анализ форм расходов бюджета
посредством чего у него есть правовые средства добиться принятия
нужного ему решения.
Возвращаясь к договору о предоставлении субсидий в виде имущественного взноса Российской Федерацией в государственные корпорации, следует отметить, что подобный договор таковым в собственном смысле слова не является, поскольку вариативность условий
такого соглашения практически равна нулю, ведь все существенные
условия такого соглашения определяются публичным субъектом в одностороннем порядке. В этом легко убедиться, посмотрев условия,
включение которых обязательно в такое соглашение (см. п. 12 Постановления Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального
закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов»). Ни размер субсидии, ни ее целевое назначение,
ни порядок и сроки ее предоставления не подлежат согласованию
сторонами такого соглашения. Данные условия определены либо уже
в федеральном законе о бюджете, либо публичным субъектом в одностороннем порядке, либо предопределены особенностями порядка
и конкретных параметров исполнения бюджета.
Учитывая вышесказанное, отношения между публичным субъектом и государственной корпорацией, государственной компанией
по поводу выделения субсидий в виде имущественного взноса структурированы на основе метода власти-подчинения. Само же предоставление из бюджета такого рода субсидий должно быть отнесено к типу
{X, y, γ} – властное, имущественно-стоимостное, causa donandi.
§ 5. предоставление субсидий юридическим лицам
(За исключением субсидий государственным (муниципальным)
учреждениям), индивидуальным предпринимателям,
фиЗическим лицам – проиЗводителям товаров, работ, услуг
(абз. 5 ст. 69, ст. 78 бК РФ)
Строго говоря, предоставление публичным субъектом средств
бюджета поименованным в ст. 78 Бюджетного кодекса РФ субъектам
в настоящее время может производиться в разных целях. Во-первых,
такое предоставление может осуществляться в качестве поддержки
определенной группы производителей, выпускающих товары, выполняющих работы или оказывающих услуги, обладающих повышенной
значимостью для граждан, юридических лиц или самого публичного
65
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
субъекта (а)1. Во-вторых, такое предоставление может осуществляться
в качестве компенсации затрат (или недополученных доходов), которые производители несут вследствие возложения публичным субъектом на производителей обязанности предоставлять определенным
категориям потребителей товары, работы, услуги по льготным ценам
или бесплатно (б)2.
Названные типы правоотношений по предоставлению публичным субъектом производителям субсидии отличаются значительным
своеобразием.
Прежде всего следует отметить, что правоотношения типа «а» структурированы в соответствии с принципом юридического равенства
сторон. Поскольку в этом случае речь идет о поддержке предпринимательской деятельности, которой признается только самостоятельная,
осуществляемая на свой риск деятельность (абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ),
и публичный субъект лишен каких-либо правовых средств предопределять поведение производителей, постольку все вышеуказанное
многообразие целей не может быть достигнуто без учета воли самих
производителей – получателей субсидии. Соответственно анализируемая субсидия не может быть предоставлена производителям помимо их
1
См., например: Постановление Правительства РФ от 16 января 2013 г. № 2 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям лесопромышленного комплекса на возмещение части затрат на уплату процентов
по кредитам, полученным в 2012–2013 годах, на цели реализации инвестиционных проектов создания новых высокотехнологичных обрабатывающих производств» // СЗ РФ.
2013. № 3. Ст. 201; Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1432
«Об утверждении Правил предоставления субсидий производителям сельскохозяйственной техники» // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 29.
2
См., например: Постановление Правительства РФ от 25 января 2013 г. № 37
«Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской
Федерации от платы за эти услуги» // СЗ РФ. 2013. № 5. Ст. 381; Постановление Правительства РФ от 17 октября 2011 г. № 844 «Об установлении льготного исключительного тарифа на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета открытому акционерному обществу «Российские железные дороги»
на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на услуги по использованию инфраструктуры железнодорожного
транспорта общего пользования, оказываемые при осуществлении перевозок пассажиров в пригородном сообщении» // СЗ РФ. 2011. № 43. Ст. 6078.
66
3. Анализ форм расходов бюджета
воли. С другой стороны, производители не имеют правовых оснований
требовать от публичного субъекта принять решение о предоставлении
субсидий из бюджета. Однако если публичным субъектом принят
нормативный правовой акт о предоставлении субсидий тем производителям, которые отвечают установленным единолично публичным
субъектом требованиям (п. 3 ст. 78 БК РФ), то в этом случае публичный
субъект обязан соблюдать этот нормативный правовой акт, лишаясь
возможности отказать в заключении соглашения о предоставлении
(либо в самом предоставлении, если регламентирующий этот процесс
нормативный правовой акт предусматривает возможность перечисления субсидий на основании заявки без заключения соглашения)
субсидии тем производителям, которые отвечают всем установленным
самим же публичным субъектом требованиям. Однако этот вывод
не только не подрывает, но, наоборот, подтверждает тезис о том, что
публичный субъект вступает в отношение по поводу предоставления
субсидий в порядке ст. 78 Бюджетного кодекса РФ по своей воле.
Не так обстоит дело в случае, когда такое предоставление может
осуществляться в качестве компенсации затрат (или недополученных
доходов), которые производители несут вследствие возложения публичным субъектом на производителей обязанности предоставлять определенным категориям потребителей товары, работы, услуги по льготным
ценам или бесплатно (правоотношение типа «б»). Такая обязанность
производителей возникает в силу принятия публичным субъектом
в одностороннем порядке нормативного правового акта, позволяющего
выгодоприобретателям требовать непосредственно от производителей
льготного предоставления благ. Подобные действия публичного субъекта могут привести к тому, что публичный субъект вопреки положениям ст. 8, 35 Конституции РФ будет осуществлять меры социальной
поддержки не за свой счет, а за счет других лиц. Действительно, если
бы публичный субъект желал улучшить положение отдельных категорий потребителей, он мог бы либо им непосредственно предоставить
денежные средства на приобретение нужных им товаров, пользование необходимыми им услугами, либо заключить договоры с самими
производителями, с тем чтобы последние взяли на себя обязанность
за счет публичного субъекта осуществлять определенную деятельность.
Реализация обоих вариантов предполагает необходимость публичному
субъекту осуществлять их полное финансирование. Однако подобные
схемы не в полной мере отвечают ожиданиям публичного субъекта,
67
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
поскольку, во-первых, предполагают авансирование приобретения
потребителями благ, а это может быть значительно более затратно,
нежели оплата поставленных товаров, выполненных работ, оказанных
услуг, ведь физическое лицо, получив средства, может их и не истратить
на те цели, на которые предоставляются средства, а, во-вторых, производители могут отказываться от заключения соглашений с публичным
субъектом, добиваясь выгодных для себя условий. Данные трудности
исчезают, если нормативным правовым актом возложить на производителей обязанность предоставлять блага выгодоприобретателям,
компенсируя во избежание нарушения ст. 8, 35 Конституции РФ потери
производителей post factum. В этом случае публичный субъект своими
односторонними действиями вступает в правоотношение с производителями, которые оказываются вовлеченными в данное правоотношение помимо своей воли. Соответственно это правоотношение
носит ярко выраженный публично-правовой характер. Содержанием
данного правоотношения выступает, в частности, обязанность публичного субъекта компенсировать производителям товаров, работ, услуг
затраты или недополученные доходы в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг по льготным
ценам или бесплатно. Передаваемые в виде субсидии средства, таким
образом, являются формой оплаты публичным субъектом публичного
долга, который образуется в рамках данного правоотношения. Поэтому
публичный субъект, приняв нормативный правовой акт, возлагающий
на производителей вышеуказанные обязанности, не вправе отказаться
от принятия решения о предоставлении производителям субсидии
в порядке ст. 78 Бюджетного кодекса РФ. Важно подчеркнуть, что
требование производителей к публичному субъекту компенсировать
недополученные в рассматриваемом случае доходы не является гражданско-правовым требованием.
Этот вывод логично вытекает из данной нами выше квалификации
правоотношения, в содержание которого входит названное требование,
как публично-правового, а, как известно, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении
одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым
и административным отношениям, гражданское законодательство
не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3
ст. 2 ГК РФ). Однако допустимо ли говорить, что отказ публичного
субъекта компенсировать понесенные производителями расходы дает
68
3. Анализ форм расходов бюджета
производителям право требовать компенсации убытков в объеме недополученных расходов? Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в п. 16
Постановления «О некоторых вопросах применения арбитражными
судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» отвечает
на этот вопрос положительно1. По нашему мнению, такая квалификация является неверной в силу того, что в данном случае смешиваются
понятия основного долга по обязательству и дополнительных неблагоприятных последствий, возникающих вследствие нарушения обязательства (ответственности), и не учитывается правовая природа заявленного
требования. В рассматриваемом случае потребители по существу взыскивают основной долг, лежащий на публичном субъекте вследствие
возложения им на производителей обязанности предоставлять блага
выгодоприобретателям по льготным ценам или бесплатно и исполнения
производителями этой обязанности, или, говоря иначе, публичный
долг. При этом убытки являются формой гражданско-правовой ответственности, наступающей вследствие неисполнения или ненадлежащего
исполнения обязательства, носящего гражданско-правовой характер
(п. 1 ст. 393 ГК РФ), однако в данном случае речь идет об исполнении
обязанности публичного субъекта, возникающей из публичного обязательства, не носящего гражданско-правового характера. Отметим,
что подобное требование не может рассматриваться и как требование
о возмещении неосновательного обогащения (п. 1 ст. 1102 ГК РФ),
поскольку возложение на производителей обязанности предоставлять
выгодоприобретателям блага по льготным ценам имеет основание –
нормативный правовой акт публичного субъекта.
С учетом вышесказанного можно сделать вывод о том, что целью
предоставления субсидии в качестве компенсации затрат (или недополученных доходов), которые производители несут вследствие
возложения публичным субъектом на производителей обязанности
предоставлять определенным категориям потребителей товары, работы, услуги по льготным ценам или бесплатно, является погашение
публично-правового долга (causa solvendi). В отличие от этого целью
предоставления публичным субъектом субсидии в качестве поддержки
определенной группы производителей служит безвозмездное предоставление (causa donandi).
1
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23
«О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса
Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
69
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Общее для всех приведенных типов отношений по поводу выделения
субсидий заключается в том, что отношения по поводу предоставления
субсидий в порядке ст. 78 Бюджетного кодекса РФ в каких бы то ни было
целях обладают имущественно-стоимостным характером. Передаваемые
в виде субсидии средства обладают для получателя такой субсидии несомненной полезностью, так как данные средства служат либо компенсацией того, что производители недополучили или затратили вследствие
действий публичного субъекта, либо дополнительным финансовым
источником предпринимательской деятельности, осуществление которой поддерживается публичным субъектом. В силу указанных причин
производитель может быть заинтересован в их получении.
Таким образом, правоотношения по предоставлению публичным
субъектом производителям субсидии не составляют единой формы расходов бюджета. На основании изложенного можно уверенно говорить
о двух формах расходов бюджета, заложенных в ст. 78 Бюджетного кодекса РФ: а) предоставление публичным субъектом субсидии в качестве
поддержки определенной группы производителей – тип {x, y, γ} – равенство, имущественно-стоимостное, causa donandi, и б) предоставление публичным субъектом субсидии в качестве компенсации затрат
(или недополученных доходов), которые производители несут вследствие возложения публичным субъектом на производителей обязанности предоставлять определенным категориям потребителей товары,
работы, услуги по льготным ценам или бесплатно – тип {X, y, β} –
властное, имущественно-стоимостное, causa solvendi.
§ 6. предоставление бюджетных инвестиций в объекты
государственной и муниципальной собственности
(абз. 5 ст. 69.1, ст. 79 бК РФ)
Прежде всего следует отметить, что предоставление бюджетных
инвестиций может осуществляться в трех формах: а) в виде оплаты выполненных работ по государственному (муниципальному) контракту;
б) в виде субсидии на капитальные вложения; в) в виде предоставления
средств бюджета непосредственно государственному (муниципальному) унитарному предприятию.
Такое разнообразие форм предоставления субсидий говорит, на наш
взгляд, о различии не правоотношений по фактическому использованию
бюджетных средств на инвестиционные цели, а о различии правоот-
70
3. Анализ форм расходов бюджета
ношений по финансированию осуществления бюджетных инвестиций
в объекты государственной и муниципальной собственности (правоотношение по финансированию из бюджета), поскольку указанные формы
обязаны своим существованием разнообразию вариантов осуществления
полномочий по принятию и исполнению государственного контракта
строительства (реконструкции, реставрации, технического перевооружения) и приобретения объектов государственной и муниципальной
собственности.
6.1. Первая форма предоставления бюджетных инвестиций охватывает два неодинаковых правоотношения по финансированию
осуществления бюджетных инвестиций, олицетворяя два различных
подхода к инвестированию в объекты государственной и муниципальной собственности.
Первый случай являет собой пример стандартного правоотношения
по финансированию из бюджета, в рамках которого права по принятию
и исполнению инвестиционных обязательств за счет бюджета доводятся
до получателя, который в свою очередь заключает и исполняет от имени
и за счет публичного субъекта соответствующий государственный контракт. При таком варианте развития событий автономные, бюджетные учреждения, государственные (муниципальные) унитарные предприятия,
в чьи основные средства и производятся в данном случае капитальные
вложения (ст. 79 БК РФ), никакого интересного с правовой точки зрения участия в правоотношениях по инвестированию не принимают.
Таким образом, данный случай не составляет какой-либо самостоятельной формы расходов бюджета, а представляет собой разновидность
такой формы, как рассмотренное нами выше предоставление средств
из бюджета в целях оплаты поставленных товаров, выполненных работ,
оказанных услуг для государственных (муниципальных) нужд.
Второй случай отличается некоторым своеобразием. В рамках данного правоотношения полномочия по осуществлению инвестиций
от имени Российской Федерации на строительство (реконструкцию,
в том числе с элементами реставрации, техническое перевооружение)
и приобретение объектов (за исключением полномочий, связанных
с введением в установленном порядке в эксплуатацию объектов) фактически передаются федеральными органами государственной власти
федеральным бюджетным и автономным учреждениям, федеральным
государственным унитарным предприятиям, в отношении которых эти
органы государственной власти осуществляют функции и полномочия
71
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]