Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Правовые основы расходов бюджета

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 1514 15 > Следующая >>>

Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация

данные различия. Если принять эту поправку, то в таком случае можно без труда разграничить формы расходов бюджета, отнесенных нами к типу {x, y, α} – равенство, имущественно-стоимостное, causa credendi.

Наконец, в-третьих, говоря о такой цели предоставления, как безвозмездное предоставление, необходимо помнить о различии причин или мотивов, побуждающих публично-правовое образование осуществлять безвозмездные предоставления. С учетом данной поправки можно разграничить различные формы бюджета, отнесенные нами к типу {X, y, γ} – властное, имущественно-стоимостное, causa donandi, и к типу {x, y, γ} – равенство, имущественно-стоимостное, causa donandi.

Что касается второго замечания к предложенной классификации, то мы не рассматриваем его в качестве недостатка. Имеющиеся в классификации незаполненные рубрики показывают, что использованные нами критерии при определенных сочетаниях не могут дать искомых форм расходов бюджета. В чем причина этого? Для ответа на данный вопрос посмотрим, какие из гипотетических форм расходов бюджета не реализовались.

Во-первых, не реализовался тип правоотношения {X, Y, γ} – властное, имущественно-нестоимостное, causa donandi. На наш взгляд, причина этого состоит в том, что здесь мы имеем дело с классическим бюджетным правоотношением, в рамках которого средства передаются в односторонне-властном порядке с целью обеспечить получателя ресурсами для их дальнейшего использования, которое должно быть лишено какой-либо полезности для получателя. Если рассматривать это правоотношение как правоотношение по фактическому использованию средств бюджета, то можно заметить, что таковым оно будет только при условии банковского исполнения бюджета, в рамках которого каждый распорядитель и получатель бюджетных средств будут иметь собственные расчетные счета в кредитных организациях. Однако сегодня это невозможно. Поэтому в настоящее время данный тип не реализуется в правоотношениях по фактическому использованию средств бюджета, представляя собой стандартное правоотношение по финансированию из бюджета.

Во-вторых, не реализовались все типы, связанные с отношениями, в рамках которых передаются средства, лишенные для получателя стоимостного признака, но основанные при этом на юридическом равенстве сторон. На наш взгляд, причина этого состоит в бессмысленности применения метода юридического равенства сторон к нестоимостным отношениям. Если обе стороны отношения не имеют интереса в этом отношении, то тогда они становятся безразличными к методу воздей-

132

5. Обсуждение результатов

ствия на них. Если говорить о предоставлении в рамках таких отношений, то при использовании метода равенства у сторон отсутствуют стимулы для заключения соглашения. Если же интерес в предоставлении есть только у стороны, передающей средства, а у их получателя интереса нет (классическое нестоимостное отношение), то и в этом случае у получателя отсутствует стимул для заключения соглашения. Поэтому если законодатель хочет тем не менее, чтобы в последнем случае получатель все-таки вступил в правоотношение, то для достижения поставленной цели следует применять не метод равенства, так как он ничего здесь не даст, а метод власти-подчинения. Следовательно, имущественно-нестоимостные отношения подлежат регулированию с помощью метода власти-подчинения, а не юридического равенства сторон.

Итак, учитывая сделанные поправки, можно предложить следующую уточненную классификацию (рис. 2). Говоря о форме расходов бюджета, следует иметь в виду типовую систему, состоящую из двух правоотношений: правоотношений по финансированию из бюджета и правоотношений по фактическому использованию средств бюджета. Каждая форма расходов бюджета, таким образом, характеризуется своеобразием одного из и (или) обоих названных правоотношений. Каждое типовое правоотношение по финансированию из бюджета отличается от других структурой организационно-правовых связей (организационно-правовой составляющей). Каждое типовое правоотношение по фактическому использованию средств бюджета отличается от других целью предоставления, положением сторон и соотношением интересов в правоотношении. Типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, имеющие целью получение предоставления от другой стороны, дифференцируются в зависимости от характера отношений обмена (k). Типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, имеющие целью погашение долга, дифференцируются в зависимости от правовой природы обязанности, во исполнение которой предоставляются средства (d). Типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, имеющие целью безвозмездное предоставление, отличаются друг от друга в зависимости от причин или мотивов, побуждающих публичноправовое образование осуществлять безвозмездные предоставления (m). Наконец, типовые правоотношения по фактическому использованию средств бюджета, структурированные на основе метода власти-подчинения, подразделяются в зависимости от градиента властного характера отношений (односторонне обязывающие и двусторонне обязывающие).

133

Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация

Предоставление

Правоотношение по финансированию

Правоотношение по использованию

Стандартное

Causa credendi (α)

Causa solvendi (β)

Causa donandi (γ)

y X

y Xy

y 2

y 3

134

5. Обсуждение результатов

Данная классификация отводит каждой из форм расходов бюджета свое место, выявляя тем самым ее уникальные свойства. Однако, по нашему мнению, ценность предложенной нами достаточно общей классификации состоит не в разграничении всех возможных форм расходов бюджета, а в выявлении их общих черт, позволяющих использовать при регулировании отношений, связанных с осуществлением расходов бюджета, общие правовые средства для схожих форм таких расходов. Учитывая, что в основу предлагаемой нами классификации положены универсальные критерии, адекватно отражающие правовую природу самого процесса предоставления денежных средств, в рамках этой классификации можно размещать и те формы расходов бюджета, которые могут появиться в будущем. Определяя место новой формы расходов бюджета в представленной посредством данной классификации системе форм расходов бюджета, мы тем самым автоматически устанавливаем ее существенные правовые свойства, что позволяет восполнить пробелы в правовом регулировании предоставления расходов в рамках новой формы, если таковые будут иметь место.

Заключение

В этом разделе мы бы хотели не подвести итог проведенному исследованию – выводы, к которым мы пришли, достаточно ясны и из самого текста, – а попробовать осознать его с более общей точки зрения и посмотреть, куда эти выводы нас приводят.

Одним из основных результатов данной работы является рассмотрение расходов бюджета как системы правоотношений по финансированию из бюджета и фактическому использованию средств бюджета. Такой подход идет вразрез с укоренившимся в российской правовой науке стремлением исследовать названные типы правоотношений по отдельности. Это стремление привело к тому, что было незаметно утрачено осознание того, что вообще из себя представляет процесс расходования бюджетных средств, в чем состоят его предпосылки и цель, каковы должны быть его результаты. В итоге в правовой науке в настоящее время отсутствует ясная и цельная правовая картина участия государства в экономике, а между экономической и правовой науками возникла ужасающая пропасть.

Предложенный нами подход, напротив, дает ключ к пониманию правовых основ деятельности государства в общественном секторе экономики, поскольку позволяет рассмотреть весь процесс участия публичного субъекта в экономической жизни целиком, от начала (процесс волеобразования публичного субъекта) до конца (непосредственное участие). Такой подход был бы невозможен, если бы мы при анализе по существу межотраслевого понятия «расходы бюджета» придерживались традиционного для правовой науки взгляда, согласно которому, например, правоотношение по доведению лимитов бюджетных обязательств казенному учреждению – это бюджетное право, а «оплата» казенным учреждением товаров, поставленных по договору купли-продажи, – это право гражданское. Неудивительно, что при этом цивилисты не интересуются публичными аспектами такой сделки, а публицисты – ее частными аспектами, что в итоге приводит к тому, что данное правовое явление, которое явно имеет свои особенности, как таковое не исследуется. Между тем, как нам представляется, объект исследования предопределяет методы его исследования, а не наоборот. Поэтому если такое явление, как расходы бюджета, требует для раскрытия своей сущности исследования правоотношений

136

Заключение

разной правовой природы и использования результатов разных правовых наук, это должно быть сделано.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: почему в таком случае категория «расходы бюджета» суть категория бюджетного права, а подобные исследования должны осуществляться в рамках науки бюджетного права? Ответ нам видится в том, что специфика участия публично-правовых образований в экономической жизни посредством осуществления выплат из бюджета раскрывается только в рамках бюджетного права, которое опосредует, в частности, отношения по исполнению бюджета. Строгое нормативное определение возможного и должного поведения публично-правового образования в отношениях с иными субъектами права представляет собой условие существования самого публично-правового образования, а регламентация его финансовой деятельности есть необходимая в правовом государстве гарантия законности и прозрачности размещения находящихся в распоряжении публичного субъекта ресурсов. Такое исключительное положение публично-правового образования как субъекта права, проявляющееся соответственно в исчерпывающем установлении форм его деятельности и в особой детальной регламентации самой этой деятельности по вступлению в правоотношения и исполнению принятых им на себя обязанностей, вообще говоря, не меняющейся от характера отношений, в которые вступает публичный субъект, и есть его специфика, которая раскрывается в нормах тех правовых отраслей, содержание которых и составляют нормы, устанавливающие подобные формы и инвариантные правила. Естественно, что к числу этих отраслей прежде всего относится бюджетное право, которое регулирует внутреннюю сторону правовой организации функционирования имущественной сферы публично-правового образования.

Однако анализ финансовой деятельности публичного субъекта не может ограничиваться лишь ее внутренней стороной, несмотря на то, что именно здесь сокрыты причины, предопределяющие особенности его участия в экономической жизни. Сама финансовая деятельность публично-правового образования, несомненно, в качестве своего центрального элемента включающая исполнение бюджета по расходам, – это процесс, который немыслим без отношений публичного субъекта с третьими лицами. Анализ этой, внешней, стороны финансовой деятельности способен не только содействовать раскрытию проявления особенностей публичного субъекта как участника оборота посредством выявления конкретных действий данного субъекта и их результатов, но и лучше осознать, почему, в силу чего стали

137

Заключение

возможны подобные действия и результаты. Это дает исследователю возможность вновь обратиться, уже обогащенным новым видением предмета, к исследованию причин, породивших выявленные результаты, что в конечном счете способствует появлению новых знаний о закономерностях уже внутренней стороны финансовой деятельности публичного субъекта. Говоря конкретнее, можно отметить, что такие важные проблемы, остро стоящие на повестке дня, как влияние правового регулирования на эффективность расходов бюджета, связь расходов бюджета и индивидуальных предпочтений, основывающихся на закрепленных в Конституции РФ правах, установление общих правовых принципов финансирования производства товаров и услуг в общественном секторе, могут быть решены, только если будут приняты во внимание обе стороны – внутренняя и внешняя – сложного и протяженного во времени процесса, каковым является финансовая деятельность публично-правового образования.

Все это предопределяет необходимость более широкого взгляда на бюджетное право как на науку, способную по своему потенциалу исследовать не только отношения по наделению лиц правом принимать и (или) исполнять обязательства за счет бюджета, но и отношения по фактической реализации этих прав.

Другим основным результатом данной работы является построение классификации и разграничение известных форм расходов бюджета на основе трех критериев – цели предоставления, метода правового регулирования и соотношения интересов в правоотношении. Указанные критерии позволили раскрыть сущность различных правоотношений по фактическому использованию средств бюджета и выявить их значимые правовые свойства. В то же время второй и третий из названных критериев (волевой момент субъективного права и интерес управомоченного) были использованы нами в динамической теории бюджетного права для построения общего алгоритма разрешения бюджетно-правовых споров. Это позволяет использовать результаты статической теории бюджетного права для непосредственного применения в теории динамической. Тем самым обеспечивается единство взглядов на природу одного и того же изучаемого явления, независимо от того, с какой точки зрения – статической или динамической – мы его анализируем, и подтверждается универсальность используемых при построении обеих теорий методов.

Осуществленное нами построение классификации расходов бюджета выявило ключевую идею, лежащую в основе всей правовой модели расходования бюджетных средств. Эта идея состоит в том, что все многообразие

138

Заключение

содержания и форм расходования бюджетных средств предопределено стремлением законодателя максимально обеспечить реализацию субъективных публичных прав граждан и организаций. Сама эта идея основана на фундаментальной для западной правовой мысли предпосылке, согласно которой государство, которое есть следствие некоего общественного договора, существует только для того, чтобы способствовать процветанию общества и отдельных индивидов. Подтверждению этому служат, в частности, положения российской Конституции, которая устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). Поскольку принятие решений о направлении и объемах расходования средств есть предмет деятельности законодательной власти, а реализация принятых по этому вопросу решений составляет компетенцию исполнительной власти, то вся деятельность органов власти по расходованию бюджетных средств ориентирована на обеспечение прав и свобод.

Говоря об обеспечении прав и свобод, мы имеем в виду предоставление каждому общественных благ. В свою очередь предоставление публичным субъектом указанных благ может предваряться либо бюджетным обеспечением производства, осуществляемого силами публичного субъекта, либо бюджетным обеспечением их производства третьими лицами. Производство, осуществляемое силами публичного субъекта, требует от него непосредственных затрат на факторы производства (оплата труда, эксплуатационные расходы, создание инфраструктуры) и на закупки необходимых для производства ресурсов. Производство, осуществляемое силами третьих лиц, требует поддержки публичного субъекта, с тем чтобы оно не прекращалось и соответствовало тем требованиям, которые предъявляются заинтересованными в предоставлении общественных благ лицами к публичному субъекту, в силу чего публичный субъект вынужден субсидировать такое производство. Обобщая сказанное, можно увидеть, что различия в экономических способах бюджетного обеспечения предопределяют и правовые различия форм расходов бюджета.

Высказанная выше идея находит свое отражение применительно к каждой рассмотренной нами форме расходов бюджета.

Так, производство публичным субъектом общественных благ непосредственно в целях максимально эффективного бюджетного обеспечения реализации субъективных публичных прав граждан и организаций предполагает отрицание самостоятельности участвующих в этом процессе учреждений по отношению к публичному субъекту, что предопре-

139

Заключение

деляет возможность регулирования этих отношений методом властиподчинения. В свою очередь эта же идея требует проведения закупок для публичных нужд исключительно в конкурентной среде, что налагает ограничения как на способы обеспечения публичного субъекта ресурсами для производства общественных благ, так и на методы финансового обеспечения деятельности автономных, бюджетных учреждений.

Субсидирование производства общественных благ третьими лицами, вообще говоря, относится к дискреционным полномочиям публичного субъекта, который вправе самостоятельно выбирать формы предоставления и способы бюджетного обеспечения субъективных прав. Осуществляемое публичным субъектом по своему желанию предоставление бюджетных средств лицам, производящим общественные блага, с правовой точки зрения в большинстве случаев выступает как дарение. Однако обусловленность такого дарения целью увеличения объема возможной реализации гражданами принадлежащих им конституционных прав придает такому дарению характер общественного блага, что и дает возможность взглянуть на этот процесс не только с гражданско-правовой, но и с бюджетно-правовой точки зрения. Тем не менее тогда, когда вследствие конституционных принципов для публичного субъекта такое субсидирование является обязательным, предоставление субсидий из бюджета становится частным случаем оплаты публичным субъектом лежащего на нем публичного долга. Использование в рамках публичного права такого инструмента, как присуждение к уплате лежащего на публичном субъекте публичного долга, представляющее собой публично-правовой эквивалент такого частноправового способа защиты, как присуждение к исполнению обязательства в натуре, непосредственно обусловлено необходимостью введения гарантий прав получателей бюджетного субсидирования от злоупотреблений со стороны публичного субъекта.

Наиболее яркое воплощение идея обусловленности расходов бюджета приоритетом реализации субъективных публичных прав находит в содержании понятия уровня бюджетной обеспеченности и в методах его расчета. Необходимость обеспечения предоставления в рамках территории публичного субъекта некоего единого гарантированного объема публичных услуг в условиях несимметричного распределения налоговых доходов требует проведения финансового выравнивания, что не только указывает на обязательность регулирования этих отношений по методу власти-подчинения, но и вскрывает истинную природу так называемых обратных трансфертов как вида дотаций, а не субсидий.

Литература

Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. В 2 т. Т. 1 / Избранные труды по гражданскому праву. М.: ЮрИнфоР,

2002.

Антипьева Н.В. Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. СПб., 2010.

Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ. М.: Аспект Пресс, 1995.

Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве: Понятие, виды, государственные юридические лица. М., 1947.

Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ,

2002.

Бюджетное и налоговое правовое регулирование: единство и дифференциация / Под ред. М.В. Карасевой. М.: КноРус, 2012.

Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета СССР (на материалах союзной республики). Киев, 1981.

Гегель. Сочинения. В 14 т. Т. 1 (Энциклопедия философских наук – Логика). М.; Л., 1929.

Голубев А.В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. № 2.

Голубев А.В. Юридическое выражение целевого характера расходов бюджета // Финансовое право. 2012. № 6.

Гражданское право: Учебник. В 3 т. Т. 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002.

Ершова Е.А. Трудовые правоотношения государственных гражданских и муниципальных служащих в России. М.: Статут, 2008.

Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М.: РАП: Эксмо, 2008.

Ильин А.В. Правовые проблемы предоставления межбюджетной субсидии как формы участия одного публично-правового образования в инвестиционной деятельности другого публично-правового образования // Судебная защита прав инвесторов: Сборник научных статей. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2010.

141

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1314 / 1514 15 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]