Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы расходов бюджета
.pdf
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
учредителей или права собственников имущества (абз. 2 п. 1 Правил
осуществления в 2013 году за счет средств федерального бюджета бюджетных инвестиций (капитальных вложений) в объекты капитального
строительства государственной собственности Российской Федерации
федеральных бюджетных и автономных учреждений, федеральных
государственных унитарных предприятий1).
При этом такая передача может осуществляться двояко: а) посредством
передачи полномочий государственного заказчика по решению Правительства РФ и на основании заключенных соглашений по заключению
и исполнению от имени Российской Федерации в лице органа власти
государственных контрактов (подп. «б» п. 3 Постановления Правительства РФ «О порядке осуществления в 2013 году бюджетных инвестиций
в объекты капитального строительства государственной собственности
Российской Федерации») и б) посредством принятия решения об осуществлении названными организациями бюджетных инвестиций в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета
(подп. «в» п. 3 названного Постановления Правительства РФ).
В принципиальном плане оба варианта передачи полномочий являются
идентичными в отношении финансирования, так как и в том и в другом
варианте речь идет о стандартном случае наделения лица имущественными
правами. Действительно, при заключении соглашения о передаче полномочий государственного заказчика (вариант «а») лицу, которому переходят
полномочия, передаются все права вступать и исполнять от имени и за
счет средств публичного субъекта имущественные обязательства, т.е. это
лицо получает все те имущественные права, которые имел в определенном
отношении и сам орган государственной власти – получатель бюджетных
средств. Таким образом, при обоих вариантах федеральные бюджетные
и автономные учреждения, федеральные государственные унитарные
предприятия получают права на использование средств бюджета одинаковым образом – посредством отражения на лицевом счете лимитов
бюджетных обязательств, доведенных до получателя на указанные цели
1
Правила осуществления в 2013 году за счет средств федерального бюджета бюджетных инвестиций (капитальных вложений) в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации федеральных бюджетных и автономных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 1456 «О порядке осуществления
в 2013 году бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 52.
72
3. Анализ форм расходов бюджета
(п. 3 ст. 219 БК РФ, п. 10 указанных выше Правил). При этом естественно,
что и санкционирование кассовых выплат по исполнению бюджетных
обязательств, возникающих на основании государственного контракта,
осуществляется в порядке, установленном для получателей средств бюджета (п. 5 ст. 219 БК РФ, п. 12 названных Правил).
Однако с организационно-правовой стороны данные правоотношения по финансированию значительно отличаются. Их основное
различие состоит в положении органа государственной власти, занимаемом им в данных правоотношениях. При варианте «а» решение о передаче полномочий государственного заказчика принимает
Правительство РФ, и соответственно ни воля органа государственной
власти, чьи полномочия передаются, ни воля федеральных бюджетных
и автономных учреждений, федеральных государственных унитарных
предприятий, которым эти полномочия передаются, не имеют никакого
значения, – для данных субъектов заключение такого соглашения обязательно в силу решения Правительства РФ, которое является уполномоченным органом по принятию решений по управлению федеральной
собственностью (абз. 6 ст. 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»1). Предмет соглашения
также по существу предопределен решением Правительства РФ о подготовке и реализации бюджетных инвестиций (подп. «а» п. 7 названных
Правил). При варианте «б» решение об осуществлении организациями
бюджетных инвестиций в порядке, установленном для получателей
средств федерального бюджета, принимает сам орган государственной
власти, которому уже не требуется заключение соглашения с получателем прав. Воля органа государственной власти самостоятельна и предопределяет волю другого участника данного правоотношения.
Указанные организационно-правовые отличия и обусловливают
уникальность двух самостоятельных правоотношений по финансированию из бюджета в целях осуществления бюджетных инвестиций,
несмотря на идентичность их имущественной составляющей.
6.2. Вторую форму предоставления бюджетных инвестиций составляют
те случаи, когда получатель субсидии от своего имени, но за счет публичного субъекта заключает и исполняет государственный контракт на строительство (реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, тех-
1
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Прави-
тельстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
73
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
ническое перевооружение) и приобретение объектов. В этом случае, как
было указано выше, непосредственно получателю субсидии бюджетные
средства не предоставляются, он наделяется правами на использование
в объеме субсидии средств бюджета, операции с которыми отражаются
на специальных лицевых счетах, открытых им в органах Федерального
казначейства (п. 3.10 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 8 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», п. 17 названных Правил). Субсидия предоставляется получателям
со строго целевым назначением – на капитальные вложения, т.е. получатель вправе использовать данные средства исключительно для оплаты
выполненных работ, имеющих конечной целью создание или увеличение стоимости объектов, принадлежащих публичному субъекту на праве
собственности. Поэтому предоставление такой субсидии осуществляется публичным субъектом с целью получить встречное предоставление,
но не от получателя субсидии непосредственно, а от его контрагентов.
Само отношение по предоставлению субсидии структурировано как отношение власти-подчинения, поскольку получатель субсидии не только
не вправе отказаться от ее получения, но и фактически не может этого сделать. То, что предоставление подобных субсидий осуществляется
на основе соглашения (п. 16 названных Правил), не меняет существа
дела, поскольку такое соглашение не выполняет функции свободного
согласования воль участников соглашения. К уже указанным выше
причинам, объясняющим отсутствие у учреждений самостоятельной
воли при заключении соглашений о предоставлении субсидии, можно
присовокупить также и ту, что все существенные условия такого соглашения уже предопределены решениями Правительства РФ или главного
распорядителя средств федерального бюджета о подготовке и реализации
бюджетных инвестиций (п. 1 и 2 ст. 78 БК РФ, подп. «а» п. 16 указанных Правил). Сказанное предопределяет вывод о том, что для самого
получателя предоставление такой субсидии не носит имущественностоимостного характера, поскольку не обладает для него полезностью
в том смысле, что ни указанными имущественными правами, ни самим
создаваемым или реконструированным объектом он самостоятельно
распоряжаться не вправе (п. 2 ст. 295, п. 1 ст. 297, п. 2 и 3 ст. 298 ГК РФ).
Что же касается правоотношения по финансированию, входящего
в состав такой формы расходов бюджета, как предоставление бюджетных инвестиций в виде предоставления средств бюджета непосредственно государственному (муниципальному) унитарному предпри-
74
3. Анализ форм расходов бюджета
ятию, то данное правоотношение является стандартным правоотношением по финансированию получателя бюджетных средств, которому
названные средства доводятся для того, чтобы по его распоряжению
быть перечисленными из бюджета непосредственно на расчетный счет
государственного (муниципального) унитарного предприятия.
6.3. Строго говоря, фактическое использование бюджетных средств
в объекты государственной и муниципальной собственности может
принимать две формы: предоставление по государственному (муниципальному) контракту строительства (реконструкции, реставрации, технического перевооружения) и приобретения объектов государственной
и муниципальной собственности (см., например, п. 2 Постановления
Правительства РФ «О порядке осуществления в 2013 году бюджетных
инвестиций в объекты капитального строительства государственной
собственности Российской Федерации») и перечисление бюджетных
инвестиций на расчетные счета государственных (муниципальных)
унитарных предприятий (см. п. 4 названного Постановления).
Первое правоотношение, поскольку в рамках него реализуются права
и обязанности из государственного контракта по поставкам товаров,
выполнению работ, оказанию услуг для государственных (муниципальных) нужд, как нами было выше показано, является гражданским
правоотношением и должно быть отнесено к типу {x, y, α} – равенство,
имущественно-стоимостное, causa credendi.
В рамках второго правоотношения бюджетные средства передаются
предприятию для того, чтобы предприятие направило их посредством
заключения гражданско-правовых договоров с контрагентами на строительство или приобретение объектов, которые находятся или перейдут
в государственную (муниципальную) собственность. Соответственно
предоставление осуществляется публичным субъектом с целью получить встречное предоставление (causa credendi). Конечно, публичный
субъект, передав предприятию бюджетные средства, непосредственно
от предприятия ничего не получает, однако, поскольку объекты, которые
будут построены, реставрированы или приобретены за счет указанных
средств на основании договоров, заключенных предприятием с контрагентами, находятся или поступают не в собственность предприятия,
а в собственность публичного субъекта, перечислившего средства, то,
учитывая целевой характер бюджетных средств (ст. 38 БК РФ), публичный субъект, перечисляя бюджетные средства в качестве инвестиций,
в итоге получает, пусть и косвенно, встречное предоставление.
75
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Само такое предоставление не носит имущественно-стоимостного
характера. Поскольку названными средствами предприятие не может
распоряжаться по своему усмотрению, указанные средства в конечном
счете служат источником увеличения стоимости собственности именно
публичного субъекта, которым предприятие самостоятельно распоряжаться также не может (ст. 18 и 19 Федерального закона «О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях»1), так как, строго говоря,
сами предоставляемые средства не имеют полезности для предприятия.
Тот факт, что предоставление бюджетных средств в качестве инвестиций
влечет соответствующее увеличение уставного фонда государственного
(муниципального) унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (абз. 1 п. 5 ст. 79 БК РФ), а также увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления
государственного (муниципального) унитарного предприятия (абз. 2 п. 5
ст. 79 БК РФ), не означает, что предприятие имеет интерес в предоставлении этих средств, поскольку увеличение уставного фонда или стоимости
основных средств, учитывая их предназначение, само по себе не обладает
какой-либо полезностью непосредственно для предприятия.
Предоставление бюджетных инвестиций предприятиям осуществляется помимо их воли: данное решение публичный субъект принимает самостоятельно. Бюджетный кодекс РФ в п. 1 ст. 79 прямо указывает на то, что
решение о предоставлении инвестиций принимается либо посредством
утверждения долгосрочной целевой программы (ст. 179 БК РФ), либо
решением высшего исполнительного органа власти, либо решениями
главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.
Учитывая то, что собственник имущества унитарного предприятия вправе
давать последнему обязательные для него указания (подп. 11, 12, 16.1 п. 1
ст. 20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», абз. 2 п. 3 ст. 56, п. 7 ст. 114 ГК РФ), отказаться
от получения названных инвестиций предприятие не может.
Таким образом, правоотношение по фактическому использованию
бюджетных средств, в рамках которого осуществляется перечисление
бюджетных инвестиций на расчетные счета государственных (муниципальных) унитарных предприятий, должно быть отнесено к типу
{X, Y, α} – властное, имущественно-нестоимостное, causa credendi.
1
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муни-
ципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.
76
3. Анализ форм расходов бюджета
6.4. Итак, подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в рамках такого направления расходования бюджетных средств, как бюджетные
инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности,
можно выделить четыре самостоятельные формы расходов бюджета:
– реализация бюджетных инвестиций посредством передачи полномочий государственного заказчика по решению Правительства РФ
и на основании заключенных соглашений федеральным бюджетным и автономным учреждениям, государственным унитарным предприятиям;
– осуществление бюджетных инвестиций федеральными бюджетными и автономными учреждениями, государственными унитарными
предприятиями в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета;
– реализация бюджетных инвестиций посредством предоставления
федеральным бюджетным и автономным учреждениям, государственным унитарным предприятиям субсидий на капитальные вложения;
– предоставление бюджетных инвестиций непосредственно государственному (муниципальному) унитарному предприятию.
Если первые три формы расходов бюджета как системы правоотношений отличаются своеобразием правоотношения по финансированию получателя бюджетных средств, то четвертая – правоотношения
по фактическому использованию средств бюджета.
§ 7. предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам,
не являющимся государственными и муниципальными учреждениями
и государственными или муниципальными унитарными предприятиями
(ст. 80 бК РФ)
Предоставление бюджетных инвестиций негосударственным юридическим лицам осуществляется публичным субъектом именно с инвестиционной целью, т.е. с целью участия в будущих прибылях такого
юридического лица.
Конечно, публичный субъект, предоставляя бюджетные инвестиции
негосударственным коммерческим юридическим лицам, может иметь
в виду не только названную сугубо корыстную цель, но и создание
предпосылок для развития конкретной, полезной для него деятельности. В частности, в данном случае речь может идти о реализации
инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению принадлежащих открытому акционерному
77
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
обществу объектов капитального строительства (п. 5 ст. 11 Федерального
закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов»1). В этом случае в договор об участии Российской
Федерации в собственности субъекта инвестиций включается условие
о целевом назначении бюджетных инвестиций (абз. 4 п. 11 Постановления Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального
закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014
и 2015 годов»). Однако сама законодательная конструкция такой формы расходов бюджета, как бюджетные инвестиции негосударственным
юридическим лицам, предполагающая возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть
уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, говорит нам о том, что цель поддержки этих юридических лиц посредством
предоставления им бюджетных инвестиций для публичного субъекта
является второстепенной, попутной. Этим предоставление бюджетных
инвестиций негосударственным юридическим лицам принципиально
отличается от предоставления субсидий юридическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 БК РФ), которое, как ясно
вытекает из закона и как было показано выше, не влечет какого-либо
участия публичного субъекта в капитале производителей.
Учитывая цель бюджетного инвестирования, следует отметить, что
бюджетные инвестиции не могут передаваться некоммерческим негосударственным организациям, поскольку некоммерческие организации не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли
и не распределяют полученную прибыль между участниками (п. 1 ст. 50
ГК РФ). Публичный субъект вправе поддерживать те некоммерческие
негосударственные организации, деятельность которых представляет
интерес для публичного субъекта, однако формой такой поддержки
выступает предоставление субсидии в порядке п. 2 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ. Средством бюджетного инвестирования за счет средств
публичного субъекта является приобретение доли в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц (п. 1 ст. 80 БК РФ). Данное
средство налагает ограничения на перечень организационно-правовых
форм юридических лиц, которым могут быть предоставлены бюджетные инвестиции в соответствии со ст. 80 Бюджетного кодекса РФ. Так,
1
Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете
на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // Российская газета. 2012. 7 декабря. № 283.
78
3. Анализ форм расходов бюджета
по общему правилу публичный субъект не может быть участником полного товарищества или товарищества на вере (абз. 1 п. 4 ст. 66, п. 1 ст. 69
ГК РФ), равно как и вкладчиком в товариществе на вере (абз. 2 п. 4 ст. 66
ГК РФ), крестьянского (фермерского) хозяйства (п. 1 ст. 86.1 ГК РФ),
общества с ограниченной ответственностью (п. 1 ст. 7 Федерального
закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»1), общества
с дополнительной ответственностью (п. 3 ст. 95 ГК РФ, п. 1 ст. 7 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»), акционерного общества (абз. 3 п. 4 ст. ст. 66 ГК РФ, п. 1 ст. 10 Федерального
закона «Об акционерных обществах»2), производственного кооператива
(п. 1 ст. 107 ГК РФ) – подобным юридическим лицам не могут быть предоставлены бюджетные инвестиции. Однако абз. 3 п. 4 ст. 66 Гражданского
кодекса РФ установлено исключение из указанного общего правила,
поскольку определено, что публичный субъект может быть участником
хозяйственных обществ и вкладчиком в товариществах на вере в случае,
прямо предусмотренном законом. В настоящее время отсутствует закон,
разрешающий публичному субъекту быть вкладчиком в товариществах
на вере. В то же время п. 1 ст. 68 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3
допускает возможность для муниципальных образований участвовать
в закрытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью. Допускается также участие любых публичных субъектов
в открытых акционерных обществах (ст. 25 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества»4).
Таким образом, бюджетные инвестиции в порядке ст. 80 Бюджетного кодекса РФ в настоящее время могут предоставляться любым
публичным субъектом открытым акционерным обществам, а муниципальными образованиями – еще и закрытым акционерным обществам
и обществам с ограниченной ответственностью.
1
Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной
ответственностью» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
2
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» //
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
3
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40.
Ст. 3822.
4
Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
79
Раздел II. Формы расходов бюджета и их классификация
Предоставление бюджетных инвестиций осуществляется посредством утверждения публичным субъектом закона (решения) о бюджете,
содержащего статью с указанием юридического лица, объема и цели
выделенных бюджетных ассигнований, а также заключения договора
между публичным субъектом в лице уполномоченных органов и самим
юридическим лицом, которому предоставляются бюджетные инвестиции,
об участии публичного субъекта в собственности субъекта инвестиций
(п. 2 и 3 ст. 80 БК РФ). Если речь идет о выделении муниципальным
образованием бюджетных инвестиций обществу с ограниченной ответственностью, то в этом случае заключения между публичным субъектом
и таким обществом договора о принятии муниципального образования
в общество и внесении им дополнительного вклада для предоставления бюджетных инвестиций недостаточно, так как без принятия общим
собранием участников общества решений об увеличении уставного капитала общества, о принятии муниципального образования в общество,
о внесении в устав общества изменений в связи с увеличением уставного
капитала общества, об определении номинальной стоимости и размера
доли муниципального образования, а также об изменении размеров долей
участников общества (абз. 4 п. 2 ст. 19 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»), равно как и без государственной регистрации изменений в уставе общества право муниципальной
собственности на эквивалентную часть уставного капитала общества
с ограниченной ответственностью не возникнет (абз. 3 п. 2.1 ст. 19 названного Федерального закона), однако возникновение этого права является
непременным условием для предоставления бюджетных инвестиций
(п. 1, абз. 2 п. 3 ст. 80 БК РФ). В случае выделения публичным субъектом
бюджетных инвестиций акционерному обществу речь идет о заключении
договора, предполагающего либо приобретение публичным субъектом
акций общества при учреждении акционерного общества (абз. 2 п. 2 ст. 25
Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», п. 1 и 2 ст. 25 Федерального закона «Об акционерных
обществах»), либо приобретение публичным субъектом дополнительного
выпуска акций общества, которые это общество обязуется разместить
на условиях, предусмотренных договором, при увеличении его уставного
капитала (абз. 3 п. 2, п. 3 ст. 25 Федерального закона «О приватизации
государственного и муниципального имущества», п. 11 Постановления
Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»).
80
3. Анализ форм расходов бюджета
Легко увидеть, что предоставление бюджетных инвестиций, составляющее содержание правоотношения по фактическому использованию
средств бюджета, так как средства бюджета непосредственно перечисляются юридическим лицам на их расчетные счета, открытые в кредитных
организациях, осуществляется с целью получить встречное предоставление (causa credendi), каковым является в данном случае право на полу-
чение части прибыли общества и (или) на управление этим обществом
(ст. 31, 32 Федерального закона «Об акционерных обществах», п. 1 ст. 8
Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»). Иначе говоря, в данном случае мы имеем дело с возмездным
предоставлением. Для юридического лица предоставляемые бюджетные
инвестиции обладают полезностью, поскольку способствуют увеличению его благосостояния, что делает правоотношение по предоставлению
бюджетных инвестиций имущественно-стоимостным.
Наконец, данные правоотношения структурированы в соответствии
с принципом юридического равенства сторон. Как мы показали выше,
бюджетные инвестиции предоставляются только негосударственным
коммерческим организациям, волю которых публичный субъект не предопределяет, поскольку у него отсутствуют для этого правовые средства. Однако сами эти организации могут уклониться от предоставления инвестиций, отказавшись подписать договор. Для публичного
субъекта предоставление бюджетных инвестиций конкретному юридическому лицу становится обязательным не с момента утверждения
закона (решения) о бюджете, предполагающего возможность такого
предоставления, а с момента заключения договора об осуществлении
бюджетных инвестиций. Учитывая то, что отсутствие оформленных
в установленном порядке договоров служит основанием для непредоставления бюджетных инвестиций (абз. 2 п. 3 ст. 80 БК РФ), а также то,
что юридическое лицо не имеет правовых возможностей потребовать
подписания такого договора на условиях, определенных им в одностороннем порядке, публичный субъект не обязан в силу закона (решения) о бюджете подписывать договор во всех случаях, невзирая на его
условия. Соответственно публичный субъект вступает в отношение
по поводу предоставления бюджетных инвестиций в порядке ст. 80
Бюджетного кодекса РФ по своей воле.
Таким образом, предоставление средств из бюджета в качестве бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или
81
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]