Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовые основы общего энергетического рынка. Учебное пособие
.pdf
2.2. Создание единого энергетического рынка ЕС. Договор к Энергетической хартии
международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)»
как раз и должны были устранить все те моменты в Энергетической хартии, которые так настораживали российскую сторону. Концептуальный
подход фиксировал принципы, на которых Россия готова была развивать
энергетические отношения и предлагала разработать новый механизм
по разрешению чрезвычайных ситуаций с транзитом энергии.
К числу основных принципов новой международно-правовой базы
энергетического сотрудничества, содержащихся в Концептуальном подходе, относятся: признание неделимости устойчивой глобальной энергетической безопасности и взаимозависимости всех участников мирового энергообмена; взаимная ответственность стран — потребителей
и поставщиков энергоресурсов, а также транзитных государств за обеспечение глобальной энергетической безопасности; признание безопасности предложения (поставок) и спроса (прозрачный и предсказуемый
сбыт) в качестве ключевых аспектов глобальной энергетической безопасности; безусловный государственный суверенитет над национальными энергоресурсами; обеспечение недискриминационного доступа к международным энергетическим рынкам, их открытие и развитие
их конкурентного характера; охват всех видов энергии и энергоносителей и связанных с ними материалов и оборудования; транспарентность
всех сегментов международных энергетических рынков (производства/
экспорта, транзита, потребления/импорта); недискриминационное поощрение и защита инвестиций, включая осуществление новых инвестиций во все звенья энергетической цепочки; поощрение взаимного
обмена активами энергетического бизнеса в рамках инвестиционной
деятельности; обеспечение недискриминационного доступа к энергетическим технологиям и участие в передаче технологий; обеспечение
возможности беспрепятственной доставки энергоресурсов на международные рынки, в том числе через транзитные системы; обеспечение
технологической надежности всех элементов энергетической инфраструктуры, включая транзитные; обеспечение физической безопасности
жизненно важной энергетической инфраструктуры; содействие осуществлению инфраструктурных проектов, имеющих важное значение для
обеспечения глобальной и региональной энергетической безопасности;
обязательность консультаций и координации энергетической политики
и связанных с ней мер, в том числе в области формирования будущей
структуры энергетических балансов, диверсификации энергоснабжения,
регуляторных документов в области производства, торговли, транзита
91
Глава 2. Региональное международно-правовое регулирование в сфере энергетики
и потребления энергии, планирования и осуществления инфраструктурных проектов, оказывающих влияние на глобальную и региональную
энергетическую безопасность; создание и совершенствование механизмов раннего предупреждения с участием поставщиков, потребителей
и транзитных государств; повышение эффективности производства,
переработки, транспортировки и использования энергоресурсов за счет
инициатив, реализуемых на национальном и международном уровне;
стимулирование широкого научно-технического сотрудничества в энергетике, включая вопросы альтернативных и возобновляемых источников энергии, повышения энергоэффективности и энергосбережения
во всех звеньях энергетической цепочки; совместная работа по охране
окружающей среды, предотвращению новых и борьбе с последствиями
происходящих неблагоприятных климатических изменений.
Некоторые из указанных принципов или их составные части (безопасность спроса, поощрение взаимного обмена активами энергетического
бизнеса, координация энергетической политики, создание механизмов
раннего предупреждения) являются новыми предложениями, не нашедшими отражения в ДЭХ. Большинство же остальных принципов в том
или ином виде зафиксированы либо в ДЭХ, либо в декларативной Европейской энергетической хартии 1991 г.
Кроме того, Россия настаивает на консультациях при «планировании
и осуществлении инфраструктурных проектов, оказывающих влияние
на глобальную и региональную энергетическую безопасность». Таким
образом, без консультаций и координации действий с Россией было бы
невозможно строить трубопроводы в обход ее территории вроде Баку —
Тбилиси — Джейхан или газопровода Nabucco.
Россия настаивает на юридическом закреплении в новом документе
(в частности, в Глобальной энергетической хартии, над проектом которой в настоящее время идет работа) принципов «поощрения взаимного
обмена активами энергетического бизнеса», а также «обеспечения недискриминационного доступа к энергетическим технологиям и участия
в передаче технологий». Все это позволило бы российским компаниям
получить доступ к европейским активам и технологиям.
Объективной проблемой ДЭХ является его противоречивость и двусмысленность формулировок, что признается экспертами-правоведами1.
1
Вальде Т. Международные инвестиции в соответствии с Договором к Энергетической хартии 1994 г. // Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада. М., 2002. С. 209–274.
92
2.2. Создание единого энергетического рынка ЕС. Договор к Энергетической хартии
ДЭХ предусматривает механизм арбитражного разрешения споров.
Делегирование международному арбитражу права применения двусмысленно сформулированных норм, регулирующих важнейшие вопросы
функционирования стратегического сектора экономики, является рискованным шагом с трудно предсказуемыми последствиями. Арбитраж
в такой ситуации наделяется не столько правоприменительной, сколько
правотворческой функцией, что вряд ли отвечает суверенным интересам
Договаривающихся сторон.
Транзитные нормы ДЭХ — главный объект критики российской стороны прежде всего по причине неэффективности механизма разрешения споров, который ни разу не смог быть использован на практике,
даже в периоды возникновения чрезвычайных ситуаций с транзитом
российского газа через Украину. Действительно, предусмотренный п. 7
ст. 7 ДЭХ механизм разрешения транзитных споров является скорее вир
туальным, чем реальным инструментом преодоления разногласий, связанных с транзитом энергии.
Поэтому Концептуальный подход особое внимание посвящает необходимости «создания и совершенствования механизмов раннего предупреждения с участием поставщиков, потребителей и транзитных государств».
Российская сторона полагает, что «интегральной частью новой системы
документов должно стать новое соглашение о гарантиях транзита энергетических материалов и продуктов, включающее… договор, устанавливающий процедуру преодоления чрезвычайных ситуаций в данной сфере».
Разумеется, потенциал для совершенствования действующего международно-правового регулирования энергетических отношений не сводится к решению ряда вышеперечисленных проблем. Возрастающее
значение приобретает многостороннее регулирование таких обойденных
должным вниманием в ДЭХ вопросов, как устойчивое развитие (в том
числе возобновляемые источники энергии, энергоэффективность, энергосбережение), специфика торговли различными видами энергии (в том
числе проблема соотношения конкуренции с надежностью поставок),
развитие научно-технического сотрудничества в ТЭК (в том числе в сфере энергетических технологий).
Таким образом, практическая реализация российской инициативы
воплотилась в проект Конвенции по обеспечению международной энергетической безопасности.
Российская сторона в 2010 г. сообщила о скором завершении работы
над проектом Конвенции об обеспечении международной энергетической
-
93
Глава 2. Региональное международно-правовое регулирование в сфере энергетики
безопасности1. В сентябре 2010 г. в Секретариат Энергетической хартии, Европейскую экономическую комиссию ООН и ряд других организаций был направлен подготовленный группой российских экспертов проект Конвенции по обеспечению международной энергетической
безопасности2.
Россия и Глобальная энергетическая хартия. Президент России обозначил направление деятельности по созданию «международной системы», способной разрешать многочисленные конфликты в сфере
энергетики3. Права стран нетто-экспортеров энергоресурсов должны
соблюдаться в формате международного права ровно в той же степени,
в какой они соблюдаются в формате прав нетто-импортеров энергоресурсов. Для создания соответствующего баланса интересов лидеры стран
нетто-экспортеров энергоресурсов должны предпринять в ближайшее
время ряд шагов по выработке своих предложений в Глобальную энергетическую хартию.
На сегодняшний день оптимальными являются следующие «пло
щадки» для выработки Глобальной энергетической хартии: (1) Организация стран-экспортеров нефти (ОПЕК); (2) Форум стран-экспортеров
газа (ФСЭГ), также именуемая как «газовый ОПЕК»; (3) Шанхайская
организация сотрудничества (ШОС). Отметим, что данными «площадками» список не исчерпан. Ключевым является осознание того,
что Глобальная энергетическая Хартия не может быть выработана
без участия большинства стран, входящих в ООН. Именно поэтому
для России важны и страны, входящие в Восточно-Азиатское сообщество (ВАС). Учредителями этой организации стали десять стран
АСЕАН, а также Китай, Япония, Южная Корея, Индия, Австралия
и Новая Зеландия.
Представляется, что Глобальная энергетическая хартия будет приня-
та в три этапа:
-
1
Конвенция об обеспечении международной информационной безопасности
(концепция) // Министерство иностранных дел Российской Федерации: сайт.
22.09.2011. URL: http://www.mid.ru/foreign_policy/official_documents/-/asset_publisher/
CptICkB6BZ29/content/id/191 666.
2
Селиверстов С. С. Проект Конвенции по обеспечению международной энерге-
тической безопасности — новый энергетический миропорядок? // М.: Юрист, № 11.
2011. С. 31–38.
3
Маслов О. Ю. Глобальная энергетическая хартия и новая российская энергетическая доктрина // Еженедельное Независимое Аналитическое Обозрение. URL: http://
www.polit.nnov.ru/2009/01/19/energodochart2/.
94
2.3. Рынки Парижского соглашения
первый этап
второй этап → проведение международной конференции под эги-
третий этап
→ выработка согласованного документа (Глобальной
энергетической хартии) большинством стран неттоэкспортеров энергоресурсов
дой ООН по вопросу принятия Глобальной энергетической хартии. Принятие решения о порядке снятия
противоречий между ключевыми положениями двух
хартий — Европейской энергетической хартии и Глобальной энергетической хартии стран нетто-экспортеров энергоресурсов
→ принятие Глобальной энергетической хартии на Ге
неральной Ассамблее ООН, с последующей ратификацией Хартии на уровне суверенных государств
-
Глобальная энергетическая хартия должна стать плодом синтеза и разумного компромисса между концептуальным видением стран неттоэкспортеров энергоресурсов и концептуальным видением стран неттоимпортеров энергоресурсов. Конфликты в сфере энергетики перестанут
быть конфликтами хозяйствующих субъектов и будут разрешаться в соответствии с положениями Глобальной энергетической хартии. Положения Глобальной энергетической хартии будут обязательны для всех
стран, ратифицирующих данную Хартию. Глобальная энергетическая
хартия будет включать в себя не только систему разрешения конфликтов
в сфере энергетики, но и все вопросы, сознательно исключенные из Европейской энергетической хартии.
2.3. Рынки Парижского соглашения
В декабре 2015 г. на Всемирной конференции ООН по изменению
климата в Париже 195 стран мира пришли к соглашению, что для предотвращения необратимых последствий для экологии человечеству необходимо удержать рост средней температуры на планете в пределах
1,5–2° Цельсия по отношению к соответствующему показателю доиндустриальной эпохи. Правильное название Конференции по изменению климата в Париже — «21-я сессия Конференции сторон (КС) Рамоч-
ной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата
(РКООНИК)». РКООНИК — это ответственный за климат орган Ор-
ганизации Объединенных Наций, штаб-квартира которого находится
в Бонне (Германия).
95
Глава 2. Региональное международно-правовое регулирование в сфере энергетики
С подписанием Россией 22 апреля 2016 г. Парижского соглашения
ООН в области климата1 перед отечественным энергетическим бизнесом возникают новые ограничения, риски и потенциальные выгоды.
В Парижское соглашение, в том числе по настоянию России, включены
статьи, закрепляющие адекватный учёт лесного фактора и значение глобальной адаптации всех стран к изменениям климата. Значение Парижского соглашения с точки зрения обязательств стран заключается, прежде всего, в формулировании принципа добровольности вклада каждой
страны в решение глобальной проблемы климата.
Вклады — индикативные национально определяемые вклады
(INDC) — были предварительно опубликованы 156 странами и охватывают 95 % глобальных выбросов. При этом вопрос о том, что является вкладом, для развитых и развивающихся стран решается по-разному.
Если для развитых стран вкладом являются абсолютные количественные
сокращения выбросов, то развивающимся странам в этом вопросе дана
свобода выбора. Под вкладом могут пониматься любые относительные
сокращения при общем росте: снижение удельных выбросов на единицу
ВВП, на душу населения и даже по сравнению со сценариями так называемого «обычного бизнеса» (business as usual). Неравноценность вкладов разных стран, по мнению ученых, со временем станет предметом
острых разногласий2.
Поскольку основной целью Парижского соглашения является стабилизация глобальной температуры к 2100 г. в пределах не выше 2 градусов Цельсия по отношению к доиндустриальному периоду (XVIII в.),
то формулирование такой цели изначально вызывало вопросы, учитывая, что с доиндустриальных времен температура уже повысилась на 0,86
градуса, и речь идет уже об одном градусе с небольшим, при этом не учитывался потенциальный рост развития экономики государств в будущем.
Для достижения этой цели государства-участники Парижского соглашения обязуются: 1) принять национальные планы по снижению
выбросов парниковых газов в атмосферу и пересматривать их в сторону
усиления каждые 5 лет; 2) к 2020 году разработать национальные стратегии перехода на «зеленые» технологии и безуглеродную экономику;
1
Распоряжение Правительства РФ от 14.04.2016 № 670-р «Об одобрении представленного МИДом России и Минприроды России Парижского соглашения, принятого 12 декабря 2015 г.».
2
Рогинко С. Семь цифр из Парижа: Конференция ООН по климату намечает стра-
тегию глобальных усилий // Эксперт. 2015. № 51 (969). С. 58
96
2.3. Рынки Парижского соглашения
3) ежегодно выделять в Зеленый климатический фонд 100 млрд долларов
США для помощи слаборазвитым и наиболее уязвимым странам. После
2025 г. эта сумма должна быть пересмотрена в сторону увеличения «с учетом потребностей и приоритетов развивающихся стран».
Выгоды от реализации Парижского соглашения изложены в ст. 6, посвященной новым рыночным и нерыночным механизмам Парижского
соглашения. Один из рыночных механизмов, предусмотренный в ст. 6.2
Парижского соглашения, дублирует ст. 17 Киотского протокола — межгосударственную торговлю национальными квотами на выбросы. Негативным примером реализации межгосударственной торговли национальными квотами является продажа Украиной квот на 380 млн долларов США
в Японию, т. к. в последующем Украина не выполнила условия сделки
(что, в частности, легло в основу уголовного дела против Юлии Тимошенко). Япония, решившая больше не выбрасывать деньги за подобные
сокращения выбросов СО2, вышла в 2012 г. из обязательств по Второму
периоду Киотского протокола.
Второй механизм, предусмотренный в ст. 6.4 Парижского соглашения, — это продажа «проектных» сокращений, освоенный нашими юри
дическими лицами в период действия Киотского протокола (в рамках
реализации «проектов совместного осуществления», когда покупатель
из одной развитой страны мог оплачивать сокращения негативных выбросов СО2, достигнутые в ходе проектов модернизации оборудования
в другой развитой стране). Основными покупателями единиц сокращенных выбросов могут стать те же развитые страны, характер обязательств
которых согласно Парижскому соглашению не изменился по сравнению с Киотским протоколом. В Парижском соглашении обязательства
именуются «национально определяемыми вкладами» (NDC), которые
представляет собой те же абсолютные национальные лимиты на выбросы, предусмотренные Киотским протоколом. Вклады должны пересматриваться каждые пять лет в сторону их ужесточения.
В экономической литературе по вопросу оценки рисков Парижского соглашения в качестве стратегически опасного аспекта Парижского соглашения выделяется отсутствие баланса в понимании
возможностей покрытия энергетических потребностей человечества
из-за преувеличения роли возобновляемых источников энергии. В частности, на Всемирной конференции ООН в Париже обсуждалось в качестве единственного пути обеспечения общего доступа к устойчивой энергии в развивающихся странах, особенно в Африке, развитие
-
97
Глава 2. Региональное международно-правовое регулирование в сфере энергетики
возобновляемой энергетики. Такое игнорирование традиционной энергетики, формирующей базу энергопотребления в мире, было продемонстрировано на заключительной сессии Всемирной конференции
ООН в Париже, на которой один из выступающих объявил о «начале
конца эры углеводородного топлива». Дальнейшее развитие подобной
дискуссии нежелательно для стран-экспортеров углеводородов, включая Россию, в связи с чем при возникновении таких дискуссий в будущем необходимо по возможности влиять на формулировки. В качестве
площадки для защиты своих интересов можно использовать положение
Преамбулы Парижского соглашения, признающее, что стороны могут
терпеть ущерб не только от изменений климата, но и от ответных мер
(Recognizing that Parties may be affected not only by climate change, but
also by the impacts of the measures taken in response to it). Это положение,
инициатором которого стала Саудовская Аравия, перспективно в плане
компенсации за падение доходов от нефти вследствие внедрения возобновляемых источников энергии. Парижским соглашением закреплен
принцип «климатической справедливости», рассчитанный на то, чтобы стать основным принципом принудительного глобального распределения квот на выбросы между странами1.
В Парижском соглашении не прописаны конкретные количественные обязательства по снижению или ограничению выбросов парниковых газов, а также механизм контроля или меры принуждения по исполнению документа.
Предполагается, что каждое государство будет самостоятельно определять свою политику в этой сфере. В случае невозможности выполнения поставленных задач Парижское соглашение не предусматривает никаких последствий.
В России на национальном уровне Распоряжением Правительства РФ
от 2 апреля 2014 № 504-р во исполнение Указа Президента РФ от 30 сентября 2013 г. № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов» утвержден План мероприятий по обеспечению к 2020 г. сокращения объема
выбросов парниковых газов до уровня не более 75 % объема указанных
выбросов в 1990 г.
В январе 2014 г. Европейская комиссия опубликовала программу
стратегии ЕС в области энергетики и борьбы с изменением климата
до 2030 г., в рамках которой планируется достижение трех основных
1
Рогинко С. А. Итоги Парижской конференции ООН по климату 2015 года //
Современная Европа. 2016. № 3 (69). С. 42–52.
98
2.3. Рынки Парижского соглашения
целей: 1) сокра тить выбросы парниковых газов на 40 % по сравнению
с 1990 годом; 2) увеличить долю возобновляемой энергетики в структуре энергопотребления как минимум на 27 % по сравнению с 1990 годом;
3) возобновить деятельность, направленную на повышение энергоэффективности, разработать и внедрить новые показатели и внести необходимые изменения в систему управления в целях обеспечения конкурентоспособности и безопасности энергетической системы ЕС.
Евросоюз также выдвинул задачу сокращения выбросов парниковых
газов на 80–95 % по сравнению с уровнем 1990 г. к 2050 г.
1
Вопрос о юридической силе документа вызывает споры среди юристов, некоторые рассматривают Парижское климатическое соглашение
как приложение к решению 21 Конференции сторон РКИК (Рамочной
конвенции по изменению климата) как некую декларацию о намерениях.
Парижское соглашение представляет собой «мягкое право». По мнению
специального представителя президента РФ по вопросам климата А. Бедрицкого2, в Парижском соглашении заложена «идеология: не загонять
в него, а стимулировать участие, создать такие условия, чтобы у стран
не появилось желания не ратифицировать документ или выйти из него»3.
На круглом столе, состоявшемся 19 июля 2016 г. в Аналитическом
центре при Правительстве РФ, Институт проблем естественных монополий (ИПЕМ) представил результаты научно-исследовательской работы «Риски реализации Парижского климатического соглашения для
экономики и национальной безопасности России». В докладе достаточно подробно изложены риски для экономики России в случае введения
международного «углеродного» налога.
Соглашение подписано Российской Федерацией, но ещё не ратифицировано. Россия планирует ратификацию Парижского соглашения
не ранее 2020 г. Летом 2016 г. бизнес-сообщество призвало президента
Владимира Путина не утверждать документ. В Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП) заявили, что реализация
соглашения негативно отразится на темпах экономического роста, а обязательство довести выбросы в атмосферу ниже уровня 1990 г. Россия уже
1
Директива ЕС: почти нулевое потребление энергии недвижимостью к 2050 г.
URL: http://www.foreignpolicy.ru/analyses/energeticheskaya-strategiya-es-do-2030-goda.
2
Заявление спецпредставителя Президента по вопросам климата Александра Бедрицкого. 07.11.2017 // Президент РФ. URL: http://www.kremlin.ru/events/
administration/56 013.
3
Парижское соглашение по климату вступает в силу // Рамблер: сайт. URL: https://
news.rambler.ru/world/35 154 727-parizhskoe-soglashenie-po-klimatu-vskore-vstupit-v-silu/.
99
Глава 2. Региональное международно-правовое регулирование в сфере энергетики
перевыполнила. Россия, занимая третью строчку по выбросам парнико
вых газов среди участников Парижского соглашения (по данным ООН),
была единственной, кто не ратифицировал документ из 15 ведущих стран
по выбросам1.
1 июня 2017 г. президент Соединённых Штатов Америки Дональд
Трамп заявил, что США прекращают участие в Парижском соглашении.
Во время президентской кампании Трамп обещал отказаться от соглашения, заявив, что выход поможет американским компаниям в добыче
полезных ископаемых. Трамп также отметил, что выход из соглашения
соответствует выбранной политике «Америка прежде всего».
Парижское соглашение является дополнением к Рамочной конвенции
Организации Объединённых Наций об изменении климата. В соответствии со ст. 28 Парижского соглашения, скорейший выход США из соглашения по климату не может быть произведён раньше 4 ноября 2020 г.,
то есть через четыре года после вступления соглашения в силу для США.
До выхода из договора США обязаны были выполнять свои обязательства, включая передачу отчётов о вредных выбросах в ООН. Президент
США Барак Обама обязал перевести на счёт Зелёного климатического
фонда три миллиарда долларов.
Дональд Трамп, как и многие консервативные республиканцы, критикует идею о влиянии человека на изменение климата2; в 2012 г. он
написал, что концепция глобального потепления была создана в Китае с целью ослабить американскую конкурентоспособность. Во время
своей президентской кампании он обещал «оживить» угольную промышленность, которая, по его мнению, сдерживается экологическими
нормами. Трамп сказал, что он открыт для пересмотра соглашения или
переговоров, однако европейские лидеры и руководители ООН заявили, что соглашения не могут быть пересмотрены по требованию одного государства. Также Трамп раскритиковал Зелёный климатический
фонд, назвав его «схемой для перераспределения богатства от богатых
к бедным странам»3.
-
1
Доронин А. Парижское соглашение по климату. Почему Россия в этом не участ-
вует? URL: https://www.bfm.ru/news/337 957.
2
Петрушко Л. США выходят из Парижского климатического соглашения: что это
означает. URL: http://www.forumdaily.com/chto-oznachaet-reshenie-donalda-trampa-poparizhskomu-klimaticheskomu-soglasheniyu/.
3
As Trump Exits Paris Agreement, Other Nations Are Defiant / The New York Times
(June 1, 2017). URL: https://www.nytimes.com/2017/06/01/world/europe/climate-parisagreement-trump-china.html.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]