Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное управление и местное самоуправление. Учебное пособие для обучающихся 1 и 2 курса образовательной программы магистратуры направления подг
.pdf
81
определены в Положение о городских советах (1925 г.) и Положение о
местных финансах (1926 г.). Начинает активно развиваться наука
муниципального управления, существенным представителем которой
являлся профессор Л. А. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы
городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность
[10].
В период с 1927 г. по 1928 г. в СССР наступает новый период развития
и ускоренной индустриализации, отличительной особенностью которого
является укрепление централизации хозяйственной жизни. В данный период
реформируется административно-территориальное устройство государства,
на местах уездов и волостей основываются более крупные районы, зачатки
местного самоуправления ликвидируются, а сам термин «самоуправление»
надолго исчезает из употребления.
4.5. Развитие российского местного самоуправления в конце ХХ в.
С началом перестройки во второй половине 1980-х г. возобновляется
интерес к идее местного самоуправления. Предпосылкой к этому является
изменение политики государства в отношении местных органов управления
и подведомственных им территорий, а именно: увеличение уровня
ответственности местных органов власти за комплексное социальноэкономическое развитие территорий без расширения их реальных прав.
Также, предпосылкой возобновления интереса к идее местного
самоуправления послужил переход на региональный хозрасчет, который
являлся весьма затруднительным в условиях господства в стране команднораспределительных отношений. В начале 1990-х г. начали формироваться
основы регулируемых рыночных отношений, таким образом создавая
экономический механизм местного самоуправления.
Начальный этап развития местного самоуправления приходится на
период с 1989 г. по 1991 г. и характеризуется стихийным процессом создания
82
территориального общественного самоуправления. В тоже время на
предприятиях внедряется такая форма самоуправления, как избрание советов
трудовых коллективов.
В связи с развитием малого предпринимательства и расширением
возможностей реализации проектов по инициативе граждан в сфере
экономики, система местной власти нуждалась в реформировании. Таким
образом, на этом этапе развития местного самоуправления начинается
формирование его правовой базы. Так, вступает в силу Закон «Об общих
началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Данный
закон являлся первым нормативно-правовым актом в истории Советский
власти, который регламентировал отмену полномочий местных Советов
народных депутатов и включал в государственную систему власти местное
самоуправление. Также, данным законом впервые было закреплено понятие
коммунальной собственности.
Следующий этап развития местного самоуправления берет свое начало
в период распада СССР с 1991 по 1993 гг. и характеризуется продолжением
формирования правовой базы для становления институтов местного
самоуправления. На данном этапе вступает в силу Закон РСФСР от 6 июля
1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР», который
устанавливал процесс создания институтов местного самоуправления на
территории России. Принятию данного закона предшествовала поправка в
Конституции РСФСР: вместо раздела «Местные органы государственной
власти» был включен раздел «Местное самоуправление в РСФСР». Закон «О
местном самоуправлении в РСФСР» закреплял границы местного
самоуправления: в границах районов, городов, районов в городах, поселков,
сельских населенных пунктов, а также определял единую модель системы
органов местного самоуправления для всех субъектов Российской
Федерации. Вышеуказанные законы положили начало восстановлению
местного самоуправления в условиях многопартийности и демократических
выборов. Взамен системе исполкомов с коллегиальной ответственностью за
83
принимаемые решения вступает в силу система глав администраций,
действующих на принципах единоначалия.
Принятие Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» позволило
активизировать процесс образования институтов местного самоуправления, в
том числе муниципального самоуправления в городах и поселках. Однако его
реализация сдерживалась нарастающим политическим кризисом, приведшим
к августовским событиям 1991 г.
В 1992 г. впервые органы местного самоуправления были выведены из
системы органов государственной власти. Однако их новый статус не был в
достаточной степени уточнен.
Следующий этап развития местного самоуправления в Российской
Федерации приходится на период с 1993 по 1995 гг. и характеризуется
усовершенствованием регулирования вопросов местного самоуправления.
Так, на основании Указов Президента Российской Федерации в рамках
конституционной реформы была ликвидирована система Советов, а ее
функции и полномочия были переданы местным администрациям. Также, в
рамках данных Указов были назначены выборы в новые представительные
органы власти, предоставлены гарантии по реализации прав населения на
муниципальное самоуправление. В ходе реализации конституционной
реформы было объявлено о создании института местного самоуправления
как самостоятельной, обособленной структурной единицы в системе
общественной власти. Местное самоуправление получило: выделенную
компетенцию (вопросы местного значения); финансово-экономическую
самостоятельность в решении вопросов местного значения ‒ на основе права
иметь собственный бюджет, формирующийся посредством передаваемых
местному самоуправлению доходных и расходных полномочий; широкую
самостоятельность в выборе организационных форм. Однако, система
местного самоуправления не получила должного развития после принятия
Конституции. На этом этапе было избрано только девять глав местного
самоуправления в крупных городах.
84
Реальное возрождение системы местного самоуправления в России
начинается на следующем этапе, который приходится на период с 1995 по
2003 гг. и связан с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. №
154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» [6]. В ходе реализации данного закона была
утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного
самоуправления, а также избраны новые органы местного самоуправления
[8].
Затем был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ
«Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (редакция
Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 85-ФЗ), на основании которого
практически во всех субъектах Федерации прошли выборы [5]. Далее
вступили в силу Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [4]
и от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» (редакция Федерального закона от 13 апреля 1999 г.
№ 75-ФЗ) [7]. 11 апреля 1998 г. HA ратифицировала Европейскую хартию о
местном самоуправлении. 15 октября 1999 г. Указом Президента Российской
Федерации были утверждены «Основные положения государственной
политики в области развития местного самоуправления в Российской
Федерации» [9]. С целью организации взаимодействия органов
государственной власти с органами местного самоуправления были основаны
Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации,
возглавляемый Президентом страны, и Совет руководителей органов
местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы
при Правительстве Российской Федерации.
В то же время политическая нестабильность во второй половине 1990-х
гг. не позволила полноценно сосредоточиться на создании системы местного
самоуправления. Реформирование бюджетного и налогового
85
законодательства существенно ослабили финансовую базу местного
самоуправления, а большинство муниципальных образований стали
дотационными. На органы местного самоуправления был возложен
значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных
финансированием.
С целью стимулирования процесса развития местного самоуправления
Правительством Российской Федерации была разработана и принята
Федеральная программа государственной поддержки местного
самоуправления, однако данная Федеральная программа оказалась
несопоставимой с объемом начавшихся преобразований.
В целом для реализации Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» не были в
полном объеме созданы необходимые условия. Недооценка важности
реформы местного самоуправления, вылившаяся в неурегулированность
межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению
доходов местных бюджетов и росту их дефицита, в результате чего
муниципальное хозяйство в 2000 г. фактически исчерпало свой ресурс.
4.6. Современное состояние реформы и проблемы местного
самоуправления в Российской Федерации
С целью повышения эффективности деятельности всех уровней
общественной власти и четкого разделения между ними прав и
ответственности, а также с целью приведения финансовых ресурсов каждого
уровня в соответствии с объемом полномочий, в 2002 г. в России берет свое
начало административная реформа. Основным элементом данной реформы
является реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» [6]. В полную силу данный закон
вступил 1 января 2009 г. после внесения в него рада изменений и
86
дополнений. В ходе эксперимента в Ставропольском крае был принят ряд
нормативно-правовых актов: о границах муниципальных образований, по
вопросам организации местного самоуправления на территориях районов и о
межбюджетных отношениях. Данные законодательные акты изменяют
структуру местных органов власти, регулируют взаимоотношения между
органами местного самоуправления Ставропольского края и органами
государственной власти Ставропольского края, а также фиксируют
двухуровневый бюджет. В ходе реализации вышеуказанных нормативноправовых актов в Ставропольском крае насчитывается 315 муниципальных
образований, а именно: 9 городских округов, 26 муниципалитетов на
районном уровне и 280 - на поселенческом.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» определил очередной этап
административной реформы. Целью данного этапа является усиление
ответственности органов местного самоуправления перед государством, а
также приблизить органы местного самоуправления к населению. В процессе
реализации данного Федерального закона повысились правовые условия для
организации местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
регулирует бюджетный процесс в муниципальных образованиях, процесс
выравнивания применительно к разным типам муниципальных образований,
а также координирует межбюджетное регулирование. Однако эффективность
этих процессов во многом будет зависеть от наличия соответствующих норм
в Бюджетном и Налоговом кодексах, определяющих доходную базу местных
бюджетов.
Таким образом, методы регулирования муниципальных отношений
определяют стремление Президента Российской Федерации и Федерального
законодательного органа усовершенствовать систему муниципального
управления, создать условия для развития ответственности и активности
населения страны в решении вопросов жизнеобеспечения муниципальных
87
образований, укрепить власть народа на местном уровне. Это позволяет
сделать вывод о старте нового этапа реформы местного самоуправления как
ключевого направления реформы всей системы управления обществом и
государством, основывающейся на принципах конституционного
федерализма и народовластия.
Реформу системы местного самоуправления в современной России
необходимо рассматривать как составляющую процесса формирования новой
российской государственности, определяющего существенные изменения во
многих сферах жизнедеятельности общества и государства. В ходе
реализации данный процесс сталкивается с комплексом финансовых,
экономических, социальных и политических сложностей: ограниченность
доходной базы и несбалансированность местных бюджетов, затянувшийся
процесс перехода к рыночным отношениям, упадок существовавшей
социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.
д.
Выделяют следующие проблемы развития местного самоуправления в
Российской Федерации:
финансовая неустойчивость местного самоуправления, отклонения
между обязанностями, возлагаемыми на органы местного самоуправления и
их ресурсным обеспечением, а также невозможность выполнения
обязательств перед населением в виду недостатка финансовых ресурсов
снижает авторитет местных органов власти, тем самым дестабилизируя
обстановку на местах;
низкий уровень гражданского общества и общественной активности,
слабая правовая культура населения, дефицит знаний о сущности и
возможностях самоуправления;
противодействие бюрократии всех уровней, видящей в местном
самоуправлении угрозу своему благополучию, устоявшимся методам
управления;
недооценка важности реформы местного самоуправления, вылившаяся
88
в неурегулированность межбюджетных отношений;
отсутствие квалифицированных кадров в системе местного
самоуправления, особенно в сельской местности и др.
вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным
правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти
без изменений до конца 1980-х годов.
1. Какие наиболее значительные преобразования местного
самоуправления были осуществлены в России в 1860-е гг.?
2. Какую цель преследовали земская (1864 г.) и городская (1870 г.)
реформы в России?
3. Какими основными принципами обеспечивалась жизнеспособность
земства в России в XIX - начале ХХ в.?
4. Каковы самые значительные достижения земства в России?
5. Какие оценки земского опыта местного самоуправления в России
высказывались его современниками?
6. Чем современному местному самоуправлению полезен опыт
российских земств?
7. Охарактеризуйте изменения в системе местного самоуправления в
СССР по сравнению с дореволюционным периодом.
8. Охарактеризуйте развитие российского местного самоуправления в
конце ХХ в.
9. На какие этапы можно разделить современную историю местного
самоуправления в России?
10. Охарактеризуйте этап становления местного самоуправления (1995-
2003 гг.).
11. Каковы современные проблемы развития местного самоуправления
Перечень вопросов к теме:
89
в Российской Федерации?
1. Васильев, А. А. Муниципальное управление: курс лекций /
А. А. Васильев – Н. Новгород: Издатель: Гладкова О. В., 2005. – 552 с.
2. Кузнецов, В. В. Местное самоуправление в системе
государственного управления : 89 учебное пособие В. В. Кузнецов, В. В.
Ваховский. ‒ Ульяновск УлГТУ, 2009. - 127 с.
3. Местное самоуправление и муниципальное управление : учебник
для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и
муниципальное управление» и «Юриспруденция» / И.В. Мухачев [и др.]. ‒
Москва : ЮНИТИ-ДАНА, 2017. ‒ 399 c.
4. Российская Федерация. Законы. О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон № 126-ФЗ :
[принят Государственной Думой 10 сентября 1997 года, одобрен Советом
Федерации 25 сентября 1997 года] / [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-25091997-n-126-fz-o/.
5. Российская Федерация. Законы. Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления : Федеральный закон № 138ФЗ : [принят Государственной Думой 23 октября 1996 года, одобрен Советом
Федерации 26 ноября 1996 года] / [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://base.garant.ru/136247/.
6. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон
№ 131-ФЗ : [принят Государственной думой 16 сентября 2003 года : одобрен
Рекомендуемая литература по теме:
90
Советом Федерации 24 сентября 2003 года] / [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/.
7. Российская Федерация. Законы. Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации : Федеральный закон № 8-ФЗ : [принят
Государственной Думой 17 декабря 1997 года, одобрен Советом Федерации
24 декабря 1997 года] / [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot-08011998-n-8-fz-ob/.
8. Российская Федерация. Постановления. О федеральной
программе государственной поддержки местного самоуправления :
постановление Правительства № 1251 от 27 декабря 1995 г. / [Электронный
ресурс]. – Режим доступа:
https://normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=29962.
9. Российская Федерация. Указы. Об утверждении Основных
положений государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации : Указ Президента РФ N 1370 от 15
октября 1999 г. / [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://base.garant.ru/181076/.
10. Чиркин, В. Е. Организационные формы местного самоуправления:
Россия и зарубежный опыт // Журнал российского права, 1997. ‒ № 8. ‒ С. 98.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]