Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное управление и местное самоуправление. Учебное пособие для обучающихся 1 и 2 курса образовательной программы магистратуры направления подг
.pdf
91
5.1.
Зарубежные модели местного самоуправления
5.2.
Местное управление в Великобритании
5.3.
Местное управление во Франции
5.4.
Коммунальное управление в Германии
5.5.
Тенденции развития муниципального управления за рубежом
5.1. Зарубежные модели местного самоуправления
Модели местного самоуправления следует рассматривать как систему
взаимосвязей и взаимодействия субъектов местного самоуправления, в
составе которой, как правило, выделяют органы местной и государственной
власти, условия и особенности их сотрудничества, как между собой, так и с
демократическими институтами, степень самостоятельности и
ответственности муниципальных органов власти в общем механизме
публичной власти.
Начало формирования местного самоуправления, в его современном
понимании, относят к XVIII-XIX вв. В этот период научно-практические
изыскания приводят к формированию первых теорий самоуправления и
первого государственного законодательства, регулирующего муниципальную
деятельность в таких странах как Англия, Франция, Пруссия и др. нашло
наиболее Максимально полное отражение законодательного закрепления
прав местного самоуправления имело место в бельгийской конституции
1831 г. Данный факт способствовал распространению идей местного
самоуправления на Европейском континенте.
За прошедшие два века практика местного самоуправления получила
развитие по всему миру. Накопленный богатый опыт граждан в решении
ТЕМА 5. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА МУНИЦИПАЛЬНОГО
УПРАВЛЕНИЯ
92
проблем местного сообщества получил законодательное оформление во всех
европейских государствах, Японии, США, Австралии, Турции и многих др.
Европейская хартия о местном самоуправлении стала фундаментом
дальнейшего развития законодательного регулирования местного
самоуправления. В Совете Европы создан и действует Конгресс местных
и региональных властей (КМРВСЕ), это один из трех основных
подразделений Совета Европы (СЕ).
Специфические особенности исторического развития отдельных
государств, складывающиеся под влиянием религиозных, демографических,
географических факторов создали условия для формирования различных
систем местного самоуправления. В западных странах максимальное
распространение получили две модели местного самоуправления:
англосаксонская и французская (континентальная). Отдельные исследователи
выделяют и комбинированную, или смешанную модель. Рассмотрим
специфические особенности выделенных моделей.
Комитет региональных Министров (КМСЕ) и Парламентская
Ассамблея (ПАСЕ) консультируются с КМРВСЕ по вопросам,
затрагивающим компетенцию и основные интересы местных и
региональных органов власти европейских стран. КМРВСЕ состоит из двух
палат: региональной и местной.
Основное направление деятельности КМРВСЕ – мониторинг
соблюдения Европейской хартии местного самоуправления в странах СЕ, в
т.ч. соблюдения прав человека на местном уровне, демократичности
муниципальных и региональных выборов. Пристальному вниманию
подлежат: территориальная автономия для национальных меньшинств,
проблемы устойчивого развития, миграции, культуры и образования,
социальной сплоченности в городах, а так же финансовое обеспечение
функционирования местных органов власти и др.
По своему статусу КМРВСЕ является
консультативным органом СЕ, он состоит из
представителей местных и органов власти
государств-членов СЕ.
93
Англосаксонская модель получила распространение в Великобритании,
Канаде, США, Австралии и некоторые других странах. Она характеризуется
четким законодательным закреплением перечня полномочий муниципальных
органов власти, в рамках которых органы местного самоуправления
функционируют самостоятельно, а представителей государства на местах
нет. Вместе с тем выделены определенные вопросы, по которым органы
местного самоуправления должны получать согласование с
государственными органами, и которые являются предметом контроля с их
стороны.
Французская (континентальная) модель предполагает наличие, наряду
со значительной самостоятельностью местных органов власти, определенной
подчиненности муниципальных структур вышестоящим - государственным, а
по отдельным вопросам и направлениям деятельности имеет место прямое
государственное управление муниципальными образованиями.
Так, до реформы 1982 г. во Франции решения муниципального совета
приобретали законную силу лишь после их утверждения префектом,
назначенным государственными органами власти. Кроме того, префект был
наделен правом, отменять решения муниципального совета, если они, с его
точки зрения, противоречили действующему законодательству. Вначале
1980-х гг. во Франции зависимость местного самоуправления от центра
несколько снизилась. А в 1983 г. принимается ряд законов, в соответствии с
которыми опека одного административно-территориального органа над
другим была упразднена.
Континентальной модели в организации местного самоуправления
придерживаются и в Италии. В частности, статьей 130 Конституции страны
зафиксировано право руководства областей осуществлять контроль
законности актов местных органов власти.
В Швеции система управления представлена тремя уровнями:
государственный, региональный (лены) и местный. Причем, представители
центрального правительства входят в структуру органов местного
94
самоуправления и осуществляют контроль их работы.
Правовое закрепление местного самоуправления в Нидерландах
произошло в 1848 г. В это время были изменены многие статьи
Конституции, а муниципалитеты приобрели статус независимых единиц.
Вместе с тем, в соответствии с Конституцией, государство сохранило
контроль над работой местной власти, которая наделена некой
двойственностью функционального назначения - управлять своими
территориями и в тоже время быть помощниками центрального
правительства.
В целом ряде стран достаточно эффективно функционирует смешанная
модель самоуправления. Она содержит в себе как элементы англосаксонской,
так и французской моделей.
Специфична организация местного самоуправления в федеративных
государствах, так как в подобной системе управления представителем
государства относительно местного самоуправления выступает не
федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т. д.
Так, например, Конституция США не содержит упоминания о местном
самоуправлении, его правовое регулирование осуществляется
правительством штата. Вместе с тем, представители органов местного
самоуправления вправе по определенным вопросам обращаться к
федеральным властям (таким как: участие в федеральных программах,
получение федеральных грантов и т. п.).
Подобная система управления, в определенной степени, сложилась в
Германии, Австрии, Японии. Например, Конституцией земли Бранденбург
установлен правовой надзор земель (как субъектов федерации) над
общинами и союзами общин, наделенными правом на самоуправление:
«Земля может законом обязывать общины и союзы общин к выполнению
задач земли, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек.
Поручая задачи, земля может сохранить за собой право давать в соответствии
с предписаниями закона указания».
95
В отдельную модель выделена советская, она функционировала не
только в бывших республиках СССР, но и в некоторых странах
социалистического лагеря стран Восточной Европы, и действует по
настоящее время на Кубе, в КНР, КНДР, во Вьетнаме. В рамках данной темы
мы рассматривать ее особенности не будем.
Конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления на
Западе уделяется особое внимание. Поскольку нормальное
функционирование местного самоуправления возможно только на основе
законодательного закрепления его прав и гарантий.
Как правило, организационные вопросы местного самоуправления
детально регламентированы локальным законодательством, а также
некоторыми отраслевыми законодательными актами. При этом в одних
странах действует единый закон о местном самоуправлении (как правило это
касается унитарных государств), а в других – законы об отдельных видах
органов местного самоуправления (в государствах с федеральным
устройством). Такие федеративные государства как США, Германия и др., не
имеют единого федерального закона о местном самоуправлении, субъекты
федерации (штат, земля) наделены правом законотворческой инициативы
относительно вопросов местного самоуправления.
В других странах, например в Японии, детальная регламентация
организационных основ местного самоуправления представлена в
конституции. Так Конституция Японии 1947 г. содержит специальную VIII
главу «Местное самоуправление», в которой определена иерархическая
система муниципий (состоит из двух звеньев). В составе нижнего звена
выделены сельские общины, поселки и города; верхнего – префектуры,
которые, разделены еще на четыре категории. Согласно Конституции
муниципии Японии вправе распоряжаться имуществом, осуществлять
управление в рамках своей территории, принимать обязательные
постановления местного значения, за невыполнение которых
предусматривается уголовное наказание. И еще одна важная деталь:
96
парламент Японии может принимать законы, относящиеся к какой-либо
определенной муниципии, только после получения поддержки абсолютного
большинства ее жителей; с этой целью проводится референдум [Конституция
Японии 1947г. // [Электронный ресурс] – Режим доступа:
https://legalns.com/download/books/cons/japan.pdf].
Канада также является федеративным государством (состоит из десяти
провинций и двух территорий), в котором правовую основу деятельности
местного самоуправления составляют Основной закон страны – акт о
Британской Северной Америке 1867 г. и акт о Конституции 1982 г.
Субъектом местного самоуправления являются провинциальные органы
власти. Они наделены правом устанавливать и менять границы
муниципалитетов, принимать различные законодательные документы,
определять основы муниципальной политики. В двух субъектах федерации
(их называют территориями) деятельность местного самоуправления
регулируется федеральными законами [Конституционные акты Канады //
[Электронный ресурс] – Режим доступа:
http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/can
ada/canada-r.htm].
4.2. Местное самоуправление в США
Организация местного самоуправления в США считается
фундаментальным элементам общей инфраструктуры американской
демократии. Административно-территориальными подразделениями всех
штатов США являются округа как географические регионы с определенными
границами (меньше чем штат и больше чем город) и, как правило, с
соответствующим уровнем государственной власти, уровень полномочий
которой разнится в зависимости от штата. В настоящее время насчитывается
3143 округа и их эквивалента в 50 штатах и округе Колумбия. Большая часть
местных единиц управления расположено на территории округов.
97
Административная территории столицы страны - Вашингтона выделена в
особое административно-территориальное образование не входит ни в один
из штатов. Кроме того, в составе США выделяют еще ряд островных
территорий, которые также не входят в состав штатов.
[https://ru.wikipedia.org/wiki/Административное_деление_США].
На третьем уровне территориального деления есть четыре вида
местных общин: город (city), городок (town), село (village) и тауншип
(township). В некоторых штатах определенных видов общин нет (например, в
Калифорнии форуме сел). В отдельную категорию единиц местного
управления выделяют школьные и специальные округа. В Соединенных
Штатах Америки насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532
специальных округа, где создаются органы специальной компетенции по
выполнению определенных функций. Всего различают 19 типов основных
округов, наиболее распространенные среди них пожарные, по охране почв,
по водоснабжению (в том числе канализационные), дренажные, по
жилищному строительству, санитарные и т.д.[6].
Основная цель создания специальных округов – деполитизации той или
иной сферы деятельности, а также предоставление населению услуг, которые
не оказываются органами местного самоуправления. Муниципальные хартии
в США являются важным элементом правового статуса местных органов.
Право муниципалитетов принимать и изменять свои хартии, было впервые
закреплено в 1875 г. конституцией штата Миссури. В настоящее время
только в шести штатах из 50 не предусмотрено для своих муниципалитетов
хартии самоуправления. Но в любом случае, эволюция общества,
урбанизация, рост населения, культурные, демографические сдвиги, а также
энергетические, транспортные и некоторыми иные факторы привели к
значительному расширению функций органов местного самоуправления по
сравнению с прошлым.
В целом, функции местного управления можно разбить на две
большие группы [6]:
98
1) функции по социальному обслуживанию и коммунальному
хозяйству (обеспечение работы здравоохранения, руководство библиотеками,
организация школьного обучения; управление общественными парками;
социальное обеспечение);
2) административно-управленческие функции (к ним относят:
противопожарной охрану, поддержание порядка; взимание налогов; контроль
над качеством товаров; руководство юстицией; регистрация актов
гражданского состояния; проведение выборов; градостроительство и
городское планирование; управление государственной службой).
Организационно-правовые формы местного самоуправления в США
достаточно разнообразны.
Практически все округа создают выборный представительный орган
(муниципалитет) и совет округа, который, в свою очередь может быть
представлен одним из таких типов структур как:
1) комиссионный совет, в его состав может входить от трех до пяти
человек;
2) совет контролеров, его формируют из должностных лиц тауншипов
(административно-территориальная единица третьего уровня, небольшой
городок) и муниципалитетов, входящих в округ. Члены указанных советов
выполняют свои обязанности по совместительству; их численный состав
совета колеблется от 10 до 100 человек и более.
Характер взаимодействия советов округа и административного
персонала определяет соответствующую форму управления округами: «мэр -
совет», «совет - менеджер», комиссионная [9].
Форма управления «мэр - совет» функционирует практически в
половине всех самоуправляющихся городов США. При этом, в зависимости
от объема полномочий, мэр может быть «сильным» или «слабым», его
реальная власть не одинакова во всех муниципалитетах. На объем
полномочий мэра, его позиции в системе муниципального управления
оказывают воздействие такие факторы, как процедура его избрания (мэр
99
избирается всеми жителями, имеющими право голоса, или только членами
муниципального совета; может быть использован и иной способ его избрания
- мэром становиться муниципальный советник, набравший максимальное
число голосов на выборах в совет); так же срок полномочий мэра (от двух до
четырех лет); наличие права налагать «вето» на решение совета и пр.
Форма городского управления «совет - менеджер», используется
почти в 40% случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают менеджера –
профессионального чиновника (городского управляющего), он руководит
городской администрацией и управляет городом. Муниципальный совет же
и мэр являются органами, определяющими общую политику управления.
Следующая возможная форма городского самоуправления в США –
комиссионная, встречается очень редко только в небольших городах.
Функции городского управления осуществляются комиссией, которая,
обычно, состоит из пяти членов, избираемых путем всеобщего
голосованием. Члены комиссии выполняют функции совета и глав основных
подразделений аппарата муниципального управления одновременно [6].
5.3. Местное управление в Великобритании
Великобритания это сложное унитарное государство с автономией и с
определенными особенностями управления в отдельных историкогеографических единицах. С позиции организации местного самоуправления,
Великобритания состоит из нескольких составных частей: Англия, Уэльс,
Шотландия, Северная Ирландия (это «исторические единицы»), несколько
мелких островов вокруг Великобритании (Сарк, Мэн, Нормандские острова и
т.д.). Такие географические единицы как Гибралтар, остров Святой Елены,
ряд других мелких островов являются колониальными владениями
Великобритании. Каждая из этих составных частей имеют свои особенности
обусловленные этническими признаками, условиями быта, уровнем развития,
а также свою собственную систему административного и географического
100
деления. Соответственно нельзя говорить об унифицированном разделении
на административные единицы.
Вся территория Великобритании разделена на графства, унитарные
образования и округа. Англия, например, состоит из 34 графств, 47
унитарных образований и Большого Лондона (образован в 1965 г, является
отдельным административным образованием). Графства включают в себя
округа, которые, в свою очередь, делятся на приходы. Некоторые округа
называют городами (boroughs). Территория Уэльса, в свою очередь, делится
на 22 унитарных образования, они также именуются графствами или
городскими графствами, управляются посредством унитарных советов.
Шотландия состоит из 32 унитарных образования, в них функционируют
унитарные советы. Северная Ирландия – из 6 административных района,
разделенных на 26 округов, их советы имеют весьма ограниченный круг
полномочий. Все округа (в каждом из них должно быть не более 10 тыс.
человек населения) делятся на приходы или общины, которые считаются
низовым звеном административно-территориального деления.
Организация местного правительства Англии достаточно сложна, его
функций дифференцированы, в зависимости от расположения местности.
Законодательная основа функционирования муниципального управления
устанавливается парламентом и правительством Великобритании, поскольку
непосредственно в Англии нет своего собственного парламента. Один
регион, Большой Лондон, имеет свою выборную ассамблею и мэра. Ниже
регионального уровня находится совет графства, а затем районные советы
или унитарные советы. В самом же Лондоне своя система, состоящая из 32
Лондонских бюро. Члены совета избираются по мажоритарной системе.
Свою специфику имеет местное самоуправление и в Шотландии, и в
Уэльсе.
Итак, местное самоуправление в Великобритании подразделяется на
следующие уровни. Вся территория делится на административнотерриториальные единицы местного самоуправления – графства, в них
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]