Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное управление и местное самоуправление. Учебное пособие для обучающихся 1 и 2 курса образовательной программы магистратуры направления подг
.pdf
71
4.2. Развитие местного самоуправления в России XIX - начала ХХ в.
Значительные преобразования в системе местного самоуправления
были осуществлены в 1860-х годах. Александр II после отмены крепостного
права подписал указ Правительствующему Сенату о введении в действие с 1
января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских учреждениях.
Целью двух реформ (земская (1864 г.) и городская (1870 г.)) являлась
децентрализация управления и развитие местного самоуправления в
государстве. Две составляющие были основой реформ. Первая составляющая
– выборность власти. Органы местного самоуправления избирались и
контролировались электоратом. Эти органы контролировались
представительной властью. Обе ветви власти контролировал закон. Земства,
являясь сторонниками государственной власти, поддерживали стабильность
и законность в обществе. Вторая составляющая – реальная финансовая
основа местного самоуправления. В XIX в. до 60% всех платежей, собранных
с территории оставалось в распоряжении земства (городов и уездов), а по
20% отчислялось в государственную казну и губернию.
Так, согласно Положению о губернских и уездных земских
учреждениях, принятому от 1 января 1864 г. земства являлись
всесословными органами. По данным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех,
где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных
«гласных» составляли около 42%, крестьяне ‒ более 38%, купцы ‒ свыше
10%, представители других сословий ‒ около 10% [3].
Земские организации к концу 1870-х годов действовали уже в 35
губерниях России. Позднее всего были образованы земства Правобережной
Украины (1911 г.). Незадолго до Февральской революции 1917 г. земства
были созданы в 43 губерниях, а число жителей составляло 110 млн.
В России городское самоуправление имеет длительную историю. При
Петре I города были выделены в особые единицы управления, к которым
применялись начала самоуправления. Однако созданные им городские
72
учреждения были реорганизованы в течение XVIII в. Только при Екатерине
II «Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи»
от 21 апреля 1785 г. было заново создано городское самоуправление. Оно
было основано на сословной организации и действовало до введения в
действие Городового положения 1870 г. Города в полицейском отношении
были выделены из уездов. Такой полицейский орган представлял
правительственный чиновник – городничий. Внутренняя организация
городского управления была рациональной. Городская дума осуществляла
распорядительные функции. Исполнительным органом стала управа,
действующим в рамках, отведенных ей думой. Следует отметить, что данная
реформа не дала органам городского самоуправления самостоятельности.
Заботясь о благоустройстве городов и развитии местной
промышленности, городское самоуправление собирало небольшой налог с
городской недвижимости и торгово-промышленных заведений. Однако его
бюджет был небольшим. По мнению исследователей, бюджет одного Парижа
был больше всех городов европейской части России. Поэтому
неудивительно, что городская дума и управа заботились только о районах
собственного проживания (центр). Городские окраины находились в
запущенном состоянии, не имея водопровода, канализации, тротуаров и
освещения.
Что касается городского самоуправления, то оно в силу кастовости и
замкнутости не вошло в историю такими достижениями, как волостное
управление и земство.
По мнению исследователя Л. В. Гильченко, после отмены крепостного
права согласно Положению 1861 г. основой общественного устройства в
сельской местности стали волости. Волостное управление состояло из
волостного схода, волостного старшины и волостного крестьянского суда.
Оно отвечало за исполнение повинностей, которые были возложены на
крестьян, а также осуществляло надзор за сельскими должностными лицами
[3].
73
Сельское общественное управление составляли сельский староста и
сельский сход. Ведению сельского схода подлежали, вопросы общественных
нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского
общества; он осуществлял раскладку казенных податей. Сход выбирал
сельских должностных лиц (сельский староста, сборщик податей, сельский
писарь и др.), решал дела о пользовании общинной землей и т. д.
Сельский староста обладал полномочиями по общественным и
административно-полицейским делам. Решения сельского схода при
отсутствии сельского старосты являлись незаконными.
Волость являлась административной единицей, а сельское общество –
хозяйственной единицей. Территория волости представляла собой земли
одного или нескольких сельских обществ.
Главный недостаток волостного сельского самоуправления –
сохранение сословного принципа формирования. Отсутствие иерархической
соподчиненности между различными звеньями самой системы
самоуправления – необходимое условие внутренней самостоятельности.
Условиями нормальной организации, а также деятельности органов местного
самоуправления являются самостоятельность каждого из них в рамках
законодательно закрепленной компетенции, отсутствие подчинения по
вертикали между различными их уровнями. Часто возникали коллизии в
связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух
уровней местного самоуправления - уездных и губернских земских
учреждений. Сенат был призван разрешать споры такого уровня [10].
Что касается деятельности земств, следует отметить, что круг их прав и
обязанностей был строго ограничен. Постановления земств, заключение
займов, проекты смет, избрание на должности и другие стороны их
деятельности находились под контролем министра и губернатора. Земства
осуществили огромный прорыв по пути развития местного самоуправления.
Г. А. Герасименко подчеркивает, что обязанности земства были
обязательными и необязательными. Обязательные функции включали в себя
74
содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и т.п.
Можно утверждать, что многие государственные функции были переложены
на плечи органов местного самоуправления, а обязательные функции
находились по факту в стороне от ведения местного хозяйства.
Необязательные функции включали в себя: страхование
сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц
и богаделен, ремонт дорог и мостов и т. п. В результате активных
требований населения, Государственный совет внес в число необязательных
функций следующие виды деятельности: организация народного
образования, оказание медицинской помощи населению, создание
ветеринарной службы, содействие развитию сельского хозяйства, почтовым
делам. Данные функциями являлись основными в деятельности органов
местного самоуправления за рубежом в XIX в [3].
Исследователи В. Г. Игнатов и В. И. Бутов обращают внимание на то,
что в середине 60-х гг. XIX в., по данным для 30 губерний, на долю так
называемых казенных повинностей в расходной части земских смет
приходилось около 40%, на содержание земских управ и служащих при них ‒
18%, на поставку подвод ‒ 16%, на уход за дорогами ‒ 13%. В то же время
расходы на медицину, народное образование составляли 12% [10].
Два главных принципа обеспечивали жизнеспособность земства –
самоуправление и самофинансирование. Основу финансовых доходов
земства составляли размеры земского обложения недвижимости. За счет
поступления данных средств были построены и содержались начальные
школы, училища, больницы, оплачивался труд врачей и учителей.
Правительством в 1890 г. были изданы «Примерные правила об
установлении предельного земского обложения». Согласно данным данного
документа земствам было запрещено увеличивать смету более чем на 3% в
сравнении с предыдущим годом. Вместе с тем, губернаторы имели право
усилить контроль над земскими бюджетами.
Данные правительственные меры не сдержали быстрый рост денежных
75
ресурсов земств. Так, в 1895 г. расходы всех земств государства составляли
65,8 млн руб.; в 1900 г. ‒ 88,3 млн руб.; в 1903 г. ‒ 99,5 млн руб.; в 1906 г. ‒
124,2 млн руб.; в 1910 г. ‒ 167,9 млн руб. (ежегодное увеличение составляло
около 9%); в 1912 г. ‒ 220,2 млн руб. (ежегодное увеличение составило уже
17%) [10].
Структура расходования бюджетных средств земств изменилась к 1915
году и имела следующий вид: первое место занимало народное образование
(27% всего бюджета земства), второе – медицинская помощь (свыше 20%),
третье – расходы на экономическое содействие сельскому хозяйству (10%).
9 ноября 1906 года были изданы указ и специальная циркулярная
телеграмма П. А. Столыпина, нацеленные на все земские управы. В
результате подписания данных документов активность земств, направленная
на оказание помощи крестьянам увеличилась. Земства, продвигая
столыпинские идеи, оказывали поддержку отрубам т хуторам. Около 5-6%
бюджетных поступлений земств шло на строительство дорог, примерно 7% на земское управление, 5% - на содержание государственных учреждений.
Часть расходов средств (10%) возмещалась государственными субсидиями
[2].
Исследователи единодушны в том, что наиболее значительные
достижения земств – в сфере народного образования.
Министр просвещения в 1866 сделал признание о том, что до введения
земств, сельских школ в государстве почти не было. Земские управляющие
пришли к выводу, что без просвещения населения Россия не сможет
развиваться и будет обречена. Земства вначале позаботились о подготовке
учителей для народных школ, а потом начали создавать школы.
Исследователь Б. Б. Веселовский писал о том, что к концу 1870-х гг.
было создано около 10 000 земских школ, в 1903 г. их было уже почти 18
000, а к началу 1917 г. ‒ более 30 000. Земства способствовали тому, что
народное образование превратилось в разветвленную систему
финансируемых учреждений и получило приоритетный характер в их
76
деятельности.
Расходы на него с каждым годом росли: в 1878 г. они составили 14,5%
к общему земскому бюджету, в 1890 г. ‒ 15,3%, а в 1915 г. - 27,1% [3].
Последнее место в деятельности земства занимали заботы о
благосостояния «хозяйства населения». Земства выступили инициаторами
«дела мелкого кредита». Для этих целей были созданы ссудносберегательные товарищества, также при поддержке земств возникали
артели кустарей и маслоделов.
Ученые в области истории местного самоуправления В. Г. Игнатов и В.
И. Бутов указывают на то, что с годами в большинстве земств сложился свой
штат постоянных работников (около 150 тыс. человек). Также в земствах был
налажен широкий обмен опытом работы, проводились общегубернские
земские конференции, общероссийские съезды земств, в России издавалось
большое количество газет и журналов (более 40), систематически
отражающих деятельность земского самоуправления [1].
Даже эти ограниченные права местного самоуправления вызывали
недовольство высокопоставленных чиновников, которые пытались обратить
внимание императора на то, что отсутствует единство и согласие в действиях
правительства и местных властей. В результате чего при Александре III
положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены.
Изменения были направлены на усиление государственного влияния при
принятии местных решений. Исходя из официальных объяснений, реформы
были направлены на устранение недостатков, выявленных практикой
земского и городского самоуправления. Положение 1890 г. усилило опеку
над земством со стороны губернатора и министра внутренних дел, а также
ухудшило избирательный порядок. Реформа 1890-1892 гг. отбросила
устройство местной власти в государстве далеко назад.
Так, если Городовое положение 1870 г. было схоже с порядком
существовавшим в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг.
поспособствовали ограничению избирательного права и вмешательству со
77
стороны администрации, которых не было ни в одном цивилизованном
государстве [3].
За реорганизацию земств выступали ученые, публицисты и политики.
Временное правительство попыталось решить эту задачу. В
декларации, обнародованной 3 марта 1917 г., оно заявило о стремлении
провести выборы в земства путем всеобщего, прямого, тайного и равного
голосования.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в России в разные
периоды действовали три разновидности земского движения: первая
появилась благодаря Положению 1864 г., вторая возникла в результате
контрреформ в 1890 г., третья явилась следствием Февральской революции
1917 г. и действовала до роспуска большевиками Учредительного собрания.
4.3. Оценка земского опыта местного самоуправления в России
Многие ученые в области государства и права и политологи сходятся
во мнении, что земство могло являться основой для формирования
современной системы местного самоуправления [2]. Известный
общественный деятель в сфере местного управления середины XIX в. – князь
А. И. Васильчиков, считает, что термин «земство» происходит от
иностранного выражения «self government», смысл которого заключается не в
управлении народом в целом и государством, а местными землями. Основное
направление местного управления заключается в тесной взаимосвязи народа
с землей, на которой он проживает. А. И. Васильчиков делает вывод: «В
России сельские общины являются последним, но самым твердым звеном
всего общественного быта, и сеть этих крестьянских обществ раскинута так
широко, что едва ли центральная администрация, как бы она ни была сильно
вооружена, может привести их к такому стройному и покорному движению,
какое мы видим во французских сельских коммунах» [2].
Многие исследователи дореволюционной России, оценивая значение
78
местного управления в политической и общественной жизни общества,
выражали прямо противоположные мнения: одни из них считали реформы
Александра II переломными, в то время другие утверждали, что
самодержавие и местное самоуправление несовместимы.
Так, С. Ю. Витте - министр финансов Российской империи, в работе
«Самодержавие и земство» (1901 г.), отмечал, что в самодержавном
государстве самоуправление допустимо только в случае, если оно не
осуществляет административных функций. Земские же органы в России, по
мнению С. Ю. Витте, ‒ это «конституция снизу», которая рано или поздно
приведет к «конституции сверху», поэтому, если Россия желает остаться
самодержавной монархией, она не должна допускать местное
самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству [4].
Оппонент С.Ю. Витте - Л.А. Тихомиров в книге «Монархическая
государственность» (1905 г.) опровергал его рассуждения, утверждая, что
такого рода мнения о местном самоуправлении основаны на непонимании
основ государственности, а однородность государственных органов
управления ведет к всевластию бюрократии [3].
Опыт земских учреждений может быть полезен современному
местному самоуправлению в следующих сферах:
при определении взаимодействия и соотношения государственных и
земских органов, а также разграничения между ними объектов сфер
деятельности на уровне губернии, уезда, города;
в управлении здравоохранением и образованием. Так, в результате
образования земств, в царской России постепенно уменьшилось количество
умерших на 1000 жителей, при этом в современной России после 1992 г.
проявилась тенденция увеличения смертности, а в некоторых регионах
государства уровень смертности превысил уровень рождаемости. В
некоторых регионах Российской Федерации, в том числе в Сибири, на
Дальнем Востоке и Крайнем Севере, происходит закрытие детских садов и
школ. Данную ситуацию можно объяснить отсутствием средств, однако,
79
даже с началом Первой мировой войны земство продолжало строить и
открывать новые больницы и школы [1];
при подборе и обучении муниципальных сотрудников (земства
пытались ограничить штат своих учреждений от попадания в него людей с
психическими нарушениями).
Важно учитывать оплошности и ошибки, которые были допущены
реформаторами местного самоуправления:
вопрос разделения власти на уровне местного самоуправления не был
решен;
недостаточность местного бюджета и трата бюджетных средств
местными чиновниками на личные нужды.
В заключение стоит отметить основные принципы, характеризующие
особенности развития местного самоуправления, предложенные Н.А.
Емельяновым [2]:
принцип многообразия форм организации местного самоуправления,
который заключается во взаимосвязи особенностей социальноэкономического развития территории Российской империи с существенными
различиями культурно-национальных и религиозных традиций. Н. А.
Емельянов выделяет 26 систем организации местной власти в государстве;
принцип неучастия (запрета участия) органов местного
самоуправления в активной политической жизни, так как основная цель
органов местного самоуправления заключалась в удовлетворение
первоочередных потребностей населения;
принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями
власти; причем эти разграничения строились не по принципу достаточности,
а по принципу наивысшей эффективности использования их данным
уровнем;
принцип передачи органам местного самоуправления в некоторой
степени обширных прав в экономической и хозяйственной сфере.
80
4.4. Местное самоуправление в СССР
После Октябрьской революции происходит общая ликвидация земств,
которая длилась до середины 1918 г., по причине того, что большевики
считали земства наследием буржуазного строя.
Стоит отметить неоднозначное отношение советской власти к
местному самоуправлению. Так, в 1917 г. был основан Наркомат по делам
самоуправления, однако данный орган просуществовал 3 месяца.
Так как идеи социализма основывались на государстве пролетарской
диктатуры – централизованном государстве, а местное управление
предполагает децентрализацию власти, а также финансовую, экономическую
и социальную независимость, то ликвидация земств является закономерным
процессом в послереволюционной России.
На смену земским органам и местному самоуправлению пришла
система советов, основным принципом которой является принцип единства
на всех уровнях управления и строгой подчиненности нижестоящих органов
управления вышестоящим. Контроль за деятельностью советов осуществляла
Коммунистическая партия.
Однако потребность преодоления бедности и беспорядка после
гражданской войны в скорейшие сроки обусловила реализацию новой
экономической политики (НЭП), которая включала в себя децентрализацию
власти, самоуправление хозяйством на местах и допускала некоторые
рыночные методы хозяйствования. Так, в период с 1920 по 1923 гг. при
сохранении руководства коммунистической партии под местное
самоуправление были переданы следующие сферы деятельности
муниципальных образований: благоустройство, водопровод и канализация,
землеустройство, некоторая доля промышленности, транспорт, пожарные и
похоронные служба, а также стали появляться муниципальные
электростанции и банки [10].
Компетенции местных советов и их финансовые ресурсы были
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]