Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное управление и местное самоуправление. Учебное пособие для обучающихся 1 и 2 курса образовательной программы магистратуры направления подг
.pdf
101
созданы районы местного самоуправления – округа. Округа, которые в
соответствии с законом считаются "сельскими", разделены на приходы. В
каждом графстве, округе формируется совет. В каждом приходе – собрание
прихода или совет.
Некоторые регионы имеют три уровня местного управления: совет
графства, совет округа, приходская совет (собрание прихода), но на
большинстве территории функционирует т два уровня: совет графства, совет
округа.
Указанная иерархичность достаточно условна, поскольку советы
разных уровней по отношению друг к другу ни в коем случае не является
органами более высокого или низкого ранга, то есть отношения
подчиненности в их привычном понимании в данном случае отсутствуют.
Взаимоотношение между органами всех уровней осуществляется на
партнерских основах.
Разграничение полномочий между различными уровнями местного
самоуправления осуществляет Парламент Великобритании. Действует
достаточно четкий, возможно, даже жесткое разделение функций. Каждый
орган самоуправления уполномоченный осуществляет управленческие
функции в пределах, установленных законом, то есть разрешено делать
только то, что прямо указано в законе. Так, в компетенцию советов графств
отнесены все дороги (за исключением магистральных дорог и мостов),
образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция,
музеи, продовольствие и медикаменты и тому подобное. Советы округов
занимаются борьбой с шумом, управлением в сфере здравоохранения,
жилищным строительством, сбором мусора, кладбищами, городским и
сельским планированием, налогообложением и тому подобное. В ведении
приходских советов находятся: распределение земельных участков,
пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под
кладбища, автобусные стоянки.
Допускается делегирование отдельных функций на основании договора
102
одним органом другому (как одного, так и разных уровней). Но есть
исключения - не допускается делегирование функций, связанных с
взиманием налогов, изданием предписаний о налогообложении и тому
подобное.
Для характеристики местного самоуправления в Великобритании
важнейшее значение имеют два принципа: "ultra vires" и "inier vires" (о
содержании которых уже отмечалось). Суть их сводится к одному - местные
органы власти жестко связаны в своей деятельности рамками прямо
предоставленных им законодательством полномочий. Отношения между
центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter
vires (действовать в пределах своих полномочий), то есть муниципалитеты
могут совершать действия, которые только прямо указанные в законе. В
противном случае акты, принятые местными властями, или ее деятельность
считается превышением полномочий - ultra vires, а поэтому они могут быть
признаны судом неправомерными. Характерной чертой неформальных
отношений местных органов есть право вступать в ассоциации, которые
периодически проводят конференции и собрания, во время которых
происходит обмен опытом работы; рассматриваются пути решения
актуальных проблем; обсуждаются вопросы, требующие законодательной
реформы или особого внимания центральных органов власти и др.
В структуру местных органов Великобритании входят совет и штат
чиновников. В каждом графстве и округе образуется совет, состоящий из
председателя и советников, называется – "Главный совет".
Советники избираются на основе всеобщего избирательного права.
Согласно закону дееспособное лицо, имеющее британское подданство или
гражданство Ирландской Республики и до дня выборов достигла 21-го года,
может быть выбрано и быть членом органов местного самоуправления.
Советники избираются на 4 года, но ежегодно их состав обновляется на 1/3.
Количество советников четко не определено, некоторые весьма
многочисленны могут насчитывать более 100 человек. Избрание советников
103
имеет свои особенности (которые вы можете изучить самостоятельно).
Советники не имеют права получать любое вознаграждение или
плату. Выполнение функций советника считается исполнением
общественных обязанностей. Однако определенные выплаты
муниципальным советникам все же могут быть предусмотрены. Советник
может получить: выплату суточных, транспортных расходов и расходов на
питание, во время проведения заседания совета или комитета; возмещение
ущерба, который понес советник за вынужденной отсутствие на работе;
выплату содержания в связи с присутствием на конференциях, проводимых
за пределами территории совета.
Председатель совета избирается ежегодно весной, во время собрания
совета из числа советников (этот вопрос первым повестки дня ежегодного
собрания совета). Срок пребывания одного советника в должности
председателя совета неопределенный и фактически может составить 4 года,
то есть весь срок действия депутатского мандата. Председатель совета, в
отличие от советников, получает плату от совета и в таком размере, совет
признает разумным. Председатель совета не имеет специально
установленных законом функций. Обычно он руководит заседаниями совета
имеет право решающего голоса (при равенстве голосов), по должности
является членом большинства или всех комитетов (комиссий) совета.
В советах создаются специальные комитеты по кадровым вопросам,
которые разрабатывают схемы классификации служащих, размеры
должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривающие
трудовые конфликты и др. Как правило, орган местного самоуправления
вправе назначать таких чиновников, которые ему представляются
необходимыми.
Однако законодательством может устанавливаться перечень
чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены,
например чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в
области мер и ватт и др. Муниципальные служащие работают на контрактной
104
основе.
Практика взаимоотношений между центральным правительством и
местными органами управления показывает, что местные власти
действительно приблизились к статусу «агентов центрального
правительства». Об этом говорит британское законодательство. Еще в 1980 г.
согласно Закону о местном управлении соответствующим министрам было
предоставлено право, давать указания графским и окружным советам
практически по всем вопросам их деятельности, а Закон о местном
управлении 1984 г. лишил метрополитенские округа права устанавливать
ставки местного налога.
В целом практика организации местного управления в Великобритании
дает много удачных примеров обеспечения системности в работе
муниципальных органов. Этого удается достичь благодаря четкому
перечислению функций и полномочий конкретных органов нескольких
муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач.
5.4. Местное управление во Франции
Современная Франция является унитарным государством, с
достаточно высокой степенью централизации. Но так было не всегда. В XI в.,
например, у графа провинции Британия, населенной кельтами, было больше
власти, чем у короля Франции. Основные принципы организации
самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX
в.в. и существенно отличались от принципов, применяемых в
Великобритании.
Во Франции функционирует четыре уровня управления:
коммунальный, департаментский, региональный и национальный. После
Великой Французской революции создано три уровня власти: центр,
департаменты, коммуны. Административно-территориальное деление страны
стало выглядеть следующим образом: центр, регионы (22 единицы),
105
департаменты (более 100 единиц), коммуны (более 36 тыс. единиц).
Здесь достаточно устойчивые традиции крепкой государственной
власти, которая играет главную роль на уровне департаментов и областей.
Конституция Франции 1958 года, которая действует по сей день, достаточно
скупо говорит о правах местного самоуправления. Это раздел 11 "О местных
коллективы", хотя в этом разделе только статья 72 посвящена местным
коллективам.
В истории развития французских структур власти четко
прослеживаются три направления.
1. Централизация. По мнению Э. Дюрана, с последней трети эпохи
Средневековья носители государственной власти считались единственными
регуляторами общественной деятельности и самоуправления
муниципалитетов. Государство рассматривалось как единственный
проводник и выразитель общественных интересов [7].
2. Деконцентрация (это не антонимом централизации) -
рассматривается как переустройство административной власти государства, в
ходе которого органы центра делегируют местным («деконцентрированным»,
или «внешним») органам реальное административное управление, единство
центральной власти при этом не подрывается.
3. Децентрализация. Французский профессор Ж. Буде-Бурдо в
«Трактате о политической науке», изданном в 1967 г., определил данное
понятие следующим образом: «Деятельность называется
децентрализованной, если определяющие ее нормы разработаны властями
того объединения, которого она касается. Таким образом, децентрализацию
территориальной единицы характеризует ее освобождение от центральных
властей в данной деятельности» [2].
В 1982 г. была проведена децентрализация, в результате которой были
расширены полномочия территориальных коллективов, обеспечена их
большая самостоятельность в решении своих дел. В результате
представители государственной власти в департаментах и регионах стали
106
именоваться «комиссарами республики» и «помощниками комиссара
республики» вместо префектов и супрефектов, статус указанных
должностных лиц существенно изменился: они потеряли исполнительную
власть в департаменте, прекратили руководить регионами и вести
административную опеку за коммунами и департаментами [7].
Децентрализация предоставила местным властям возможность в
максимально полной мере удовлетворять социальные потребности
населения, создавать и развивать новые услуги. Причем, инициатива в
данной сфере исходила в первую очередь от местных органов власти.
Как правило, коммунами оказываются следующие виды помощи:
- перекупка здания для сдачи его внаем предприятию;
- гарантия займов;
- выдача субсидий и ссуд;
- установление процентных скидок;
- помощь в профессиональном обучении.
Однако, на местном уровне действует специальный уполномоченный,
представляющий правительство, что позволяет сохранить достаточно
сильные позиции за государством [6].
Следует отметить, что во Франции, основой правового регулирования
компетенции органов местного управления является такой принцип:
муниципальные органы могут осуществлять те действия, которые законом
прямо не запрещены и не отнесены к компетенции других органов.
В тоже время, особенностью системы местного управления Франции
является совмещение государственного и местного уровня управления в
рамках одних и тех же административно-территориальных единиц. Хотя и
сейчас регионы, департаменты и коммуны отнесены к системе местного
управления, но даже французам не всегда понятно, как разграничены
полномочия между государством и выборными органами местного
управления.
Достоинствами французской системы управления можно считать
107
доскональную проработку вопросов государственной службы. В стране не
выделяют муниципальную службу; а рассматривают ее как разновидность
государственной. Выделяя при этом три типа государственной службы:
1) государственная служба верхнего эшелона;
2) государственная служба на уровне территорий (местная
государственная служба);
3) служба в системе здравоохранения.
Внутри каждого типа, на каждом региональном уровне выделяют еще
три категории государственных служащих в зависимости от уровня
плаченного образования [6].
1. Категория «А» - кадровые работники в министерстве, правительстве,
мэрии, совете региона и т. п. Для причисления к этой категории, необходимо
иметь степень бакалавра (то есть три года обучения в университете).
2. Категория «В» - служащие среднего уровня, они занимаются
составлением документов на базе инструкций сверху. Для этого достаточно
образования, полученного в колледже и лицее, подтвержденного дипломом
бакалавра.
3. Категория «С» - работники-исполнители в таких органах, как бюро,
канцелярия. Для данной группы чиновников достаточно получить среднее
образование, после окончания колледжа.
Местные государственные служащие наделены перечнем прав и
обязанностей. В составе основных выделяют права на: свободу мнений;
профсоюзную деятельность, забастовки, участие в разработке правил,
определяющих статус государственной службы, в принятии решений,
касающихся отдельных служащих, и т. п.; здравоохранение, защиту от угроз
и оскорблений, доступ к личному делу, профессиональное развитие,
обязательные отпуска для повышения профессиональной квалификации,
ежегодный отпуск и вознаграждение (в составе оклада, пособия, дотаций на
содержание семьи, специальных пособи, в том числе пенсионных и
социальных).
108
Местным государственным служащим вменены такие основные
обязанности как: хранение служебных тайн и запрет на совмещение
должностей; профессиональная сдержанность; иерархическое подчинение и
соподчинение; обязанность предоставлять информацию по требованию
общественности и т.д.. Последняя обязанность должна исполняется с учетом
необходимости сохранения служебной тайны, соблюдения правил доступа к
административным документам и профессиональной сдержанности [6].
При не надлежащем исполнении служебных обязанностей, нарушении
запретов, служащий подвергается дисциплинарным взысканиям, которые
систематизированы ниже:
1) предупреждение, выговор, временное отстранение от должности не
более чем на 3 дня;
2) понижение по шкале иерархии, временное отстранение от должности
на срок от 4 до 15 дней;
3) понижение в ранге, временное отстранение от должности на срок от
16 дней до 6 месяцев;
4) отставка, увольнение со службы.
Все взыскания заносятся в личное дело, исключение представляют
предупреждения и выговора [6].
Итак, реформирование местного самоуправления во Франции
проводилось в нескольких направлениях:
1) формирование региональных единиц, являющихся
промежуточными звеньями между департаментами и государственным
управлением;
2) модификация мероприятий на уровне коммун, что получило
название структурной реорганизации;
3) проведение реформы административного характера, касающейся
различных аспектов местного управления.
Муниципальные реформы последних десятилетий в Великобритании и
Франции немного ослабили различия между этими двумя основными
109
системами местного самоуправления [8].
5.5. Коммунальное управление в Германии
Достаточно интересен опыт Федеративной Республике Германия в
организации местного самоуправления c точки зрения федеративного
государства.
В Германии местное самоуправление защищено конституционно-
правовыми гарантиями трех видов [9].
1. Институционные гарантии, закреплены в Конституции ФРГ. В ст. 28
четко определено, что в общинах «народ должен иметь представительство,
обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов
при тайном голосовании... Общинам должно быть предоставлено право
решать местные вопросы в рамках закона под собственную
ответственность...» [2].
2. Конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых
отношений, закреплены в ст. 106 и 107 Конституции.
3. Конституционно-судебные гарантии правозащиты общин.
В соответствии со ст. 93 Конституции ФРГ, Германия – федеративное
государство, основная схема структуры государственного управления
которого включает в себя такие три независимых уровня управления как:
федеральный, земельный и коммунальный. Каждый из них наделен своим
автономным и сконцентрированным кругом задач. Причем, достаточно
сильная степень децентрализации не подвергает опасности государственную
целостность Германии. Причиной тому является действие таких факторов
[9]:
1) общефедеральный правопорядок;
2) регулируемая в масштабе всей федерации государственная служба;
3) национальная структура партий;
4) общефедеральная экономическая система;
110
5) общефедеральное административное устройство.
В системе коммунального управления выделяют три уровня:
общинный, районный, надрайонный. Местное самоуправление предполагает
выполнение местными органами власти делегированных им
государственных задач под собственную ответственность.
Организационные устройства общин Германии базируются на четырех
типах конституций:
магистратная
бургомистрская
северогерманская совета местного самоуправления
южногерманская совета местного самоуправления.
Система местного управления ФРГ структурирована согласно
административно-территориальному делению, типичному для большинства
земель. Германия включает 16 земель, каждая из которых состоит из
округа, района, города в ранге районов и общин. Все федеративные земли
имеют собственные избираемые населением парламенты, правительства,
наделены законодательными компетенциями во всех сферах, в которых
законодателем прямо не указан федеральный парламент.
Основным законом (Конституцией) ФРГ и конституциями земель
закреплены за общинами сильные позиции. В Германии в вопросе
государственного строительства действует принцип: если государство хочет
иметь поддержку народа, то демократия должна строиться снизу вверх.
Общины в здесь интегрированы в общую систему государственного
управления, и являются хотя и самым низшим ее звеном, но в тоже время и
самым важным.
Районы являются следующей ступенью системы местного
самоуправления и низшими органами государственной администрации.
Глава района (ландрат) избирается или непосредственно населением, или же
районным собранием. Небольшие города и поселки входят в состав района и
подчиняются ему. Более крупные поселения сами выполняют функции
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]