Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное управление и местное самоуправление. Учебное пособие для обучающихся 1 и 2 курса образовательной программы магистратуры направления подг
.pdf
141
Советом Федерации 24 сентября 2003 года] / [Электронный ресурс]. – Режим
доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/.
3. Российская Федерация. Законы. Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления : Федеральный закон № 138ФЗ : [принят Государственной Думой 23 октября 1996 года, одобрен Советом
Федерации 26 ноября 1996 года] / [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://base.garant.ru/136247/.
4. Романов, В. Н. Система государственного и муниципального
управления : учебное пособие / В. Н. Романов, В. В. Кузнецов. – Ульяновск :
УлГТУ, 2008. –153 с.
5. Европейская хартия местного самоуправления [Электронный
ресурс]. ‒ Режим доступа:
http://www.fes.kiev.ua/Dokument/Schimanke/RU_Charta_msu.pdf
6. Конституция Донецкой Народной Республики: текст с изменениями
и дополнениями / [Электронный ресурс]. — Режим доступа :
https://dnrsovet.su/konstitutsiya/ .
142
7. 1.
Формирование структуры местного самоуправления
7. 2.
Структурные подразделения муниципального образования и
функциональное распределение обязанностей
7. 3.
Представительный орган муниципального образования
7. 4.
Глава муниципального образования
7. 5.
Местная администрация: принципы построения и типы структуры
7. 6.
Иные органы местного самоуправления
7. 7.
Направления совершенствования организационных структур
местного самоуправления
7. 8.
Критерии эффективности деятельности местного самоуправления
7.1. Формирование структуры местного самоуправления
Для достижения своих целей и исполнения предназначения местное
самоуправление как подход к реализации власти местным сообществом на
местах должно придерживаться определенной логики управленческого
процесса:
В первую очередь производиться выявление и анализ проблем, поиск
возможностей их преодоления, то есть реализуется аналитический этап;
За тем устанавливаются приоритеты деятельности, производится
постановка задач;
Далее следует этап принятия управленческого решения, то есть
определяется технология и алгоритм решения поставленной задачи,
определяются ожидаемые конечный и промежуточные результаты;
После этого идет непосредственное исполнение решения, ведется
конкретная деятельность по практическому воплощению принятого
ТЕМА 7. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ: ПРИНЦИПЫ, МЕТОДЫ
ПОСТРОЕНИЯ, НАПРАВЛЕНИЯ
143
управленческого решения;
И как в любом управленческом процессе, все завершается оценкой
результатов, производится анализ результатов деятельности, идет подготовка
к очередному аналитическому этапу и новому циклу.
При моделировании организационной структуры управления
муниципальным образованием необходимо учесть, что она должна
содержать подразделения, которые будут задействованы в практическом
воплощении каждого из указанных этапов. Каждому из указанных этапов
присущ свой набор компетенций, свои подходы к выработке управленческих
решений, следовательно, при распределении обязанностей между
структурными подразделениями муниципалитета необходимо добиться
полного осознания их сотрудниками и исключить дублирование.
Отсюда следует, что структура управления муниципальным
образованием должна обеспечить выполнение таких условий:
- процесс выработки и исполнения управленческих решений должен
реализовываться на всех этапах рассматриваемого цикла;
- должна быть обеспечены комплексность и внутренняя координация
деятельности всех структурных подразделений;
- каждый их этапов должен иметь завершенность и поступательность
развития.
Порядок построения зависит от типа выбранной организационной
структуры и перечня наиболее общих функций соответствующего органа
управления. Отделы, которые не занимаются воплощением в жизнь
интересов населения либо каких-то организаций, как правило, создаются на
основании решения вышестоящего исполнительного либо
представительного органа власти. На пример, должностные лица местной
администрации назначаются соответствующим руководителем. На
добровольной основе формируются комитеты и комиссии представительного
органа, но утверждается их состав и структура путем всеобщего решения
представительного органа власти. Комиссии, представляющие и
144
координирующие интересы различных ведомств (например, комиссии по
здравоохранению, правопорядку), часто формируются на основе кооптации
по устанавливаемым квотам представительства. Ведомство, участвующее в
подобной комиссии, обычно может в любой момент заменить своих
представителей.
В соответствии с действующим законодательством, представительный
орган местной власти формируется только на выборной основе. В целом
применяют несколько форм избирательной системы, выборный порядок
описывается в уставе муниципального образования. Так, например, в
Российской Федерации достаточно распространена мажоритарная система
выборов по одномандатным избирательным округам. Преимущество данной
системы заключается в том, что депутаты значительно приближены к своим
избирателям, им хорошо известны их избирательные округа, а также
проблемы и интересы жителей. В свою очередь, население округа знает
своих депутатов, личностные и политические качества личности каждого из
них. Эта система имеет один недостаток – каждый депутат стремится в
первую очередь решить проблемы избирателей своего округа, при этом
снижается эффективность формирования единых целей и задач развития
муниципального образования.
Одной из разновидностью данной модели являются выборы по
единому многомандатному муниципальному округу. В ее условиях
депутатами становятся кандидаты, набравшие наибольшее число голосов
среди всех избирателей муниципального образования, общее число
депутатов соответствует количеству мандатов. При такой системе возможно
представление и отстаивание депутатами общих интересов населения, но она
эффективна в основном в небольших поселениях, поскольку в больших
городах при ее использовании возникает оторванность депутатов от
избирателей и их интересов.
В крупных городах следует делить территорию на отдельные
многомандатные округа, в каждом из которых избирается несколько
145
депутатов. В муниципальных образованиях, население которых отличается
высокой политической активностью, достаточно структурировано по
политическим воззрениям, целесообразно формировать множество групп,
объединений, использовать пропорциональную избирательную систему. При
подобном подходе наблюдается существенное ослабление личных связей и
персональной ответственности депутатов перед своими избирателями, но она
эффективна при решении основной задачи представительного органа -
выражения общего интереса всего муниципального образования. Так в
Российской Федерации данная система не получила широкого
распространения по причине отсутствия на муниципальном уровне
устойчивых избирательных объединений.
В тоже время, действуют и различные модификации
вышеперечисленных систем, что позволяет нивелировать отрицательные
стороны каждой из них. При использовании комбинированного варианта
модели одна часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая -
по пропорциональной. Если, для повышения эффективности
функционирования представительного органа власти, требуется высокий
уровень квалификации, следует использовать систему, при которой за одни
выборы меняется не весь состав депутатов, а только определенная часть.
Такой подход позволяет обеспечить и преемственность власти.
Для формирования эффективной избирательной системы
муниципального образования требуется определить оптимальную
численность состава выборных органов, срок полномочий, требования к
кандидатам и т. п. Итак, выбор той или иной избирательной системы
существенно влияет на качественный состав представительного органа,
характер и результативность его деятельности. Следовательно, требуется
выбирать избирательную систему, в условиях которой формирование
представительного органа будет выполнять условие отражения интересов
всего муниципального образования, депутаты которого будут способны
ставить цели и задачи дальнейшего его развития, с учётом особенностей и
146
размеров территории муниципального образования, а также типа
организационной структуры местного самоуправления.
7.2. Структурные подразделения муниципального образования и
функциональное распределение обязанностей
Обеспечение эффективного функционирования системы местного
самоуправления требует формирования детального перечня всех функций по
обеспечению жизнедеятельности населения соответствующего
муниципального образования, в том числе и тех, что возложены на органы
государственной власти. Это весьма важный аспект, поскольку не учёность
какой-то из функций местного самоуправления приведет к тому, что ее
исполнение автоматически ляжет на население, что снизит действенность
местной власти.
В сформированной перечне функций выделяют те из них, которые в
соответствии с действующим законодательством относятся к компетенции
других уровней управления, при этом необходимо указать и конкретные
органы-исполнители. Отдельное внимание уделяется функциям, которые
были делегированы конкретному муниципальному образованию другими
уровнями управления, и функциям, делегированным, в свою очередь,
данным муниципальным образованием на другие уровни управления.
После выяснения всего перечня функций, которые должны исполнять
местные администрации, проводится анализ возможных путей достижения
максимально эффективности их практической реализации, а также
установление характеристик, которым должны соответствовать
исполняющие их органы. Вся совокупность функций должна быть
распределена между структурными подразделениями местной
администрации.
Регулярное исполнение функций по обеспечению надлежащего
качественного уровня жизни местного сообщества невозможно вне системы
147
постоянно действующих органов управления, состоящих из
профессионально подготовленных кадров соответствующей компетенции.
Исходя из этого, а также с учетом объема работ, их сложности, специфики
определяется соответствующее подразделение местной администрации,
которое будет выполнять определенную функцию. То есть все выделенные
функции распределяются между структурными подразделениями местной
администрации (для каждого подразделения – определенная совокупность
идентичных по отраслевой направленности и иным характеристикам
функций, с исключением дублирования исполнения одной и той же функции
разными структурами).
Состав структурных подразделений местной администрации будет
зависит от масштабов муниципального образования. К примеру, если в
муниципальном образовании имеется только одна школа и один детский сад,
то создавать специальный отдел по вопросам образования нет
необходимости. В подобном случае соответствующие функции может
исполнять укрупненное структурное подразделение, имеющее более
широкую специализацию (например, управлением социального
обеспечения). Таким образом, путем логического анализа функций
определяются органы, формирующие структуру управления, определяется
порядок их взаимодействия и взаимосвязи.
Для обеспечения исполнения функций, делегированных
вышестоящими уровнями управления, целесообразно использовать
отдельные, обособленные подразделения (кадровые, военно-учетные.
миграционные и т. п.). Поскольку:
во-первых, над исполнением делегированных органу местного
самоуправления полномочий осуществляется вышестоящим органам
государственной власти контроль;
во-вторых, действующим законодательство РФ и многих Европейских
стран, установлено требование материально-финансового обеспечения
деятельности по исполнпению делегированных полномочий, что
148
предполагает передачу необходимых для этого финансовых ресурсов или
закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов.
По характеру выполняемых функций выделяют три группы
структурных подразделений:
1) обеспечивающее функционирование узкого сектора отрасли
муниципального хозяйства (например, управление коммунального
хозяйства);
2) охватывающие управление процессом решения определенного
комплекса вопросов муниципального управления (например, отдел
финансового планирования, ревизионный отдел и т. п.);
3) не наделенные собственной компетенцией и обеспечивающие
деятельность остальных структур. Сюда относятся всевозможные
вспомогательные службы и подразделения (например, канцелярия).
Итак, при проектировании структуры органов управления важно четко
определить, какой тип подразделений будет выполнять ту или иную
функцию. Это важно, поскольку, при построении организационной
структуры управления данный принцип часто нарушается, это приводит к
тому, что некоторые подразделения местных администраций исполняют
функции не присущие им, это влечет ухудшение дееспособности всей
системы управления. Достаточно часто функции финансового и бюджетного
планирования, исполнения и контроля над исполнением бюджета передаются
одному органу, хотя общеизвестно, что функции планирования, учета и
контроля будут эффективно реализовываться при их закреплении за
разными структурами.
Для повышения эффективности также желательно, чтобы вопросы,
отнесенные к ведению определённого подразделений администрации, имели
максимально завершенный характер. В том случае, когда исполнение
функции разделено между разными структурами или в ходе ее реализации
принимают участие практически все подразделения (как, например, в
бюджетном процессе), важно четко определить роль и задачи каждого из
149
участников путем разделения отдельных составляющих выполняемого
процесса (бюджетного) между структурами местной администрации.
В крупных муниципальных образованиях формируется большой
аппарат управления, с тем, чтобы обеспечить максимально детальное
разграничение функций путем создания специальных подразделений для их
исполнения. К малым муниципальным образованиям применимо такое
структурирование, при котором реализуемые однотипные функции
группируются и закрепляются за отраслевыми подразделениями.
Нежелательно в рамках одного структурного звена объединять функции
подразделений, чьи интересы противоречат друг другу (например,
бюджетных и финансовых). Отдельные функции для которых в городах
создаются целые службы, в малых муниципальных образованиях могут
производиться самим населением или на добровольной основе отдельными
ответственными лицами.
Качественное решение задачи по определению типа организационной
структуры органов местного самоуправления является фундаментальным
фактором создания эффективной системы управления муниципальным
образованием.
7.3. Представительный орган муниципального образования
Представительному органу в системе местного самоуправления
отведена особая роль. В соответствии действующим законодательством
представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда
вопросов, которые не могут быть переданы исполнительным органам власти.
К исключительному ведению представительных органов местного
самоуправления относится:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренным уставом муниципального
образования;
150
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной
собственностью;
6) контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного
самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Обычно представительный орган местного самоуправления состоит из
депутатов, избираемых на основе всеобщих равных и прямых выборов.
Численный состав представительного органа местного самоуправления
определяется уставом муниципального образования. В уставе
муниципального образования для отдельных поселений может быть
предусмотрена возможность того, что полномочия представительных
органов местного самоуправления будут осуществляться собраниями
граждан.
Решения представительного органа местного самоуправления
принимаются в коллегиальном порядке, однако разнообразие вопросов,
подлежащих ведению данного органа, обычно создает необходимость
выделения в его составе специализированных структурных подразделений.
Среди получивших наибольшее распространение структурных единиц
представительного органа следует отметить комитеты и комиссии по
определенным направлениям деятельности, группы (фракции) депутатов,
сформированные по территориальному или партийному признаку.
Комитеты формируются для работы по долгосрочным направлениям
деятельности представительного органа местного самоуправления и имеют
постоянный административный аппарат. Направления работы комитетов
обычно не зависят от социально-политической конъюнктуры и остаются
неизменными на протяжении длительного времени. В качестве примеров
можно привести бюджетный комитет, налоговый комитет, комитет по
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]