Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Муниципальное управление и местное самоуправление. Учебное пособие для обучающихся 1 и 2 курса образовательной программы магистратуры направления подг
.pdf
121
- предметы ведения;
- способы принятия решений;
- типы исполняемых функций.
По способу образования органы местного самоуправления в самом
общем виде можно разделить на выборные и иные. Если в отношении
выборных органов не требуется дополнительных пояснений (нужно только
отметить обязательность наличия выборного органа в муниципальном
образовании как требование соблюдения основного принципа местного
самоуправления), то иные органы создаются по мере необходимости и, в
свою очередь, подразделяются на формируемые:
- на добровольной основе с последующим утверждением (например,
различные комиссии представительного органа);
- на основе назначения (сотрудники и должностные лица местной
администрации);
- на основе кооптации (Кооптация (лат. cooptatio — дополнительное
избрание) — введение в состав выборного органа новых членов либо
кандидатов собственным решением данного органа без проведения
дополнительных выборов);
- по установленным нормам (комиссии при местной администрации:
административная, жилищная и пр.) и т. п.
Подобная классификация может быть использована и для другого
основания – способа делегирования полномочий.
В демократических государствах считается общепризнанным тот факт,
что источником и носителем власти является народ. Следовательно, любые
органы власти, в том числе и органы местного самоуправления, получают
свои полномочия от народа, т. е. всеобщие выборы являются не только
способом образования органов власти, но и делегирования им полномочий.
Органы, формируемые иными способами, наделяются полномочиями
опосредованно – либо от выборных органов, либо в соответствии с
правовыми актами, принимаемыми выборным органом или непосредственно
122
населением. Подобный правовой акт может быть общегосударственным
(например, Конституция) или местным (Устав муниципального образования).
Отдельного внимания заслуживает вопрос порядка формирования
органов местного самоуправления: выборным способом или иным, а также
вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры.
По назначению органы местного самоуправления делятся на органы
общего и специального назначения (с широкой и узкой специализацией
соответственно). К органам общего назначения относятся те, деятельность
которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их
большую часть), а к органам специального назначения - «отраслевые»
органы, т. е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности в
системе местного самоуправления, то есть одной или несколькими его
сферами. Рассмотрим данное деление на конкретных примерах.
Общеизвестным является тот факт, что деятельность практически всех
структур местного самоуправления находится в прямой зависимости от
функционирования его финансовых и бюджетных органов (которые
относятся к органам общего назначения). К специализированным
(отраслевым) можно отнести органы управления сферой образования,
здравоохранения, муниципального жилищного строительства,
муниципальной собственности.
Подобное деление, как и любое другое, достаточно условно. Так можно
утверждать, что финансовые органы решают достаточно ограниченный круг
задач, а именно, формируют и развивают доходные источники местного
бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением –
широкий круг задач, так как от показателей состояния здоровья населения
зависит и решение большинства других вопросов. Но если рассматривать
деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их
взаимодействии и взаимовлиянии, то есть проводить внутреннюю
классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени
воздействия решений одних органов на все другие, то предложенные выше
123
основания классификации оправданны. Такой подход позволяет при
определении перечня необходимых управленческих функций учитывать
особенности объекта управления и в зависимости от этого структурировать
субъект управления. Проще говоря, определять наиболее целесообразную в
каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным
хозяйством. При этом речь не идет о необходимости под каждую функцию
создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объемы
муниципального строительства измеряются единичными объектами или же в
муниципальном образовании есть только одна общеобразовательная школа,
то в таком случае нет необходимости создавать отдел строительства или
соответственно отдел народного образования. Указанные функции могут
исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного
самоуправления: вопросы муниципального строительства можно поручить
отделу коммунального хозяйства, а управления образованием – отделу
социальной политики или другим близким по направлениям деятельности
подразделениям.
Разграничение по предметам ведения обусловлено тем, что органы
местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, но
и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них
органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного
самоуправления в управлении местными делами при одновременном
делегировании государственных полномочий на места, с учетом
целесообразности такой передачи, наблюдается всеобщая тенденция
создания разумного баланса между централизацией и децентрализацией.
Отношение к данному процессу со стороны населения, представителей
органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права
неоднозначно, но факт остается фактом, который нужно учитывать.
Отдельные государственные полномочия могут исполняться и
органами местного самоуправления, хотя, как правило, реализуются
специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского
124
состояния, военно-учетными столами и т. д.).
В сфере исполнения отдельных государственных полномочий органы
местного самоуправления подконтрольны государственным органам.
Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия,
необходимо, поскольку материально-финансовое обеспечение их
деятельности должно гарантироваться государством, а это предполагает
закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов,
передачу ему материальных и финансовых ресурсов.
Органы местного самоуправления могут быть классифицированы и по
способу принятия решений. В этом случае двум типам функций (проектной,
представительской и программной, исполнительской) соответствуют два
типа органов – представительные и исполнительные. В деятельности
представительных органов превалируют, как правило, коллегиальные
решения, а исполнительный орган исполняет их, принимая, в свою очередь,
единолично или коллегиально конкретные решения тактического и
оперативного характера. Причем, в данном случае речь идет не о принципе
разделения властей, а именно о классификации органов местного
самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с
управлением муниципальным хозяйством. Вопросы применения власти здесь
рассматриваются с точки зрения реализация проектов развития
муниципального образования, что обеспечивается, в том числе и принятием
нормативных правовых актов.
С точки зрения приведенных выше оснований классификации можно
характеризовать каждый орган местного самоуправления. Например,
муниципальный комитет по социальной политике является:
по способу образования – формируется путем назначения;
по назначению – специального назначения;
по полномочиям – исполняющий собственные и делегированные
полномочия,
по способу принятия решений – коллегиальный;
125
по типу исполняемых функций – исполнительный орган.
Конечно же, такое разделение является достаточно условным, и
практически по всем классификационным признакам возможны варианты
частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном
органе.
Классификация органов местного самоуправления может проводиться
как рассмотренным выше основаниям, так и по ряду других. Важно, чтобы
она способствовала решению общей задачи, которая заключается в
определении максимально оптимальной (применительно к конкретным
условиям) структуры органов местного самоуправления. Результатом такого
анализа должна стать выработка предложений по совершенствованию
структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и
функционируют, или определение эффективной структуры для вновь
формирующихся органов муниципального управления.
6.2. Состав органов местного самоуправления
Наличие выборных представительных органов местного уровня –
важнейшее и основное организационное условие реальной значимости и
эффективной практики местного самоуправления. Осуществлять
самоуправление без структурной составляющей, которой население
выборным путем делегировало право решать дела местного значения,
касающиеся его интересов и нужд невозможно.
Органы местного самоуправления избираются непосредственно
населением или (и) создаются представительным органом муниципального
образования. Каждый структурных элемент органов местного
самоуправления наделяется определенными полномочиями для решения
вопросов местного значения.
Должностные лица местного самоуправления могут назначаться по
контракту или же избираться. Они наделяются исполнительно-
126
распорядительными полномочиями необходимыми для решения вопросов
местного значения, в том числе и по организации деятельности
определенного структурного элемента или органа местного самоуправления
в целом.
Как уже не раз отмечалось, органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти (ст.8 Конституции ДНР). А
следовательно недопустимо участие органов и должностных лиц
государственной власти в формировании органов и назначении должностных
лиц местного самоуправления, если иное не предусмотрено действующим
законодательством . Так в РФ, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» «предусматривается участие представителей
органов законодательной власти субъекта Российской Федерации в
конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных
администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава
комиссии) [2].» Органы местного самоуправления имеют статус
юридического лица.
Рассмотрим права муниципальных образований в части формирования
организационной структуры органов местного самоуправления и его
штатного состава. Здесь также следует учитывать две составляющие этого
вопроса:
- «политическая», связанная с общепринятыми подходами к
применяемой модели организации властных структур местного
самоуправления, т. е. с определенной структурой органов и должностных
лиц, установлением перечня их полномочий, субординации при принятии
нормативный правовых актов;
- «хозяйственная», определяющая специфические вопросы управления
специализированными органами муниципального хозяйства.
Эти две составляющие всегда взаимосвязаны и не могут абсолютно не
учитываться. Но все-таки что касается решения таких организационных
127
вопросов как:
способ избрания главы муниципального образования (населением или
представительным органом);
применяемая избирательная система при выборах представительного
органа;
порядок формирования местной администрации (главой
самостоятельно или по согласованию с представительным органом);
подходы к разграничению полномочий между органами и
должностными лицами и т.п., то это, как правило, зависит от существующей
местной политической ситуации, политической культуры.
Структура, порядок деятельности местной администрации всегда
обусловлены необходимостью решения задач управления муниципальным
хозяйством, то есть зависят от функционального признака.
Политическая ситуация и хозяйственная инфраструктура каждого
конкретного муниципального образования имеют специфические
особенности. Это связано с тем, что объекты управления различны, и в
зависимости от их состава создаются и соответствующие им субъекты.
Данный процесс возможен при наличии права муниципальных образований
на самостоятельное определение структуры органов местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления призваны решать определенный
перечень вопросов, за решение которых они взяли на себя ответственность
перед населением и государством. Для эффективного исполнения своих
полномочий органы местного самоуправления должны функционировать в
определенных организационно-правовых условиях, то есть возникает
необходимость наделения указанных органов правом собственной
компетенции. Практика показывает, что оптимальность решения вопросов
управления муниципальным хозяйством зависит от согласованности
взаимодействия различных органов местного самоуправления, для этого
каждый из них должен быть наделен собственной четко определенной
128
компетенцией.
Общепринятой структурой органов местного самоуправления
является:
представительный орган муниципального образования,
глава муниципального образования,
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган),
контролирующий орган, иные органы, предусмотренные уставом
муниципального образования (например, муниципальная избирательная
комиссия, муниципальная милиция и пр.). При этом, как правило, наличие
первых трех составляющих – представительного органа, главы
муниципального образования и местной администрации является
обязательным.
Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления
регламентируется действующим законодательством, многонациональность
устройства государства диктует необходимость при этом учитывать и
местные традиции. Порядок формирования, разграничение полномочий, срок
наделения определенными полномочиями, состав и порядок подотчетности,
подходы к организации контроля и иные вопросы деятельности органов и
должностных лиц местного самоуправления должны регламентироваться
уставом муниципального образования.
Исследование теоретических и практических аспектов организации
работы муниципальных органов различных стран, за немногим
исключением, показывает общность подходов к применяемым типам
структур. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские
коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от
практически невозможного в наше время решения муниципальных дел
общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен
почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:
1) муниципальный избирательный корпус как база,
2) вышедший из его лона распорядительный совет,
129
3) исполнительный орган и
4) наверху этой пирамиды – должностное лицо, облеченное ролью
высшего представителя муниципальной коммуны».
Начиная с 1920-х гг. этот почти повсеместно распространенный
четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран
Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого
исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично
высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя
как распорядительную, так и исполнительную власть в едином
представительном органе» [3].
6.3. Модели организационных структур местного самоуправления:
зарубежный опыт
Разновидность моделей организационных структур местного
самоуправления обусловлено возможными подходами к распределению
функционально-властных полномочий трех традиционно устойчивых
элементов системы муниципального управления – представительного органа,
местной администрации и высшего должностного лица местного
самоуправления. Основными вариантами распределения полномочий
местного сообщества, делегируемых населением реализуются:
- представительным органом и выборным высшим должностным лицом
– в различных соотношениях;
- представительным органом;
- выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные
полномочия население оставляет за собой и осуществляет их посредством
сходов и референдумов).
Использование определенного варианта делегирования полномочий
обусловлено влиянием таких факторов как:
численность населения муниципального образования и размер его
130
территории;
спектр решаемых вопросов и их сложность;
социально-политическая ситуация и т.п.
Используемая организационная модель распределения
функционально-властных полномочий также влияет на формы построения
структуры органов местного самоуправления.
Указанным вариантам соответствуют следующие модели
организационных структур (при их описании в отношении структурных
единиц используются наименования «мэр», «совет», «администрация»).
Модель «сильный мэр - совет» (рис. 6.1). Суть данной модели
заключается в том, что глава муниципального образования или мер и
представительный орган избираются всем населением. В таком случае мер
наделен сильными властными полномочиями и называется «сильным», а
именно: он самостоятельно подбирает, назначает и увольняет должностных
лиц администрации, единолично руководит деятельностью администрации;
наделен правом отлагательного вето на постановления совета; организует
работу совета и возглавляет его на заседаниях, подписывает акты,
принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет имеет право
преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов.
Досрочное прекращение полномочий мэра в результате утраты доверия со
стороны избирателей возможно только по решению местного референдума
Модель «слабый мэр – совет». Для данной модели характерно избрание
путем всеобщего голосования депутатского корпуса, и затем из числа
депутатов на первой сессии проводят выборы мера (рис. 6.1). В данной
системе мер не имеет права вето; при формировании администрации,
назначение и освобождение сотрудников администрации от должности
производится мэром с согласия совета; права мэра в области руководства
администрацией ограничены решениями совета.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]