Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
.pdf
области, осуществляется со дня вступления в силу настоящего Закона. Московская область имеет
преимущественное право на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного
назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов.
4. Наряду с определением момента начала приватизации сельскохозяйственных земель,
немаловажное значение имеет и нормативное закрепление порядка выдела земельных участков,
земельных долей. Закон Республики Дагестан от 29 декабря 2003 г. № 46 «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» предусматривает, что минимальные
размеры земельных участков при образовании новых и упорядочении существующих участков из
земель сельскохозяйственного назначения, допускаемых для совершения сделок, с учетом целей их
предполагаемого (разрешенного) использования составляют:
для получения сельскохозяйственной продукции на открытых грунтах — пять гектаров, на
орошаемых землях — два гектара;
для получения сельскохозяйственной продукции на закрытых грунтах в теплицах и
оранжереях — один гектар;
для закладки многолетних насаждений — один гектар.
В Республике Башкортостан минимальные размеры образуемых новых земельных участков,
формируемых из земель сельскохозяйственного назначения и необходимых для осуществления
эффективного и высокотехнологичного сельскохозяйственного производства с учетом целей их
предполагаемого (разрешенного) использования, составляют:
для получения сельскохозяйственной продукции на открытых грунтах — 50 га;
для получения сельскохозяйственной продукции на закрытых грунтах в теплицах — 0,5 га.
Не допускается выдел земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на
земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий и (или)
осушаемых земель, если размер выделяемого в натуре (на местности) земельного участка меньше
размеров землепользования единой оросительной сети.
Следует также обратить внимание на тот факт, что при отсутствии региональных
предписаний, определяющих минимальный размер земельных участков, пробел в правовом
регулировании данного вопроса восполняется за счет применения федеральных норм, которые в
соответствии с подп. 2 п. 1 настоящей статьи приравниваются к минимальным размерам земельных
участков, устанавливаемым в соответствии со статьей 33 ЗК РФ для осуществления деятельности
крестьянского (фермерского) хозяйства. Согласно п. 1 ст. 33 ЗК РФ минимальные размеры
земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в
государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского
(фермерского) хозяйства устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, в данном случае
закон формирует традиционную для российской правовой системы отсылку в никуда, поскольку
регионального закона нет, а федеральный отсылает к непринятому закону субъекта РФ. В этой
ситуации несмотря на формальное наличие правовых предписаний, пробел в регулировании
рассматриваемых отношений сохраняется вплоть до момента принятия соответствующего
регионального закона.
5. Иным образом обстоит ситуация с определением максимального размера земельного
участка. В данном случае закон в императивном порядке устанавливает, что максимальный размер
не может превышать 10% общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на
территории одного муниципального района. При этом предписания настоящей статьи не
предусматривают возможности изменения федеральной нормы региональными нормами. В то же
151
время Закон Московской области от 12 июня 2004 г. № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» в рамках ст. 6 определяет,
что максимальный размер общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на
территории одного муниципального района Московской области и могут находиться в
собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица, составляет 25% общей
площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на указанной территории в момент
предоставления и (или) приобретения таких земельных участков, что противоречит федеральным
требованиям, но в полной мере применяется на практике. В этой связи представляется
целесообразным рассмотрение норм настоящей статьи сквозь призму правовых предписаний ЗК РФ,
ст. 33 которого указывает, что максимальные размеры земельных участков, предоставляемых
гражданам в собственность бесплатно для целей, предусмотренных правилами пункта 1 настоящей
статьи, устанавливаются:
федеральными законами — из земель, находящихся в федеральной собственности;
законами субъектов РФ — из земель, находящихся в собственности субъектов РФ;
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления — из земель,
находящихся в собственности муниципальных образований.
6. Предписания комментируемой статьи представляют собой квинтесенцию правил
реализации его отдельных предписаний и проведения приватизации сельскохозяйственных угодий в
субъектах, не имеющих своей нормативной базы, регулирующей указанные аспекты. Наряду с
установлением правил разгосударствления земель, закон конкретизирует и сферы деятельности
отдельных органов государственной власти. Поскольку в большинстве своем рассматриваемые
аспекты составляют компетенцию исполнительной власти, то закон детализирует ряд функций
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, которые в общем порядке
регламентируются региональными Конституциями или уставами. В целях упорядочения и
разграничения компетенции органов исполнительной власти в части приватизации земель
сельскохозяйственного назначения в силу прямого предписания федерального закона к компетенции
высшего исполнительного органа власти субъекта РФ относятся следующие полномочия:
по приобретению земельного участка или земельной доли при отсутствии на нее частного
покупателя, т.е. физического или юридического лица. Указанное полномочие может быть
делегировано органам местного самоуправления при наличии специального предписания в
законе субъекта РФ;
по принудительному изъятию земельного участка из земель сельскохозяйственного
назначения, в том числе и обращению в суд по решению данного вопроса. Указанное
полномочие может быть реализовано органом исполнительной власти лишь при наличии
достаточных к тому оснований, а именно, если земельный участок используется с
нарушением установленных земельным законодательством требований рационального
использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель
сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки;
преимущественной покупки земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения
в случаях, установленных законом субъекта РФ. При наличии специального нормативного
предписания указанное полномочие может быть делегировано муниципальному образованию;
не производить извещение участников долевой собственности в случае, если участник
долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения
продает свою земельную долю без выделения земельного участка в счет своей земельной
152
доли другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации
или гражданину — члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный
участок, находящийся в долевой собственности;
принимать решение об образовании земельных участков.
7. В ряде случаев действующим законодательством закреплена необходимость опубликования
информации о земельных участках. В частности, указанная обязанность возникает в случае о
выделении земельного участка собственником из своего участка; о наличии невостребованной
земельной доли и в иных случаях. Целью таких публикаций является доведение указанной
информации до максимально большего круга лиц, которые потенциально заинтересованы в
приобретении соответствующего земельного участка, доли или имеют на данный объект права, в том
числе право требования. В этой связи размещение указанной информации целесообразно
производить исключительно в региональных средствах массовой информации, которые имеют
большой тираж.
Нормы комментируемой статьи детализируют перечень таких источников, относя к их числу
только официальные источники опубликования нормативных актов субъектов РФ и органов
местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Например, в Оренбургской
области в качестве такого источника длительное время выступала газета «Южный Урал».
Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 20 апреля 2011 г. № 15 «О
внесении изменения в Регламент Законодательного Собрания Оренбургской области» с 20 апреля
2011 г. официальным источником опубликования законов Оренбургской области и постановлений
Законодательного Собрания Оренбургской области считается областная газета «Оренбуржье».
Указанное правило на момент принятия и введения в действие комментируемого Закона было
достаточно актуальным, поскольку в большинстве случаев именно газета являлась основным
источником информации. Однако в настоящее время ситуация коренным образом изменилась —
акцент сделан на информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Именно оттуда «львиная
доля» населения «черпает» необходимые сведения. Размещение же публикаций в официальных
средствах массовой информации ориентировано в большинстве своем на пенсионеров, которые
практически не реализуют права, предусмотренные подп. 5 п. 1 настоящей статьи. Таким образом,
сохраняя юридическую силу указанного правила, не корректируя его с поправкой на Интернет, закон
тем самым фактически создает возможность продажи и перепродажи земель без предоставления
соответствующих сведений заинтересованным лицам, поскольку о такой публикации данные лица
эти сведения могут в большинстве своем и не получить.
8. Поскольку рассматриваемые правовые предписания относятся к числу переходных, то они
характеризуются ограниченным периодом их применения, который конкретизирован п. 2 настоящей
статьи — до вступления в силу закона субъекта РФ, регулирующего соответствующие
правоотношения. Поскольку в настоящее время практически все субъекты РФ приняли свои законы в
данной области, которые к тому же вступили в силу, нормы настоящей статьи не подлежат
применению и, несмотря на сохранение за ними юридической силы, фактически они ее утратили. То
есть, комментируемый Закон в своей структуре содержит правовые предписания, которые можно
отнести к категории так называемых «мертвых норм» — де-юре они наделены юридической силой в
рамках комментируемого Закона, де-факто — они ее утратили в момент наступления обстоятельств,
предусмотренных самой правовой нормой — принятия субъектом РФ специального закона.
9. Разделение общего земельного фонда, принадлежащего соответствующему субъекту на
земельные доли, участки может производиться по результатам межевания.
153
Межевание земельных участков представляет собой работы по установлению на местности
границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанию их
местоположения. Порядок межевания земель определяется ФЗ «О землеустройстве», ФЗ «О
государственном земельном кадастре» и иными нормативными актами. Применительно к
разгосударствлению сельскохозяйственных земель процедура межевания носит срочный характер —
она должна была быть проведена в отношении всех земельных участков до 1 июля 2012 г.
Указанный срок является максимально допустимым, поскольку до указанной даты не только должно
быть проведено межевание, но и оформлено право собственности на соответствующие земельные
участки. С момента истечения установленного срока в отношении всех сельскохозяйственных
участков вступают в силу полномочия органов местного самоуправления, поскольку в отсутствие
иных собственников такие земельные доли фактически становятся бесхозяйными. Во избежание
подобной ситуации закон закрепляет ряд специальных обязанностей органов местного
самоуправления по распределению земельных долей. Указанные обязанности также имеют срочный
характер и должны были быть реализованы до 1 июля 2013 г. Таким образом, в настоящее время
уполномоченные органы местного самоуправления утратили указанные обязанности. В этой связи в
случае, если ни дольщики, ни уполномоченные органы не произвели межевание земельных участков,
то межевание производится в последующем в общем порядке.
Анализ деятельности отдельных субъектов свидетельствует о том, что в большинстве своем
межевание земель сельскохозяйственного назначения проведено в установленный период
непосредственно по решению общего собрания дольщиков. В этой связи реализация обязанностей,
установленных п. 3 настоящей статьи, органами местного самоуправления являлась минимальной.
Указанные обязанности фактически направлены на организацию процесса оформления права
собственности и сводится к принятию в установленном порядке решения общего собрания о
межевании и распределении имеющихся земельных участков, а также обеспечение проведения
кадастровых работ по межеванию земельных участков.
Поскольку ни комментируемый Закон, ни иные нормативные акты не распределяют бремени
несения расходов по межеванию земель, одновременно обязывая органы местного самоуправления
обеспечить проведение кадастровых работ, то реализация указанных обязанностей может
рассматриваться в качестве основания для переложения указанного бремени финансовых расходов
на указанные органы. В тоже время закон не предоставляет органам местного самоуправления права
собственности на указанные земельные доли. В этой связи указанные органы могут действовать
исключительно в интересах дольщиков, т.е. третьих лиц. В случае самостоятельного межевания
земельных участков и передачи их в собственность дольщиков закон предусматривает
дополнительную обязанность органов местного самоуправления — предоставлять бесплатно
сведения, необходимые для подготовки проекта межевания земельных участков, в том числе
сведения, запрошенные им из органов, осуществляющих государственный кадастровый учет и
регистрацию прав на недвижимое имущество. Реализация указанной обязанности сопряжена с
необходимостью соблюдения ряда условий, сущность которых сопряжена с реализацией межевания.
Таким образом, фактически предоставление информации может осуществляться только при
наличии заключенного договора межевания земель, поскольку для его заключения необходимо
соблюдение иных предусмотренных условий. Следует особо обратить внимание на то, что закон
акцентирует внимание на предоставлении необходимой информации бесплатно, причем
одновременно указанное обстоятельство отражено в п. 4 настоящей статьи и в п. 5. Таким образом,
два самостоятельных правовых предписания дублируют друг друга. Одновременно закон
предоставляет уполномоченному органу месячный срок для надлежащего исполнения указанной
154
обязанности, т.е. для предоставления требуемых сведений. Однако обязанность предоставления
необходимых сведений требует предварительной активной позиции общего собрания дольщиков и
избранного им уполномоченного лица. Обязанность предоставления сведений возникает у
уполномоченного органа только в случае, если уполномоченным собранием дольщиков лицом
направлено заявление на представление таких сведений. Соответственно, с момента регистрации в
качестве входящей документации заявления уполномоченного лица начинается течение
предусмотренного п. 5 настоящей статьи месячного срока для исполнения рассматриваемой
обязанности. Отсутствие инициативы со стороны уполномоченного лица свидетельствует и об
отсутствии у органа местного самоуправления обязанности по представлению данной информации.
Указанная информация предоставляется одновременно со всеми необходимыми документами.
10. Расположение земель сельскохозяйственного назначения не имеет непосредственной
привязке к месту нахождения населенного пункта. Однако данный факт не может рассматриваться в
качестве основания для ограничения права собственности на него. Юрисдикция органов местного
самоуправления соответствующего населенного пункта на такие участки не распространяется. Тем
не менее, данный участок не может рассматриваться в качестве бесхозного, и должен быть передан в
собственность в общем порядке. В целях обеспечения возможности оформления права
собственности на участки сельскохозяйственных земель, расположенных на межселенной
территории, закон предусматривает специальные правила о распределении полномочий
уполномоченного органа. Предусмотренные настоящей статье обязанности в данном случае
возлагаются на орган местного самоуправления муниципального района по месту расположения
соответствующего участка. Таким образом, указанные обязанности реализуются в полном объеме, но
иным субъектом, прямо предусмотренным действующим законодательством. Однако в силу того,
что переходный период для реализации указанных положений практически завершен, то и указанные
обязанности, а также установленный порядок их распределения между отдельными органами
утратили свою практическую силу, что, тем не менее, не повлияло на их юридическую силу.
11. Отдельные особенности разгосударствления земель сельскохозяйственного назначения
обусловлены не только отнесением конкретного участка к рассматриваемой категории земель, но и
конкретным местоположением отдельных участков. В частности, такие особенности предусмотрены
для столичного региона. Речь в данном случае идет не только о Москве, но и Московской области,
поскольку территории указанных регионов достаточно подвижны и ряд муниципальных образований
с 1995 г. из областных территорий стали городскими. Включение территории отдельных населенных
пунктов в состав территории города федерального значения (Москвы) указывает на применение к
таким участкам общих правил заключения договоров купли-продажи земельных участков
сельскохозяйственного назначения.
При продаже такого земельного участка преимущественное право его покупки приобретает
город федерального значения (Москва), поскольку в данном случае территория муниципального
образования и города федерального значения совпадают. Указанное право реализуется по
установленной для торгов цене. Обязательным в данном случае является и извещение высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта РФ о намерении продать земельный
участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения
которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Основной особенностью в данном случае
является статус данной территории: одновременно она является и муниципальным образованием и
городом федерального значения. Особый статус территории предполагает и нормативное
закрепление специального субъекта, на которого возлагаются соответствующие обязанности. Закон
констатирует переход к городу федерального значения (Москве) лишь права преимущественной
155
покупки земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения на данной территории.
Однако переход такого права одновременно свидетельствует и о переходе предусмотренных
настоящей статьей обязанностей уполномоченных органов.
Следует также обратить внимание, что в отличие от большинства предусмотренных
настоящим законом переходных положений, положения п. 7 настоящей статьи сохраняют силу не
только до настоящего времени, но и на протяжении длительного будущего периода времени — до 1
января 2025 г.
Таким образом, законодателем предпринята попытка при разграничении отдельных этапов
осуществления приватизации земель сельскохозяйственного назначения распределить обязанности
между отдельными уполномоченными им субъектами, а также обеспечить реализацию норм ст. 9
Конституции РФ, закрепляющей и гарантирующей право частной собственности наряду и в равном
объеме с иными формами собственности.
Статья 20. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным
законом
1. Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои
нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
2. Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев принять нормативные правовые
акты, обеспечивающие реализацию настоящего Федерального закона.
Комментарий к ст. 20
1. Система законодательства РФ представляет собой единый комплекс, который
характеризуется стабильностью, логичностью, непротиворечивостью и иными свойствами. В этой
связи каждый последующий принимаемый нормативный акт должен соответствовать положениям
нормативных актов более высокого уровня, которые вступили в силу и не утратили ее к моменту его
принятия.
Однако система законодательства включает в себя не только акты более высокого уровня, но
также и равнозначные, а также акты более низкого уровня — подзаконные, локальные и т.п. Такие
акты подлежат приведению в соответствие требованиям вновь принятого нормативного акта.
Поскольку в рамках данного комментария речь идет об отдельных аспектах применения норм
федерального закона, то ему должны соответствовать все подзаконные нормативные акты, акты
субъектов РФ, а также локальные нормативные акты. Однако закон ограничивается лишь
нормативными актами федерального уровня, одновременно ограничивая и их перечень. Так, по
общему правилу к числу федеральных подзаконных нормативных актов могут быть отнесены указы
Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты министерств и ведомств. Положения
настоящей статьи исключают из своего регулирования акты федеральных министерств, федеральных
служб и федеральных агентств. Однако данный факт не означает, что указанные документы не
требуют соответствия настоящему закону. Они приводятся в соответствие по распоряжения
Президента РФ или Правительства РФ в зависимости от юрисдикции соответствующего органа,
определенной Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов
исполнительной власти».
156
2. В соответствии с предписаниями настоящей статьи пояснительная записка к проекту
федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определяет перечень
нормативных актов, подлежащих изменению и дополнению в связи с принятием федерального
закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Однако указанный перечень не
содержит тех категорий нормативных актов, на которые указывают предписания настоящей статьи, и
ограничивается лишь федеральными законами: ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)»; ФЗ «О
сельскохозяйственной кооперации».
Наряду с указанным перечнем определена и совокупность нормативных актов, подлежащих
признанию утратившими силу в связи с принятием комментируемого Закона, который охватывает
собой ряд указов Президента, а также постановлений Правительства РФ. Таким образом, концепция
комментируемого Закона предполагает в рамках приведения в соответствие нормам
комментируемого акта лишь утрату юридической силы рядом подзаконных актов. Однако
практическая ситуация сложилась иным образом. В соответствии с постановлением Правительства
РФ от 20 декабря 2002 г. № 912 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства
РФ по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения» прекращено действие ряда
постановлений Правительства РФ вследствие утраты ими юридической силы. К числу таких
нормативных актов, в частности, относятся:
постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации
колхозов и совхозов»;
постановление Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной
реформы в России», а также ряд иных ключевых нормативных актов.
В отношении указов Президента РФ позиция власти сложилась иным образом: ряд из них
утратил юридическую силу. Однако в некоторые нормативные указы Президента РФ были внесены
изменения и дополнения, что позволило им сохранить свое действие и после принятия и вступления
в силу комментируемого Закона. Указанная позиция отражена в Указ Президента РФ от 25 февраля
2003 г. № 250 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и
Президента РФ». В рамках приложения № 1 к данному указу определена совокупность нормативных
актов, в которые были внесены изменения, а соответственно и перечень произведенных изменений,
например, из п. 8 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской
Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487 «Об особо ценных
объектах культурного наследия народов Российской Федерации» слова «, занимаемые ими
земельные участки — в бессрочном и безвозмездном пользовании» исключить. Из пункта 2 Указа
Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1229 «О курортах федерального значения региона Кавказских
Минеральных Вод» слова «земельными участками,» исключить.
157
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]