Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные направления противодействия коррупции в Республике Беларусь на современном этапе
.pdf
бюджета на определенные ими цели и иные формы участия граждан в государственных и общественных делах.
Местные Советы депутатов наделены широкими полномочиями по решению вопросов местного значения. Например, согласно статье 17 вышеназванного Закона, они, в частности, утверждают программы социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной
единицы, местный бюджет и отчет о его исполнении; утверждают прогнозы
социально-экономического развития соответствующей административно-территориальной единицы; утверждают региональные программы, концепции
(Советы первичного уровня – планы мероприятий) по вопросам жилищного
строительства, благоустройства соответствующей территории, дорожного
строительства, коммунально-бытового и социального обслуживания граждан, социальной поддержки детей, молодежи, ветеранов, инвалидов, пожилых
людей и иных категорий граждан в соответствии с законодательными актами,
поддержки малого предпринимательства, здравоохранения, образования, развития физической культуры и спорта, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, улучшения условий и охраны
труда, обеспечения радиационной безопасности, охраны историко-культурного наследия и по другим вопросам местного значения; осуществляют
контроль за выполнением этих программ, концепций (планов мероприятий)
и утверждают отчеты об их исполнении.
Исполнение указанных программ (иных решений) не может быть успешным и полномасштабным, если совершается хищение или иное преступление,
тем более имущественного характера, подрываются финансово-экономические устои. Поэтому одним из важнейших направлений деятельности органов
местного самоуправления в современных условиях является противодействие
коррупционным правонарушениям. Это тем более актуально, что в собственности или в управлении органов местной власти находится много имущественных объектов, от рационального использования которых зависит благополучие и настроение местного населения, насколько оно удовлетворено
и доверяет власти в масштабах всего государства. Поэтому совершенно справедливо Глава государства требует неустанной и последовательной борьбы
с преступностью в целом и коррупционной – в частности.
Опыт показывает, что значительное число коррупционных правонарушений на местном уровне совершается в связи с незаконным предоставлением
земельных участков для индивидуального строительства (много таких случаев было выявлено в сельсоветах, расположенных в пригородах – недалеко от
Минска или областных центров), в жилищно-коммунальном хозяйстве (нередки случаи хищения выделенных государством средств для проведения ремонтных и иных работ), в дорожном строительстве. Важно также заниматься
такой сферой, как природопользование и охрана окружающей среды – здесь
иногда совершаются коррупционные преступления. На местном уровне предметом особого контроля с точки зрения антикоррупционной направленности
81
должна быть сфера по исполнению государственного заказа, государственных закупок. Особо пристальное внимание необходимо уделять сферам образования, предоставлению мест в дошкольных учреждениях, организациям
здравоохранения. Отметим, что в сфере образования наибольшие коррупциогенные риски возникают в связи с решением вопросов о зачислении в специализированные общеобразовательные школы и дошкольные учреждения,
о сдаче экзаменов и зачетов в период обучения [29, с. 90].
В юридической литературе коррупционные проявления в сфере здравоохранения рассматривают как проявление бытовой коррупции [32, с. 6]. Некоторые авторы к бытовой коррупции относят те деяния, в которых одной из сторон коррупционного отношения выступает «рядовое» физическое лицо.
Однако и так называемая бытовая коррупция отрицательно влияет на настроение людей. В свое время нами уже высказывалась идея, чтобы на официальном уровне, прозрачно пациент мог выразить врачу свою признательность,
перечислив на счет поликлиники или больницы определенную сумму, которую он считает необходимой, имея в виду дальнейшее материальное поощрение врача. Безусловно, это дело добровольное, в свою очередь, можно даже
усилить уголовную ответственность медицинского персонала за вынуждение
пациентов оплачивать работу врачей незаконно.
В сфере оказания публичных услуг органами местного управления и самоуправления значительную роль в противодействии коррупции может сыграть оптимизация административных процедур по предоставлению государственных услуг, расширение электронной формы оказания таких услуг
[29, с. 107–110]. В нашей республике такая работа уже дает свои позитивные
результаты.
Учеными и практиками подчеркивается, что обладание собственностью
не только дает свободу управомоченному органу, но и обязывает [30, с. 355].
В основном формы, методы, способы борьбы с коррупцией на местном уровне те же, что и на более высоком уровне государственного управления [33,
с. 5–17]. Однако преимущественно на местном уровне, в организациях, где сосредоточены материальные и иные ресурсы, оказываются услуги, которые
создают риск совершения коррупционных сделок. На местном уровне население наиболее тесно и непосредственно соприкасается с органами власти, соблюдение законности деятельности которых обеспечивает в значительной
степени доверие в целом к институтам власти.
Работу по противодействию коррупции надо организовывать на основе
определенной программы, действующей в рамках соответствующей административно-территориальной единицы (в дальнейшем – АТЕ). Данное направление деятельности может быть основательной, глубоко продуманной частью
общей программы социально-экономического развития соответствующей
АТЕ, утверждение которой относится к компетенции местного Совета депутатов. Полагаем, что такого рода программы (их части) должны приниматься не
только на областном уровне, но и во всех административно-территориальных
82
единицах; до их утверждения данные программы должны быть предметом
широкого обсуждения местным населением, органами территориального общественного самоуправления. Высказанные идеи и предложения способны
оказать помощь в составлении таких программ. Что касается не включенных
в проекты программ предложений, то до их утверждения на сессии Совета
депутатов о причинах этого общественность надлежит проинформировать.
Конечно, важно оказывать методическую помощь в составлении таких
программ. Полагаем, что органы прокуратуры, Министерство внутренних
дел и особенно Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь как палата территориального представительства должны быть нацелены
на системную работу по оказанию методической помощи местным Советам
в сфере противодействия коррупции не только в местных органах власти, но
и в подведомственных им организациях.
На местном уровне также важны такие направления деятельности, как
разрешение конфликта интересов, анализ сообщений граждан о возможных
коррупционных правонарушениях, антикоррупционная экспертиза актов,
в том числе силами юридических служб органов местного управления и самоуправления, мониторинг антикоррупционных факторов, стимулирование антикоррупционной активности институтов гражданского общества [34, с. 60].
Особое внимание следует уделять мерам развития внутреннего контроля
в организациях, подведомственных органам местного управления и самоуправления. В этих целях желательно поощрять разработку и принятие в организациях мер по внутреннему контролю, соблюдению этических норм для
предотвращения злоупотреблений должностным положением, полезным было бы создание трудовыми коллективами контрольных органов, не зависимых
от руководства, членов которых следовало бы наделить дополнительными
трудовыми гарантиями, обеспечить максимально возможную публичность
принятия решений в сфере приватизации, выделения земельных участков,
жилья и т. п., в частности, предусмотреть обязательное опубликование информации о состоявшейся приватизации имущественных комплексов, их новых
собственников, социальных и иных условиях приватизации (за исключением
сведений, составляющих коммерческую тайну), о выделении земельных участков конкретным лицам и т. п.
Коррупция, отрицательно воздействуя на местное сообщество, распространяет свое влияние на общество и государство, поэтому и способы борьбы
с ней должны находиться в плоскости отношений с обществом, государством,
гражданами, должностными лицами.
Правовые средства противодействия коррупции можно подразделить на
закрепленные в законодательстве права, обязанности, запреты, меры воздействия (их называют средствами-установлениями и правовыми технологиями),
т. е. деятельность по реализации средств-установлений [35, с. 13, 24].
К правовым технологиям по противодействию коррупции в юридической
литературе относят антикоррупционное правовое прогнозирование; антикор-
83
рупционный правовой мониторинг; антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [35, с. 25].
Под прогнозированием последствий принятия нормативных правовых актов принято понимать разработку возможного спектра вариантов развития
событий в связи с введением в действие закона или иного нормативного правового акта. Сделать точный прогноз последствий – дело весьма трудное.
К его подготовке должны привлекаться не только юристы, но и специалисты
других областей знаний с учетом содержания и направленности проекта акта.
Это могут быть экономисты, работники финансового и банковского сектора,
специалисты в области информационных технологий, которые на основе имеющихся данных могли бы моделировать возможные варианты развития событий. Часто уповают только на научные учреждения. Однако в данном случае
в большей мере значение имеет позиция практиков, которые по опыту своей
работы могут подсказать, как пойдет развитие общественных отношений.
Они должны быть задействованы в процессе прогнозирования последствий
принятия нормативных правовых актов.
В последние годы все больше внимания стали уделять правовому мониторингу. Он важен и для противодействия коррупции. В настоящее время под
правовым мониторингом принято понимать «такие стадии юридической деятельности, как правотворческий процесс, оценка качества действующих нормативных правовых актов, правоприменительный процесс» [36, с. 16]. Правовой мониторинг своей конечной целью имеет «создание эффективного
механизма правотворчества и реализации его результатов» [36, с. 20], т. е. актов законодательства. Антикоррупционный правовой мониторинг решений
органов местного управления и самоуправления позволяет выявлять в них
слабые (коррупциогенные) места (нормы), которыми могут воспользоваться
недобросовестные должностные лица. При этом заметим, что акты местного
уровня принимаются на основе нормативных правовых актов, обладающих
более высокой юридической силой (законы, декреты, указы, постановления
Правительства, ведомственные акты).
Позитивным является стремление к тому, чтобы в преамбуле решений
местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных
органов содержалась ссылка на конкретную статью, иное положение акта,
предоставляющее право принимать решение на местном уровне. На наш
взгляд, группы мониторинга следовало бы иметь в каждом областном исполкоме и Мингорисполкоме на штатной основе. В то же время в такой работе
должны активно участвовать созданные в местных Советах депутатов областного и базового уровня постоянные, а при необходимости, когда это диктуется криминогенной ситуацией, и временные комиссии. Однако и этого недостаточно. Надо усилить обратную связь: информация должна идти не только
сверху вниз, но и органы местной власти, реализуя решения вышестоящих
органов, обязаны при выявлении в них коррупциогенных рисков сообщать об
этом в государственные органы (должностным лицам) для учета в дальней-
84
шей нормотворческой работе. Полезно было бы, чтобы соответствующая
информация также направлялась в Национальный центр законодательства
и правовых исследований для формирований соответствующей базы сведений
с целью их учета при подготовке проектов законодательных актов.
Обратим внимание на то, что в России 19 августа 2011 г. Правительством
принято постановление № 694 «Об утверждении методики осуществления
мониторинга правоприменения в Российской Федерации». Особое значение
уделено сбору информации, ее обработке и анализу [37]. Этим постановлением определен круг актов, подлежащих мониторингу (законы, акты Президента, постановления Правительства, некоторых иных органов исполнительной
власти), а также указано, какая информация, иные данные используются при
осуществлении мониторинга. Полезно указание на то, по каким показателям
анализируется и оценивается информация о практике применения нормативных правовых актов. Анализ отечественной практики, зарубежный опыт свидетельствуют, что для антикоррупционного правового мониторинга «голых»
статистических данных недостаточно. Они являются лишь основой для выявления тенденций в правотворчестве и правоприменении. Необходимо изучать
конкретную правоприменительную практику, проводить социологические
исследования.
В Российской Федерации действует комплекс актов по правовому регулированию антикоррупционной экспертизы. Среди них назовем Федеральный закон от 17 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
При проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового
акта рекомендуется уделять внимание таким нормам, в которых предусмотрены широкие дискреционные полномочия, т. е. компетенция должностного
лица определяется по формуле «вправе»; имеются завышенные требования
к лицу, которое может предъявить для реализации свои права; имеется риск
принятия нормативного правового акта органом исполнительной власти сверх
своей компетенции; имеются пробелы в правовом регулировании; отсутствуют административные процедуры, включая конкурсные (аукционные) процедуры; отсутствует прозрачность информации; нарушается баланс интересов
и др. [11, с. 37].
Как уже отмечалось выше, рассчитывать, что только меры уголовного
и административно-деликтного репрессивного характера могут решить проблему искоренения коррупции, нельзя. Наличие коррупции является свиде-
85
тельством просчетов в управлении делами общества и государства. Полезно
осуществлять продуманную обязательную ротацию руководителей и заместителей руководителей государственных органов, принимающих решения
о распределении финансовых, материальных и иных ресурсов, а также правоохранительных и судебных органов по истечении определенного периода нахождения их в должности. Ротация руководителей органов местного управления и самоуправления нужна для того, чтобы не допустить налаживания
связей с коммерческими структурами во вред интересам государства и общества. Справедливо отмечается, что «необходимость ротации служащих, занимающих должности, обладающие высокой степенью коррупциогенности, связана с тем, что служащий, занимающий такую должность, в течение времени
практически неизбежно обрастает многочисленными связями и знакомствами
с должностными лицами других государственных органов, руководителями
коммерческих организаций и т. п., которые могут подтолкнуть его к совершению коррупционных действий.
При этом в условиях, когда и высокопоставленные представители властных структур, и руководители частных организаций, заинтересованные в совершении каких-либо действий со стороны первых, лично и достаточно близко знакомы друг с другом, вероятность коррупционных проявлений заметно
возрастает. Связано это с исчезновением страха разоблачения противоправных действий, поскольку в коррупционной цепочке задействованы только
“свои” люди, сложностью отказа в просьбах хорошо знакомым людям и тем
более друзьям и т. п.» [38].
Проведение работы по оптимизации государственного аппарата полезно,
однако это не абсолютная панацея в борьбе с коррупцией. Важны деловая
и моральная характеристика государственного служащего, ясность его полномочий и ответственности, порядок деятельности, контроль за ним, поручительство при приеме на работу и ответственность поручителей при совершении
противоправного деяния. На уровень коррупции, снисходительное отношение
к ней влияет социально-психологическая обстановка, признание этого явления в качестве нормального и допустимого. Поэтому важен социальный контроль, в том числе со стороны средств массовой информации, общественных
объединений, в частности, объединений бизнес-сообщества, которые обязаны
проводить антикоррупционную работу среди своих членов. Отсутствие таковой или недостатки в ее организации влекут за собой ответственность, включая прекращение деятельности бизнес-структур. Назревшим является решение вопроса о расширении оснований для увольнения должностных лиц
в связи с утратой доверия. Существующие со времен СССР подходы к увольнению по данному основанию уже изжили себя и не выполняют необходимой
функции по защите имущественных интересов государства и общества. Полезно участие представителей органов территориального самоуправления на
сессиях местных Советов депутатов при обсуждении вопросов, касающихся
обеспечения законности, проведении выборов руководителей местных Сове-
86
тов депутатов, их органов, согласовании кандидатур на должности в органах
исполнительной власти.
Подводя итог, заметим, что сугубо репрессивный подход малоэффективен,
поскольку нацелен на борьбу с последствиями (с воздействием на свершившийся факт), а не на причины и условия коррупционных правонарушений. Более результативными будут усилия, если к этой работе будут привлечены
органы местного самоуправления, т. е. местные Советы депутатов и функционирующие в рамках соответствующей единицы органы территориального общественного самоуправления. Наиболее эффективной такая деятельность будет тогда, когда изменится среда и отношение к данному явлению. Однако
более успешно можно решить данную проблему при условии активизации самоуправленческих начал, развитии гражданской позиции каждого члена общества.
3.6. Граждане и институты гражданского общества
как субъекты противодействия коррупции
В странах молодой демократии законодательство и правоприменительная
практика еще далеки от совершенства, не столь эффективна работа правоохранительных и иных государственных органов, еще на недостаточно высоком
уровне находится правосознание, правовая культура. Все это приводит к колоссальным потерям материального и морального характера.
Противодействовать коррупции должны не только институты власти, но
и все общество, ведь коррупция не представляет собой локальную проблему,
а это то явление, которое затрагивает все общество и экономику всей страны,
что обуславливает вовлечение в эту работу наиболее широкого круга участников. На это обращалось внимание в прежних публикациях автора [13]. Отметим, что в Российской Федерации принято достаточно современное законодательство по преодолению коррупции, по ряду направлений оно более современное, чем в Республике Беларусь. Однако в обоих государствах есть
политическая воля Глав государств искоренять коррупцию. Справедливо отмечается специалистами, что «эффективное противодействие коррупции возможно только при комплексном использовании экономических, политических, социальных, информационно-пропагандистских и правовых проблем»
[39, с. 76].
Позитивную оценку можно дать и актам российского законодательства,
обеспечивающим оказание гражданам государственных услуг, доступ граждан к информации о деятельности государственных органов. Белорусское законодательство в этом отношении также развивается весьма динамично.
Многие положения, сформулированные в российском законодательстве,
в частности об антикоррупционной экспертизе, о правовом мониторинге,
можно было бы использовать в нашем национальном праве. Однако считаем,
87
правоприменительная практика у нас является более последовательной и настойчивой в искоренении коррупции. Борьба с коррупцией, ее предупреждение являются важнейшей составляющей общей стратегии развития белорусского государства. Работа в этом направлении всегда в центре внимания
нашего Главы государства. Выхода на новые рубежи развития, искоренения
негативных явлений требует Президент Российской Федерации. Это же направление деятельности государства всегда звучит в посланиях Президента
Республики Беларусь. Практика свидетельствует, что моральные и материальные потери от коррупционных правонарушений бывают столь велики, что не
позволяют компенсировать ущерб за счет имущества виновного лица. Перманентное совершенствование законодательства необходимо, но сосредотачиваться только на этом аспекте нельзя. Без изменения менталитета, парадигмы
ценностей и приоритетов уровень коррупции существенно снизить трудно.
К сожалению, в меньшей степени, чем Глава государства, занимается проблемами коррупции Правительство, что, на наш взгляд, является недостатком,
ведь именно в непосредственном подчинении Правительства находятся министерства и государственные комитеты.
Важно бороться с этим явлением при активном участии граждан. Огромный потенциал имеют институты гражданского общества, в том числе общественные объединения граждан. Один из основоположников теории гражданского общества Д. Истон отмечал, что гражданское общество выступает
как фильтр требований и поддержки общества к политической системе [40].
Гражданское общество – это сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся некоммерчески направленных ассоциаций
и организаций, огражденных от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти и бизнеса, а также других
внешних факторов [40]. Неотъемлемым условием построения правового государства является развитое гражданское общество, они – равноправные партнеры. Практика привлечения гражданского общества в сферу противодействия коррупции за рубежом продемонстрировала свою успешность. Если
государство обладает юридически властными полномочиями, устанавливает
санкции, решает иные вопросы, то для гражданского общества основной
является функция социального контроля, оно обеспечивает социализацию
граждан, оказывает мощное моральное воздействие на граждан, формирует
цивилизованную парадигму взаимоотношений между субъектами.
К сожалению, полноценный механизм вовлечения граждан и их организаций в работу по противодействию коррупции путем активизации деятельности различных институтов гражданского общества в нашей республике еще
не создан. Хотя в белорусском законе «О борьбе с коррупцией» [41] предусмотрено, что государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией,
решают стоящие перед ними задачи самостоятельно и во взаимодействии
между собой, с другими государственными органами и иными организация-
88
ми, а также при содействии граждан Республики Беларусь (ст. 6 Закона).
В статье 9 Закона указано, что общественные объединения участвуют в борьбе с коррупцией в соответствии с актами законодательства.
Как верно отмечается российскими авторами, «в гражданском обществе
все более отчетливо осознается опасность коррупции, борьба с которой не является задачей только публичной власти. Медленно, но неуклонно в обществе
формируется механизм противодействия коррупции, основанный на высоком
гражданском сознании и ответственности» [42, с. 12].
Отдельные граждане задействованы в борьбе с коррупцией посредством
участия в выборах, народном обсуждении вопросов государственного и общественного значения, направления обращений (петиций), проведения массовых
мероприятий, непосредственного взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления, политическими партиями и общественными объединениями. Общественность должна участвовать в работе по
противодействию коррупции активно и широко, а не по остаточному принципу, когда ее голос нужен лишь для одобрения намеченного решения.
На активизацию деятельности граждан и гражданского общества в целом
в области противодействия коррупции нацеливает Конвенция ООН против
коррупции. Согласно статье 13 Конвенции, государство призвано принимать
надлежащие меры для активной работы отдельных лиц или групп за пределами публичного сектора (гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин), для предупреждения коррупции и борьбы с ней, для углубления понимания обществом
факта существования, причин и опасного характера коррупции и создаваемых
ею угроз.
Поддерживаем высказанную специалистами идею о полезности утверждения на высоком государственном уровне Концепции взаимодействия органов
государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества по противодействию коррупции [42, с. 15]. Этот документ
в условиях Республики Беларусь может приобрести характер комплексного
акта, в котором может быть задействован потенциал широкого спектра участников. Следует уделить внимание активизации органов территориального общественного самоуправления, ведь в их составе уже работают наиболее активные граждане. Было бы полезно, на наш взгляд, подумать о стимулировании
работы в данной области как отдельных граждан, так и их объединений. Например, определенная часть средств от выявленного коррупционного правонарушения в случае взыскания причиненного ущерба могла бы направляться
на развитие объектов локальной инфраструктуры, поощрение наиболее активных граждан. Заметим, что на республиканском уровне у нас действуют
нормы о материальном поощрении граждан, предоставивших информацию
о коррупционном преступлении.
Особое внимание надо уделять нормотворческим инициативам граждан,
вносящим свои предложения, в том числе проекты актов, в органы исполни-
89
тельной власти, органы местного самоуправления по вопросам организации
противодействия коррупции. Следует усилить потенциал парламентского
контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции,
а также для контроля местных представительных органов. В судебной системе можно выделить таких субъектов противодействия коррупции, как народные заседатели.
Среди общественных объединений граждан отметим политические партии, профессиональные союзы, религиозные организации, творческие и иные
союзы (например, Союз юристов), объединения предпринимателей. Эти объединения создаются и функционируют на основе актов законодательства,
подлежат соответствующей регистрации, т. е. их деятельность получает соответствующую правовую регламентацию. Однако их роль как субъектов
противодействия коррупции слабая. Полагаем необходимым повысить роль
и ответственность общественных формирований, особенно союзов предпринимателей, в предупреждении и искоренении коррупции. Непринятие ими
мер в этой сфере должно быть предметом анализа регистрирующих органов.
Нами предлагается подумать о пределах вторжения государства в деятельность таких общественных формирований (например, отстранение от руководства общественной организацией) по причине непринятия мер по противодействию коррупции.
В условиях развитого гражданского общества получают поддержку средства массовой информации. В то же время они должны нести строгую ответственность за размещение недостоверной информации о якобы имевших
место коррупционных правонарушениях. Особенно этим, в негативном плане,
отличается Интернет. Должно стать правилом, что обвинение кого-либо в правонарушении, в том числе коррупционном, может быть размещено в сети Интернет при условии идентификации автора информации.
Одним из важнейших средств общественного воздействия на коррупционную сферу должно стать, как правило, публичное рассмотрение дел в судах
о коррупционных преступлениях. Полезно также регулярно освещать по наиболее резонансным делам, как исполняется приговор суда. Раскаяние коррупционера имеет важное значение для возможного смягчения наказания.
В организациях, где выявлен факт коррупции, целесообразно давать им
публичную отрицательную оценку с определением мер по недопущению
впредь подобных фактов.
Необходим анализ причин существования теневой экономики и разумное
сочетание различного рода стимулов карательного и поощрительного характера, направленных на «вывод» экономики из тени.
Подготовка проектов антикоррупционных программ должна осуществляться с широким привлечением специалистов и общественности, граждан.
Желательно практиковать опубликование региональных (ведомственных)
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]