Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные направления противодействия коррупции в Республике Беларусь на современном этапе
.pdf
ухудшается положение участников общественных отношений; о стремлении
к стабильности правового регулирования; исключении избыточности актов
законодательства; их системности; о пропорциональности ограничения прав
достигаемым целям (так называемым правомерно достигаемым целям, о которых говорится в статье 6 Европейской конвенции о защите прав и основных
свобод и статье 23 Конституции Республики Беларусь); о необходимости трактовки положения Конституции Республики Беларусь с учетом общепризнанных принципов международного права, на что ориентирует статья 8 нашей
Конституции.
Назрела необходимость прогнозирования последствий принятия и регулирующего воздействия акта. За чисто материальными последствиями, которые
могут наступить в связи с принятием акта, надо видеть иные составляющие
этого процесса, в том числе, как новые правила повлияют на деловую активность граждан, предпринимателей, их настроение, физический и психологический настрой, ощущение ими справедливости и разумности принятого решения.
Влияет ли нормотворческая, в том числе законотворческая, деятельность
на социально-экономическое благополучие? Является ли экономия средств заботой органов Комитета государственного контроля, прокуратуры, правоохранительных и иных органов государственной власти? Речь идет только
о каких-то «осязаемых» ресурсах – материальных, денежных средствах?
Влия ет, а если еще упомянуть практику правоприменения, то существенным
образом! Потери бюджета, материальные расходы в этой области по причине
принятия плохо подготовленных актов также есть! Было бы правильно эту
сторону деятельности оценить критически, чтобы усилия государственного
аппарата направить в более полезное русло и повысить отдачу при решении
жизненно важных вопросов.
Анализ юридической литературы показывает, что исследование принципа
экономии преимущественно проводится в рамках науки процессуального
права: чаще речь идет о принципе процессуальной экономии при рассмотрении уголовных [50] и гражданских дел [51]. Это же касается и юридической
ответственности. Здесь также важен и применим, как отмечают в юридической литературе, принцип экономии уголовно-правовой репрессии. Справедливо полагают, что принцип экономии репрессии предполагает соблюдение
меры и в правотворчестве, и в правоприменении [52]. На наш взгляд, экономия
юридической репрессии означает выбор оптимальной меры воздействия на
нарушителя законодательства. В данном случае экономию нельзя сводить
только к назначению минимального наказания. Важно, чтобы достигались те
цели, которые определены в качестве таковых при решении вопроса о привлечении к юридической ответственности. Речь может идти и о расширении круга субъектов ответственности. Такой пример: противодействовать реализации
контрафактной продукции может ответственность не только за ее производство, но и за приобретение гражданами, юридическими лицами. Естественно,
101
что в этой ситуации надо определить четкие условия. В науке гражданского
права обращается внимание, что принципу экономичности подчинена реализация гражданских прав и обязанностей [53].
Экономичность правового регулирования проявляется в установлении
лишь неких границ, в рамках которых можно действовать, но которые недопустимо нарушать. Конечно, каждая из сфер – частноправовая и публичноправовая – отличается по степени воздействия права на отношения в этих
сферах.
В любом современном государстве власть стремится к тому, чтобы источник доходов человека, юридического лица был законным. В этих целях определяется система заработной платы для работников, порядок исчисления
и уплаты пенсий, пособий, а также налогов физическими и юридическими лицами, регулируется хозяйственная деятельность, определяется порядок совершения сделок и т. п. Даже для приема в гражданство Республики Беларусь
предусмотрено в качество одного из условий наличие законного источника
к существованию.
Отсутствие законного источника доходов может свидетельствовать о том,
что удовлетворение материальных и духовных своих потребностей человек
осуществляет вопреки требованиям закона. Конечно, неработающее лицо может получать материальную помощь со стороны государства (пособие по безработице), от иных лиц (мужа, жены, родственников и др.). Однако имеется
немало случаев, когда человек не работает в качестве наемного работника, не
занят предпринимательской или иной легальной деятельностью, которая приносит доход, однако может позволить себе такие блага, которые недоступны
иным (работающим) лицам. Они могут быть получены в результате выполнения работ в теневом секторе экономики, совершения хищений (мелких,
а также уголовно наказуемых). Все это побуждает государство принимать
акты законодательства, направленные на обеспечение законопослушного поведения граждан, в том числе, когда речь идет о получении ими средств для
жизни.
Важнейшим ресурсом, способным усилить динамику процессов взаимодействия между человеком и государством, вывести их на новый уровень,
сегодня являются информационные технологии. В нашем государстве еще
в начале 2000-х годов выбрано направление – развитие информационного общества, и для этого сделано много. Правда, наблюдались периоды роста числа
государственных служащих, несмотря на общую тенденцию развития информационного общества. Используя новые технологии, можно больше экономить. Считаем, что нет необходимости в ежегодном декларировании тех доходов, которые и так контролируются государством в лице соответствующих
органов. Например, доходы, которые гражданин получает в качестве работника, доходы от продажи имущества и т. п. Затрачиваются большие ресурсы на
получение справок, составление деклараций, их проверку и др. По нашим расчетам, ежегодные издержки на составление деклараций, получение соответ-
102
ствующих справок, поездки за ними, проверку правильности составления
деклараций и другие расходы насчитывает несколько миллионов у. е. Было бы
полезно сохранить декларирование лишь тех доходов (имущества), полученных средств, которые оказываются вне контроля государства, например займы,
полученные вне банковской системы, средства, поступившие из-за границы.
Декларирование можно сохранить для случаев поступления на государственную службу, участия в выборах (в данном случае, на наш взгляд, полезно
было бы декларировать доходы за последние пять лет), а также по требованию
налоговой службы для отдельных лиц, в частности не работающих, но, судя
по всему, имеющих доходы, не исключая нелегальные.
Если затронутый выше вопрос можно рассматривать как его постановку,
желание сделать декларирование доходов более полезным, то уже сейчас вызывает удивление информация о массовой неуплате транспортного налога
автовладельцами. Ведь должна быть информация о конкретных лицах и проводиться если не привлечение их к ответственности, то хотя бы «профилактическая» работа. Более экономной могла бы быть работа по организации призыва на срочную воинскую службу. Уже с момента приписки к призывному
участку молодых людей следовало бы знакомить с их обязанностью явиться
в военкомат с момента издания Указа Главой государства об очередном призыве на срочную службу. На это ранее указывалось в юридической литературе, так как государство много тратит времени и средств для вручения повесток, поиска призывников и др. [54, c. 13–14].
Одним из важнейших требований нормотворческого процесса является финансово-экономическое обоснование проекта акта. В целях стимулирования деятельности министерств и государственных комитетов, иных органов исполнительной власти можно было бы предусмотреть возможность использования,
например в течение года-двух, какого-то процента сэкономленных средств для
нужд системы, поощрения работников, если ведомством предложен и принят
новый закон, обеспечивающий сокращение государственных расходов. Дополнительные же расходы следовало бы стремиться покрыть за счет финансирования, выделенного для соответствующего ведомства. Лишь в исключительных
случаях средства могут быть получены из других статей бюджета.
В практике правоохранительных органов распространено применение такой меры пресечения, как арест. Не всегда это диктуется обстоятельствами
дела. Можно было бы подумать о материальных стимулах на основе закона
для применения арестов в исключительных случаях. Позитивно, что в свое
время по инициативе автора был решен вопрос о взыскании средств в связи
с розыском лица, подозреваемого в совершении преступления [55]. Полагаем,
что на очереди должно быть и решение вопроса о возмещении средств, затрачиваемых государством при применении меры пресечения в виде домашнего
ареста. На конституционном уровне (ст. 99) важные гарантии по экономному
законотворчеству предусмотрены.
103
Более экономный подход должен быть при проведении контроля и надзора. Известно, что такие категории, как контроль и надзор, различаются. Например, по итогам конституционного контроля неконституционные акты
признаются не имеющими юридической силы, а по итогам конституционного
надзора (как и прокурорского надзора), как правило, не принимается окончательного решения. Часто обращается внимание на то, что контроль означает
еще изучение целесообразности принятия решения, надзор касается прежде
всего соответствия закону. Однако эти направления деятельности государственных органов следует совместить. На примере конституционного контроля полагаем, что потенциал Конституционного Суда надо использовать более
эффективно – его акты следует направлять не только на формально-юридическое, сущностное содержание, но и на определение вектора развития
законодательства. Вместе с тем трансформация конституционного контроля
в конституционный надзор в зависимости от субъекта обращения в Конституционный Суд не уменьшает юридического значения принятого Конституционным Судом решения с позиции его содержания. Некоторый формальный дефект (в отношении субъекта обращения) значительно меньше дефекта,
который заключается в неисполнении соответствующими субъектами требований статей 52 и 59 Конституции, т. е. обязанностей по исполнению Конституции, созданию надлежащего правового порядка.
Выше нами говорилось о принципе экономии уголовно-правовой репрессии. Уклонение от отбывания назначенного судом уголовного наказания (рецидив) не только является свидетельством неправильно выбранной меры, но
и влечет дополнительные затраты государства по реализации мер уголовной
ответственности. Отметим, что свидетельством неэффективности карательной судебной практики в уголовно-правовой сфере выступает также частое
принятие законов об амнистии. В свое время нами высказывалась идея о том,
что на определение срока лишения свободы должны оказывать влияние не
только обстоятельства совершения преступления, личность преступника, но
и условия содержания в местах лишения свободы. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу, Беларусь взяла на себя обязательства по соблюдению
международных стандартов в области содержания лиц, приговоренных к лишению свободы.
Судья, на наш взгляд, должен стремиться назначить адекватное наказание. Дополнительная работа по исполнению назначенного наказания не должна вести к нарушению законности и справедливости.
Одним из важнейших цивилизованных стандартов правовой регламентации является предвидение необходимости принятия нового акта, создания условий до его введения для граждан, чтобы они могли подготовиться к новой
ситуации. К сожалению, это не всегда происходит [56, 57]. Ситуация улучшилась по сравнению с таковой в 90-е годы прошлого столетия.
Важнейший элемент принципа поддержания доверия граждан закону
и действиям государства – разумная стабильность регулирования правовых
104
отношений, недопустимость произвольного изменения законодательства (иначе
это можно расценивать как злоупотребление своим правом), установление оптимального периода для адаптации граждан, субъектов хозяйствования к новым правовым правилам. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент
принятия им какого-либо решения. Таким образом, можно вести речь о соблюдении принципа ожидания принятия государственными органами цивилизованных правовых решений. Следует стремиться к максимальному совпадению формы выражения с нормативной волей субъекта власти.
Потенциал экономии государственных средств в процессе нормотворчества еще полностью не задействован, хотя за последние годы в этом направлении сделано много. Нужны дополнительные не только правовые, но и организационные усилия. В качестве одного из вариантов усиления организации
данной работы могло бы быть создание в аппарате Министерства экономики
подразделения, которое бы проводило мониторинг актов и правоприменительной практики, ведущих к излишним денежным и иным затратам, занималось бы поиском разумного сокращения расходов не в ущерб правам и законным интересам людей. Правилом нормотворческой деятельности должно
стать обоснованное прогнозирование ожиданий в связи с принятием нового
акта. Полезно, чтобы до принятия нового акта разработчики проекта и заинтересованные инстанции представляли емкую информацию о состоянии дел
с реализацией действующих актов по соответствующему кругу отношений.
Таким образом, усилия в перспективе будут в большей степени направлены
на формирование единой правоприменительной практики, стабильность законодательства, более ритмичную и ясную работу субъектов хозяйствования,
обеспечение правовых ожиданий граждан.
4.3. Особенности организации проведения
антикоррупционной экспертизы и проблемы ее эффективности
Преодоление коррупции предполагает применение комплекса мер, среди
которых в последние годы все больше выделяется экспертиза правовых актов,
прежде всего нормативных правовых актов. Заметим, что антикоррупционная
экспертиза – не панацея против коррупции, но важное средство противодействию ей, ведь она способствует предотвращению коррупциогенности законов и иных правовых актов.
Правовая экспертиза нацелена на создание качественного по своему содержанию и юридической технике нормативного акта, на предупреждение негативных явлений, которые могут наступить в связи с его принятием, на достижение социально полезного результата. Выделяют различные виды экспертиз
нормативных правовых актов. Так, Ю. А. Тихомиров называет экономическую, финансовую, юридическую, экологическую, техническую и другие
виды экспертиз [58, с. 21].
105
Противодействие коррупции требует применения системных мер. Ведущее место среди них занимает механизм предотвращения коррупциогенности
законов и иных правовых актов.
В числе юридических технологий противодействия коррупции выделяют
антикоррупционное правовое прогнозирование; антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, антикоррупционное правовое моделирование, антикоррупционный правовой мониторинг [35, с. 38].
Объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, регулирование которых осуществляется правовым актом, подлежащим проверке на предмет выявления в нем коррупциогенных факторов. Определяя содержание понятия «антикоррупционная экспертиза», ученые часто
рассматривают ее как разновидность правовой экспертизы [59, с. 26]. Ведь
в результате ее проведения проверяется качество проекта или уже принятого
акта, его согласованность с системой законодательства. Антикоррупционная
экспертиза нормативных правовых актов и их проектов не является судебной
экспертизой.
Экспертиза (от лат. expertus – опытный, сведущий) – исследование, проводимое лицом, сведущим в науке, технике, искусстве или ремесле, привлеченным по поручению заинтересованных лиц, в целях получения ответа на вопросы, требующие специальных познаний [60].
В различных словарях под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением
мотивированного заключения [61, с. 1516]. Правовая экспертиза является исследованием эксперта, обладающего специальными знаниями, в целях использования полученных результатов в юридической деятельности. Такое исследование проводится в силу указания на его проведение либо по решению
или поручению уполномоченных на то лиц либо в силу прямого указания
нормативных правовых актов [62, с. 17].
Правовую основу антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов составляют Конституция
Республики Беларусь, международные договоры в сфере противодействия
коррупции, Закон «О борьбе с коррупцией», иные законы и нормативные правовые акты государства.
В нашей республике и Российской Федерации приняты и действуют акты
различной юридической силы, в которых идет речь о необходимости проведения экспертизы подготовленных проектов. Этот вопрос имеет даже наднациональный характер: принято несколько решений органов Союзного государства. Кроме того, обратим внимание на то, что противодействие коррупции
давно вышло на международный уровень: принято и действует множество
международных документов. В частности, Конвенция ООН против коррупции предусматривает обязанность государств-участников регулярно проводить оценку юридических актов с точки зрения соответствия их требованиям
предупреждения коррупции (ст. 5).
106
Комплекс приемов и методов, других правовых инструментов и процедур
составляет суть правовой экспертизы, которая имеет целью обеспечить оптимальное использование ресурсов посредством принятия эффективного правового решения [63].
Для проведения любого вида экспертизы необходимо иметь специальную
подготовку, в том числе обладать теоретическими знаниями и практическими
навыками в соответствующей области. Как справедливо замечает А. В. Филатова, экспертная деятельность – это целенаправленная, квалифицированная,
характеризующая удовлетворение спроса процедура оценки ситуации (явления, действия), определения закономерностей ее развития с последующим выявлением тенденций и построением прогноза на основе собственной и (или)
заимствованной методики [64, с. 5]. В чем же сущность антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов? Благодаря ей обеспечивается содействие внедрению научных достижений
и лучших образцов практики в законодательство. Тем самым достигается
большая эффективность нормативного правового регулирования общественных отношений, уменьшаются негативные проявления, интенсифицируется
процесс становления и развития правового государства [65, с. 14]. Нами разделяется позиция тех ученых, которые считают, что антикоррупционная
экспертиза не только средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное с технологией правового мониторинга, но и дополнительный инструмент обеспечения качества актов, их большей эффективности. Методические
основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как отсутствие
в тексте нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении [35, с. 8; 66, с. 35]. Целью антикоррупционной экспертизы является обнаружение и устранение правовых предпосылок
коррупции (коррупциогенных факторов), т. е. устранение дефектов правовой
нормы, правовой формулы [67, с. 20]. Антикоррупционная экспертиза проектов способствует прежде всего раннему, еще до введения в действие актов,
выявлению дефектов законодательства, создающих потенциальный риск принятия коррупционных решений и должностных лиц, государственных органов, граждан, в том числе представителей негосударственных организаций.
Как отмечается в юридической литературе, в большинстве европейских
стран, а также в США оценка проектов правовых актов на коррупциогенность
специально не предусматривается регламентами парламентов или актами
правительства, однако фактически она проводится в комитетах парламента,
администрации правительства или правительстве, министерстве юстиции
[68, с. 212].
В соответствии со статьей 47 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» подготовка проекта нормативного правового акта может
включать проведение юридической и иных необходимых экспертиз.
Согласно статье 49 названного Закона, проект нормативного правового
акта подлежит обязательной юридической экспертизе. В зависимости от вида
107
нормативного правового акта проводится обязательная юридическая экспертиза следующих проектов:
нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь, – уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь;
законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания
Рес публики Беларусь, а также изменений и (или) дополнений, внесенных в законопроект в Палате представителей, – Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. Поступившие в Палату
представителей Национального собрания Республики Беларусь проекты законов направляются в уполномоченное структурное подразделение Секретариата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь для
подготовки соответствующего заключения;
постановлений Совета Министров Республики Беларусь – Министерством
юстиции Республики Беларусь, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;
нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов – их юридическими службами, а проектов нормативных
правовых актов местных Советов депутатов – юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.
По решению нормотворческого либо иного уполномоченного законодательными актами Республики Беларусь государственного органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной
экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической
и т. д.), за исключением случаев, когда законодательными актами Республики
Беларусь предусмотрено проведение экспертизы в обязательном порядке.
Порядок проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов
определяется законодательством Республики Беларусь.
Законом предусмотрено проведение криминологической экспертизы (ст.
49-1). Она впервые введена Законом Республики Беларусь от 1 ноября 2004 г.
№ 321-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь
“О нормативных правовых актах Республики Беларусь”».
У нас в отличие, например, от России нет специального законодательства,
посвященного антикоррупционной экспертизе. Она охватывается проведением криминологической экспертизы.
В действующей редакции статьи 49-1 Закона предусмотрено, что проекты
нормативных правовых актов подлежат криминологической экспертизе в случаях и порядке, установленных Президентом Республики Беларусь.
Указом Президента Республики Беларусь от 6 июня 2011 г. № 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы» (в ред. Указов
Президента Республики Беларусь от 30 декабря 2011 г. № 621, от 24 января
108
2014 г. № 49, от 17 июля 2015 г. № 328) [69] утверждено Положение о порядке
проведения криминологической экспертизы. Указом № 230 определены виды
актов, которые подлежат криминологической экспертизе, и сроки ее введения
относительно актов различного уровня и содержания. В настоящее время такая экспертиза охватывает все основные нормативные правовые акты. Что же
касается криминологической экспертизы ранее принятых (изданных) правовых актов, то она проводится по решению Президента Республики Беларусь,
Администрации Президента Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры.
Согласно Положению, криминологическая экспертиза – исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем
норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений (далее –
возникновение рисков криминогенного характера).
Основными задачами криминологической экспертизы являются:
объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;
подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах правовых актов (правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;
формирование предусмотренного в правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.
Криминологическая экспертиза проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» (далее – Научно-практический центр).
Обязательной криминологической экспертизе подлежат проекты законов,
правовых актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка,
Управления делами Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено пунктом 6 настоящего Положения.
Обязательная криминологическая экспертиза проектов правовых актов
Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь,
Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь проводится с учетом пункта 1 Указа
Президента Республики Беларусь от 6 июня 2011 г. № 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы».
Положение определяет, в отношении каких актов не проводится криминологическая экспертиза, а также кто инициирует проведение криминологической экспертизы, кому и в отношении каких актов представляются заключения по результатам криминологической экспертизы.
109
Установлено, что проведение криминологической экспертизы проекта
правового акта осуществляется после проведения его обязательной юридической экспертизы, предусмотренной законодательными актами, если иное не
определено настоящим Положением. Криминологическая экспертиза проекта
закона, вносимого на рассмотрение Президента Республики Беларусь для направления (согласования направления) в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, проекта правового акта Президента
Республики Беларусь, других проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, должна быть проведена перед их
внесением в установленном порядке на рассмотрение Главы государства
(п. 8 Положения).
В соответствии с пунктом 10 Положения к направляемому для проведения
криминологической экспертизы проекту правового акта прилагаются:
сопроводительное письмо;
обоснование необходимости принятия (издания) правового акта, включая
финансово-экономическое обоснование;
аналитические и статистические материалы, обосновывающие необходимость принятия (издания) правового акта, если они имеются;
сведения о согласовании и визировании проекта правового акта, в том
числе о неучтенных замечаниях и предложениях, если они имеются;
заключение по результатам проведения обязательной юридической экспертизы, иные экспертные заключения по проекту правового акта, если они
имеются.
Однако полагаем, что в качестве важнейшего сопроводительного документа в данном случае должна быть информация о прогнозе ожидаемых последствий принятия нормативного правового акта, его регулирующем воздействии. Именно на этом должен быть сделан акцент разработчиками проекта.
Это вряд ли профессионально могут сделать те, кто призван проводить криминологическую экспертизу.
В качестве основного критерия оценки проекта правового акта (правового
акта) при проведении криминологической экспертизы Положение определяет
возможность возникновения рисков криминогенного характера в процессе
применения правового акта, в том числе обусловленных его социальной неадаптированностью, неоднозначностью его норм, неполнотой правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений (ст. 12).
Положение устанавливает сроки, в течение которых проводится криминологическая экспертиза.
По результатам проведения криминологической экспертизы составляется
заключение, в котором должны содержаться:
информация о том, когда и кем проект правового акта представлен на криминологическую экспертизу (когда и кем правовой акт принят (издан) и представлен на криминологическую экспертизу);
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]